Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 2 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 35/20, oddalił skargi G.K. i S.K. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 listopada 2019 r., nr P.7721.101.2019 18KK w przedmiocie odstąpienia od wykonania określonych czynności lub robót budowlanych.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
M. i J.K. (dalej jako "inwestorzy"), w oparciu o decyzję Starosty Piskiego z dnia 13 lutego 2017 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, przystąpili do wykonania robót budowlanych budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] obręb geod. P., gm. R. W trakcie realizacji tych robót G.K. i S.K. - właściciele działki sąsiedniej nr geod. [...], zgłosili do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Piszu, że inwestorzy podnieśli rzędne terenu swojej działki, przez co są zalewani wodami opadowymi z działki nr [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piszu (dalej "PINB") w toku czynności kontrolnych w sprawie budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] obręb geod. P., gm. R. ustalił, że poziom posadzki parteru zaprojektowano na poziomie 121,00 m.n.p.m., tj. 1,40 powyżej poziomu terenu narożnikiem południowo-zachodnim i północno-zachodnim, 1,0 m powyżej terenu narożnikiem południowo-wschodnim i 1,20 m powyżej terenu narożnikiem północno-wschodnim. Dokonano niwelacji terenu poprzez nawiezienie ziemi na tę działkę. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki (załącznik nr 1 decyzji z dnia 13 lutego 2017 r.), nie określa projektowanych zmian ukształtowania terenu w stosunku do stanu istniejącego, charakterystycznych rzędnych przekrojów pionowych terenu. Według projektu architektoniczno-budowlanego (załącznik nr 2 decyzji z dnia 13 lutego 2017 r.), poziom posadzki parteru w stanie wykończonym jest wyniesiony 32 cm powyżej przyległego terenu z każdej strony budynku (przekroje A-A, B-B, C-C, D-D projektu architektoniczno-budowlanego).
Projektant w projekcie zagospodarowania działki ustalił poziom posadzki parteru na rzędnej 121,00 m n.p.m. Rzędna terenu przy głównym wejściu do budynku zgodnie z załączoną mapą do celów projektowych wynosi 119,60 m n.p.m. Różnica między tak przyjętym poziomem posadzki parteru, a przyległym terenem wynosi (121,00-119,60m) = 1,40 m. Część architektoniczno-budowlana przewiduje różnicę wysokości między poziomem posadzki parteru, a terenem 32 cm. Zgodnie z częścią architektoniczno-budowlaną poziom przyległego terenu powinien być na rzędnej (121,00m-0,32m) = 120,68 m n.p.m., a więc 1,08 m powyżej terenu w stanie naturalnym (120,68m zgodnie z przekrojami - 119,60m wg mapy do celów projektowych =1,08 m). Jednakże projektant nie naniósł na projekcie zagospodarowania działki zmiany ukształtowania terenu wynikającej z projektu architektoniczno-budowlanego. W tym zakresie zatwierdzony projekt budowlany jest niespójny (rozbieżności pomiędzy projektem zagospodarowania działki, tj. załącznikiem nr 1 i załącznikiem nr 2 częścią architektoniczno-budowlaną decyzji z dnia 13 lutego 2017 r.).
Dla tak wyniesionego poziomu terenu przyległego do budynku, projektant nie uwzględnił rozwiązań odprowadzania wód opadowych (określenia sposobu odprowadzania wód opadowych z podaniem niezbędnych profili podłużnych, spadków, wymaganych zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Stan zaawansowania robót na etapie czynności kontrolnych z dnia 6 czerwca 2017 r. to wykonanie ścian parteru z betonu komórkowego. Ustalenia te skutkowały wszczęciem przez PINB postępowania administracyjnego w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr geod. [...] obręb geod. P., gm. R., w trybie art. 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej jako "P.b.").
Wobec stwierdzenia naruszenia stosunków wodnych w stopniu mogącym spowodować stan zagrożenia bezpieczeństwa mienia nieruchomości nr geod. [...] (która położona jest w niecce), organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 18 lipca 2017 r., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 P.b.: 1) wstrzymał prowadzone przez inwestorów roboty budowlane, w zakresie zagospodarowania terenu działki nr geod. [...] położonej w obrębie P., gm. R. w związku z prowadzoną budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz 2) nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej dot. prawidłowości odprowadzenia wód opadowych, wykonanej przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi.
Inwestorzy przedłożyli natomiast projekt techniczny muru oporowego od strony działek nr [...] i [...], na budowę którego uzyskali odrębne pozwolenie na budowę - decyzję Starosty Piskiego z dnia 17 lipca 2017 r.
