Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2928/19

Uzasadnienie

Uzasadnienie.

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 60/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2018 r. znak DON.7101.395.2018.ABL, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie:

1. I. art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu,
2. II. art. 30 § 4 K.p.a. w zbiegu normatywnym z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezpodstawne uznanie, iż obowiązek rozbiórki - decyzja z dnia 3 sierpnia 2007 r. znak PINB.7355/4/2007, skierowana do osób fizycznych jest decyzją wydaną w toku postępowania wobec skarżącej spółki [...] sp. z o.o., mimo że skarżąca powstała ponad dwa lata po jej wydaniu, a więc uznanie że obowiązek rozbiórki jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu, dowód: odpis z KRS Skarżącej
3. III. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem, tj. naruszenie 29 ustawy o drogach publicznych (tj. z dnia 3 października 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068)), poprzez bezpodstawne uznanie, iż z mocy samego prawa w zakres remontu zjazdu dokonywanego przez zarządcę drogi wchodzi wymiana przepustu, mimo iż to nie nastąpiło, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu,
4. IV. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie razem, tj. naruszenie 30 ustawy o drogach publicznych (tj. z dnia 3 października 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 2068) poprzez bezpodstawne uznanie, iż utrzymywanie zjazdów łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami należy do zarządcy drogi, mimo iż utrzymywanie zjazdów, łącznie ze znajdującymi się pod nimi przepustami, należy do właścicieli lub użytkowników gruntów przyległych do drogi, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201), dalej także: "u.p.e.a.". Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Od razu zaznaczyć warto, że zarówno powyższy przepis, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 30 § 4 K.p.a. w zbiegu normatywnym z art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez bezpodstawne uznanie iż obowiązek rozbiórki - decyzja z dnia 3 sierpnia 2007 r. znak PINB.7355/4/2007, skierowana do osób fizycznych, jest decyzją wydaną w toku postępowania wobec skarżącej spółki [...] sp. z o.o., mimo że skarżąca powstała ponad dwa lata po jej wydaniu, a więc uznanie że obowiązek rozbiórki jest prawem zbywalnym i dziedzicznym, ze skutkami jak w zaskarżonym orzeczeniu.

Obowiązek administracyjny stanowi podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Podstawą istnienia obowiązku jest najczęściej, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja administracyjna – w tym przypadku decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., dalej także: "PINB", z dnia 3 sierpnia 2007 r., nakazująca J. i W. J. rozbiórkę samowolnie wybudowanego zjazdu z drogi krajowej nr [...][...] w km 69+540 (prawa strona) na działkę nr ew. [...] w miejscowości W., wraz z przepustem z rur PVC długości 6,2 m, zlokalizowanym pod zjazdem, znajdujących się w obrębie działki ewidencyjnej leżącej w pasie drogowym.

W odniesieniu do tak określonego obowiązku administracyjnego został wystawiony w dniu 17 listopada 2017 r., przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora nadzoru Budowlanego, dalej także: "MWINB", tytuł wykonawczy, w którym jako zobowiązanego wskazano [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Treść obowiązku o charakterze niepieniężnym określona w tytule wykonawczym jest tożsama z obowiązkiem wynikającym z decyzji PINB z dnia 3 sierpnia 2007 r. Decyzja ta jest podana jako podstawa prawna obowiązku.

W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej może być natomiast, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.

Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2656/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2130/17; "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.3 do art. 122).

Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą Spółkę grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Natomiast w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 33 § 1 pkt 6 u.p.e.a.) oraz okoliczności podniesione w omawianym zarzucie, a także wynikające z uzasadnienia skargi kasacyjnej: błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2461/16; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).

Odnotować można, że okoliczności, wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a świadczące, zdaniem skarżącej, o wygaśnięciu obowiązku, były przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego. Ostateczną decyzją z dnia 10 listopada 2017 r., nr DON.7100.391.2017.DOD, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 września 2017 r. nr 1478/2017 o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji PINB w B. w przedmiocie nakazu rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...][...] w km 69+540 (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem 6 września 2018 r. VIII SA/Wa 354/18, oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na tę decyzję. Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 96/19, oddalił skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu tego wyroku: "nie budzi wątpliwości składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, co trafnie podkreślił Sąd pierwszej instancji, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż decyzja nakładająca obowiązek rozbiórki zjazdu z drogi krajowej nr [...][...] w km 69+540 (strona prawa) na działkę nr ewid. [...] w m. W. stała się bezprzedmiotowa".