Mając powyższe na uwadze, PINB decyzją z dnia 22 września 2017 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 57 ust. 7 P.b., nakazał inwestorom wykonanie murku oporowego na działce nr geod. [...] od strony działek [...] i [...] położonych w miejscowości P., gm. R., według projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty Piskiego z dnia 17 lipca 2017 r. w terminie miesiąca od daty doręczenia decyzji.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G.K. i S.K., decyzją z dnia 9 kwietnia 2018 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 22 września 2017 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, PINB decyzją z dnia 6 września 2018 r., wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości P., gm. R., do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że murek oporowy zabezpiecza spływ wód opadowych z działki [...]. Przedostawanie się wody opadowej podczas silnej ulewy, mające charakter wyjątkowy, nie może być utożsamiane z celowym kierowaniem wód na teren sąsiedniej nieruchomości, o której mowa w § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie(Dz. U. z 2015 r., poz. 1442, dalej "rozporządzenie").
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G.K. i S.K., decyzją z dnia 30 listopada 2018 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał m.in., że organ pierwszej instancji, dokonując oceny wykonanych robót pod względem technicznym, nie wykazał dlaczego akurat wykonanie muru oporowego ma stanowić sposób przywrócenia do zgodności z przepisami (dlaczego wykonanie konstrukcji oporowej ma zapewnić inwestorom właściwe zagospodarowanie wód opadowych z terenu ich działki; nie została wykonana ekspertyza nałożona na inwestorów w pkt 2 postanowienia z dnia 18 lipca 2017 r. oraz organ nie dokonał w tym zakresie własnych ustaleń, nie wskazując czy dowód w postaci ekspertyzy już nie jest potrzebny).
W toku ponownie prowadzonego postępowania, do akt organu pierwszej instancji została złożona ekspertyza autorstwa inż. M.A., posiadającego uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz do projektowania bez ograniczeń. W treści ekspertyzy wskazano, że działka przylega do drogi o nawierzchni utwardzonej. Pierwotne ukształtowanie terenu pokazuje, iż budynek posadowiony na działce nr [...] znajduje się w niecce w stosunku do otaczającego terenu. Obszar miejscowości P. to teren polodowcowy położony przy jeziorze rynnowym B. W obszarze działki nr [...] stwierdzono występowanie gruntów ilastych, co sugeruje występowanie niegdyś na tym obszarze zbiornika wodnego. Działka [...] położona jest najniżej otaczającego terenu. Wody opadowe napływają na tę działkę ze wszystkich stron. Od strony działki nr geod. [...] i [...] wykonano mur oporowy.
Konstrukcja zabezpieczona została poprzez malowanie środkiem izolacyjnym i dodatkowo zabezpieczono izolacją z folii kubełkowej, która zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na działkę sąsiednią. Mur oporowy góruje nad terenem przyległym, co uniemożliwia przedostanie się wód powierzchniowych. Dodatkowo, wszystkie rury spustowe z budynku spięte są systemem rur drenażowych (200 metrów bieżących rury fi 100mm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora. Dołączono również mapę z pomiaru powykonawczego, na którego zinwentaryzowano budynek inwestora oraz mur oporowy. Wnioski przedłożonej ekspertyzy pozostają zgodne z ustaleniami organu.
PINB, po ponownej analizie materiału dowodowego, w szczególności: projektu zagospodarowania działki, mapy do celów projektowych budynku mieszkalnego, mapy do celów projektowych muru oporowego, mapy z pomiaru powykonawczego budynku i muru, oględzin i zdjęć wykonanych podczas oględzin, wyjaśnień składanych przez strony do protokołów i wpływających na piśmie do organu, zdjęć przesłanych przez G.K. i S.K., ekspertyzy zagospodarowania wód opadowych uznał, że inwestorzy, wykonali na działce murek oporowy wraz z systemem rur drenażowych i trzema studniami chłonnymi, co zabezpiecza teren działki nr geod. [...] przed spływem wód opadowych z budynku na działce nr [...]. Murek oporowy jest powyżej poziomu gruntu jego działki (zdjęcia dołączone do protokołu z oględzin z dnia 22.06.2018r.), co uniemożliwia powierzchniowe przedostawanie się wód opadowych.