Nadto, postanowieniem Nr 1452/2018 z dnia 8 sierpnia 2018 r., znak: WOP.7713.9.2011.MP, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zarzutów [...] sp. z o.o. z dnia 28 lipca 2018 r., złożonych w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego na podstawie tytułu wykonawczego, z dnia 17 listopada 2017 r. w związku z zastosowaniem wobec zobowiązanej Spółki środka egzekucyjnego w postaci jednorazowej grzywny w celu przymuszenia, nałożonej postanowieniem MWINB Nr 1250/2018, z dnia 10 lipca 2018 r., uznał zarzuty za bezzasadne.

Niezależnie od tego, możliwe jest odniesienie się do zagadnienia, czy następstwo prawne skutkuje możliwością prowadzenia postępowania egzekucyjnego wobec następcy prawnego.

Analizę w tym zakresie rozpocząć można od przytoczenia art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, według którego, w przypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne jest kontynuowane, a dokonane czynności egzekucyjne pozostają w mocy. Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego.

Ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadza możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta, przeciwko której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tę inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym (patrz m.in.: wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 243/11; wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 1071/05, ONSA i wsa 2007/1/15).

Przejście obowiązku administracyjnego następuje, gdy wskutek czynności cywilnoprawnych dochodzi do przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa albo do zmiany właściciela rzeczy, z którą jest związany egzekwowany obowiązek (por. Piotr Przybysz "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", WKP 2018, pkt 1 do art. 28a; Cezary Kulesza [w:] "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusza Ryszarda Kijowskiego, LEX 2015, pkt 3-6 do art. 28a; wyrok WSA w Opolu z dnia 24 stycznia 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 39/03, ONSA i wsa 2005/6/138).

Zastosowanie dalszych środków egzekucyjnych może jednak nastąpić po wystawieniu przez wierzyciela nowego tytułu wykonawczego i skierowaniu go do organu egzekucyjnego wraz z urzędowym dokumentem wykazującym przejście dochodzonego obowiązku na następcę prawnego (patrz: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 629/19).

Skarżąca nie zakwestionowała skutecznie podstawy następstwa prawnego w zakresie obowiązku wykonania rozbiórki orzeczonej decyzją PINB z dnia 3 sierpnia 2007 r. Doszło do wystawienia wobec niej tytułu wykonawczego.

W zakresie następstwa prawnego, wynikającego z nabycia przez Spółkę tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości, tj. działki nr 113, skarżąca nie podważyła ustalenia opartego na wypisie z rejestru gruntów. Niezależnie od tego, z mocy art. 170 P.p.s.a., wiążąca jest ocena prawna sformułowana w wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 96/19, według której, obowiązek wynikający z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 3 sierpnia 2007 r. o rozbiórce przedmiotowego zjazdu nałożony na J. i W. J. przeszedł na aktualnego właściciela tej nieruchomości – skarżącą Spółkę, która stała się następcą uprzednich właścicieli i wstąpiła w ich prawa i obowiązki wynikające z decyzji rozbiórkowej. W tej mierze Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na unormowanie art. 30 § 4 K.p.a.

Poza zakresem postępowania w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia pozostają zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 29 i art. 30 o drogach publicznych. Z opisów naruszeń oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika jasno, jaki wpływ na legalność postanowienia o nałożeniu grzywny mają przywołane przepisy. W zakresie, w jakim zmierzają do podważenia istnienia obowiązku, są w niniejszym postępowaniu bezskuteczne z powodów przedstawionych w powyższych rozważaniach, odnoszących się do istnienia obowiązku administracyjnego oraz trybu kwestionowania istnienia obowiązku w postepowaniu egzekucyjnym.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 6 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z tym przepisem, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Zaskarżone postanowienie jest przejawem zastosowania środka egzekucyjnego przewidzianego na wypadek uchylania się zobowiązanej od wykonania obowiązku – nakazu rozbiórki.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.