Tym samym, w ocenie organu pierwszej instancji przepisy art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz § 28 i § 29 rozporządzenia zostały zachowane. Zdjęcia przesłane przez właściciela działki nr [...] wskazują, że woda podczas intensywnych opadów zbiera się w miejscu gdzie występuje najniższy poziom gruntu (południowo-wschodnia część działki nr [...] Państwa K. ma rzędną terenu niższą względem działek sąsiednich wynoszącą 119,5 m n.p.m.). Poziom terenu na działce nr [...] (inwestorów) po stronie południowo-zachodniej 119,6 m n.p.m., wzrasta w kierunku wschodnim od 199,8 do 120,0 m n.p.m. Podobnie jak działka [...] położona po zachodniej stronie działki Państwa K., której poziom również jest znacznie zróżnicowany (od 119,6 do 122,6 m n.p.m.). Analiza geodezyjna tego terenu w ocenie organu I instancji pokazuje, że działka G.K. i S.K. w ok. 60 % położona była w niecce, przed wykonaniem inwestycji na działce nr [...].
Mając powyższe na względzie, PINB, decyzją z dnia 20 maja 2019 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., stwierdził brak podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. [...] położonej w miejscowości P., gm. R., do stanu zgodnego z prawem.
Warmińsko – Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G.K. i S.K. i uzupełnieniu postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., decyzją z dnia 13 listopada 2019 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozbieżności pomiędzy częścią architektoniczno-budowlaną zatwierdzonego projektu budowlanego (decyzją Starosty P. z dnia 13 lutego 2017 r.), a zagospodarowaniem działki (które nie zostało przez projektanta adaptowane zgodnie z częścią graficzną tego projektu), nie pozwala przyjąć, iż inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu (wg art. 36 ust. 5 pkt 1 ustawy P.b.). Za uchybienia organu administracji architektoniczno-budowlanej, który nie wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień w zakresie tych rozbieżności przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, zdaniem organu odwoławczego, nie można obciążać inwestorów negatywnymi skutkami prawnymi (brak podstaw prawnych do nakazania przez organ nadzoru budowlanego przywrócenia rzędnych terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego, tj. sprzed realizacji robót w oparciu o powołane pozwolenie na budowę).
Zarówno budynek mieszkalny, jak i mur oporowy zostały wykonane przez inwestorów na podstawie pozwoleń na budowę (pozostające nadal w obiegu prawnym). Analiza całokształtu materiału dowodowego, w szczególności ekspertyzy autorstwa inż. M.A. oraz szczegółowej dokumentacji geodezyjnej powykonawczej (uzupełnionej postanowieniem z dnia 4 września 2019 r. wydanym w trybie art. 136 k.p.a.), potwierdza wykonanie muru oporowego, którego konstrukcja zabezpieczona została poprzez malowanie środkiem izolacyjnym i dodatkowo zabezpieczono izolacją z folii kubełkowej, która zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na działkę sąsiednią. Mur oporowy góruje nad terenem przyległym co uniemożliwia przedostanie się wód powierzchniowych.
Dodatkowo wszystkie rury spustowe z budynku spięte są systemem rur drenażowych (200 metrów bieżących rury fi 100mm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora. Powyższe, w ocenie organu odwoławczego, zapewnia odprowadzenie wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów na nieutwardzony teren własnej działki z zachowaniem art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. oraz § 28 i § 29 rozporządzenia. Zakres gruntu nieutwardzonego na działce nr [...] umożliwia w sposób naturalny wchłonięcie wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów. Wykonanie przez inwestorów muru oporowego, który poza zabezpieczeniem mas ziemnych wyżej położonej działki nr [...] przed osunięciem na działki nr [...] i [...], pełni dodatkową funkcję (zabezpieczenia przemieszczanie się wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów), a zatem stanowi obiektywne potwierdzenie zachowania przy wykonaniu robót budowlanych zgodności z przepisami (m.in. § 28 i § 29 rozporządzenia).
Z powyższą decyzją nie zgodzili się G.K. i S.K., którzy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
W motywach rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji wskazał, że z art. 5 ust.1 pkt 2 lit. b i pkt 9 P.b. wynika, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem obiektu, w szczególności w zakresie usuwania wody opadowej oraz zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Ochronę gruntów sąsiednich przed konsekwencjami zmiany stosunków wodnych określają § 28 i § 29 rozporządzenia. Zgodnie z § 29 rozporządzenia, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.
Stosownie zaś do art. 51 ust. 7 P.b., w przypadku zakończenia robót budowlanych innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b P.b., przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 P.b. stosuje się odpowiednio jeżeli roboty te zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 P.b. Z kolei art. 50 ust. 1 P.b. odnosi się do robót budowlanych innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1, które zostały wykonane: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia (pkt 1) lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (pkt 2), lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 (pkt 3), lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (pkt 4). W myśl art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., organ nadzoru budowlanego nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.
Celem postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym jest doprowadzenie wykonanych lub wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale po uprzednim wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy co do zakresu robót, ich kwalifikacji oraz ich jakości i poprawności technicznej. Zastosowanie art. 51 P.b. jest uzasadnione bowiem tylko w przypadku, gdy spełniona jest przynajmniej jedna z przesłanek określonych w art. 50 ust. 1 P.b. W przeciwnym wypadku, brak jest podstaw do rozstrzygania o istocie postępowania naprawczego i wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia jakichkolwiek obowiązków na inwestora. Odstąpienie od nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest bowiem dopuszczalne wówczas, gdy zostanie ustalone, że pomimo zaistnienia okoliczności z art. 50 ust. 1 P.b., wykonane roboty są zgodne z prawem. Ratio legis art. 51 P.b. polega bowiem na wymuszeniu na inwestorze realizującym roboty budowlane w warunkach, które zgodnie z art. 50 ust. 1 P.b. nie są akceptowane z punktu widzenia ich legalności, doprowadzenia tych robót do stanu zgodnego z prawem. Celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie do zgodności z prawem budowlanym wykonanych robót, a nie - do zgodności z pierwotnym projektem i zapisami w dzienniku budowy.
W rozpoznawanej sprawie, decyzją z dnia 13 lutego 2017 r. Starosta P., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr geod. [...], w obrębie P., gm. R. Inwestorzy, w celu zabezpieczenia terenu działki nr [...] przed spływem wód opadowych z działki nr [...], wykonali mur oporowy z systemem ruch drenażowych i trzema studniami chłonnymi. W trakcie realizacji robót nastąpiła rozbieżność pomiędzy projektem zagospodarowania działki, tj. załącznikiem nr 1 i załącznikiem nr 2 częścią architektoniczno-budowlaną decyzji Starosty P. z dnia 13 lutego 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Podniesienie rzędnych terenu na działce [...] – poziom posadzki parteru 121 m n.p.m.
Zdaniem WSA w Olsztynie, organy obu instancji zasadnie uznały, że powyższe rozbieżności nie pozwalają przyjąć, iż inwestorzy dopuścili się istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu (wg art. 36a ust. 5 pkt 1 P.b.). Sąd powtórzył za organem odwoławczym, że za uchybienia organu administracji architektoniczno- budowlanej, który nie wezwał inwestorów do złożenia wyjaśnień w zakresie rozbieżności przed zatwierdzeniem projektu budowlanego, nie można obciążać inwestorów negatywnymi skutkami prawnymi. Zarówno budynek mieszkalny jak i mur oporowy (decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 17 lipca 2017 r.), zostały wykonane przez inwestorów na podstawie pozwoleń na budowę, które pozostają nadal w obiegu prawnym.
W związku z powyższym, brak jest podstaw prawnych do nakazania przez organ nadzoru budowlanego przywrócenia rzędnych terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego, tj. sprzed realizacji robót w oparciu o powołane pozwolenie na budowę. Ostatecznie, w wyniku wykonania przez inwestorów postanowienia PINB z 18 lipca 2017 r., została przedłożona ekspertyza inż. M.A. W oparciu o jej analizę i wnioski z niej płynące, organy obu instancji uznały, że budowa muru oporowego zapewnia odprowadzenie wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów na utwardzony teren własnej działki ([...]) oraz zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na działkę nr [...]. W ekspertyzie stwierdzono, że mur oporowy góruje nad terenem przyległym, co uniemożliwia przedostawanie się wód powierzchniowych.
Dodatkowo wszystkie rury spustowe z budynku spięte systemem rur drenażowych (200 metrów bieżących rur fi 100mm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora. Ekspertyza ta, przedłożona na podstawie art. 81c P.b., stanowi dowód w sprawie, podlegający ocenie organów na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem – organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Niewątpliwie, przepis art. 81c ust. 2 P.b. z zasady jest stosowany wówczas, gdy wiedza pracowników organu nadzoru budowlanego i środki, którymi dysponują, nie są wystarczające do samodzielnego poczynienia ustaleń faktycznych niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia.
Organ administracji, na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., nakładając na stronę postępowania obowiązek dostarczenia ekspertyzy, w istocie dopuszcza dowód z opinii biegłego. Zasadniczą podstawą prawną przeprowadzania dowodu z opinii biegłego jest art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Art. 81c ust. 2 P.b. jest zatem przepisem szczególnym w stosunku do art. 84 § 1 k.p.a. W konsekwencji, skoro przedłożona ekspertyza stanowi dowód z opinii biegłego, do skutecznego kwestionowania jej ustaleń skarżący powinni zaoferować kontrdowód z opinii innego biegłego, która stanowiłaby podstawę do polemiki na poziomie wiedzy specjalnej. W braku takiej opinii, przedłożonej przez skarżących, również Sąd nie znajduje podstaw do kwestionowania dowodu. Akcentowana przez skarżących kwestia podniesienia rzędnych terenu i jej wpływu na przenikanie wód z działki [...] na działkę [...] nie znalazła potwierdzenia w przedłożonej ekspertyzie.
Z ekspertyzy wynika, że mur oporowy góruje nad terenem przyległym, co uniemożliwia przedostawanie się wód powierzchniowych. Dodatkowo wszystkie rury spustowe z budynku spięte systemem rur drenażowych (200 m bieżących rur fi 100 mmm), który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestora. W związku z powyższym, niezasadne są twierdzenia skarżących, kwestionujące ekspertyzę.
Zasadnie również zwróciły uwagę organy nadzoru, że zalewanie działki skarżących jest uwarunkowana jej ukształtowaniem. Analiza rzędnych terenu na działkach inwestorów – [...], działce skarżących – [...], działkach przyległych (nr [...], nr [...] oraz nr [...]) wskazała, że poziom terenu, w którym zbiera się woda (południowo – wschodnia część działki skarżących) wynosi 119,5 m n.p.m. i jest to najniższy poziom w stosunku do pozostałych działek. Jak słusznie wskazały organy nadzoru, przed wykonaniem inwestycji na działce nr [...], działka należąca do skarżących w ok.60% położona była w niecce. Powyższe prowadzi do wniosku, że zostały zachowane przepisy § 28 i § 29 rozporządzenia oraz art. 5 ust.1 pkt 9 P.b., albowiem inwestorzy zabezpieczyli teren sąsiedniej działki nr 13/3 przed przenikaniem na jej teren wód opadowych poprzez budowę muru oporowego oraz system rur drenażowych oraz budowę trzech studni chłonnych.
Odnosząc się do naruszenia § 3 pkt 5 i 6 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 9 z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, WSA w Olsztynie wskazał, że zakaz wykonywania robót ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o którym mowa w tym rozporządzeniu nie może być utożsamiany z zakazem wykonywania prac ziemnych związanych z realizacją obiektu budowlanego na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. Projekt budowlany został zatwierdzony w oparciu o obowiązujący plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego wsi P.– uchwała Rady Miejskiej w Rucianem Nidzie nr XVII/3/2004 z dnia 30 stycznia 2004 r. Brak zatem było podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr geod. [...] położnej w miejscowości P., gm. R. do stanu zgodnego z prawem. Słusznie zatem organy odmówiły wydania takiego nakazu.
Uznanie, że wykonane roboty są zgodne z przepisami, zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich stanowi powołany przepis, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia.
W związku z powyższym, zdaniem Sądu, zgromadzony materiał dowodowy został prawidłowo zweryfikowany przez organy obu instancji, które na jego podstawie stwierdziły, że nie ma potrzeby nakładania na inwestorów jakichkolwiek obowiązków mających doprowadzić wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodności z prawem bowiem istnieje. W ocenie Sądu, organy dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przy czym, postępowanie przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ dokonał również prawidłowej subsumcji powołanych przepisów do poczynionych ustaleń stanu faktycznego sprawy, co uprawniało go do wydania rozstrzygnięcia o odmowie nałożenia na inwestorów obowiązków naprawczych. Ponadto organ, stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a., przedstawił w decyzji szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia.
Z powyższym wyrokiem nie zgodzili się skarżący, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji; zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według przedłożonego spisu kosztów oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie:
- 1. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 81c ust. 2 i art. 84 § 1 P.b. i § 28 i § 29 rozporządzenia poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że brak jest podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr [...], położonej w miejscowości P., Gm. R., do stanu zgodnego z prawem, podczas gdy istnieją przesłanki do zobowiązania inwestora do przywrócenia stanu poprzedniego w zakresie zagospodarowania (ukształtowania poziomu) terenu działki nr [...] poprzez jego obniżenie do poziomu istniejącego przed rozpoczęciem robót budowlanych przez inwestorów, skutkujące zachowaniem dotychczasowego ukształtowania terenu w zakresie działek nr [...] i [...] z uwagi na niezachowanie na skutek wykonania budynku i muru oporowego przez inwestorów, zasad prawidłowego odprowadzenia wód opadowych na własny teren nieutwardzony, a w konsekwencji skierowanie wód opadowych z działki nr [...] na teren działki skarżących nr [...], która to okoliczność została oparta na ekspertyzie zleconej i opłaconej przez inwestorów i przyjęciu, iż dowód z ekspertyzy zleconej przez inwestorów, może stanowić dowód z opinii biegłego;
- 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia braku obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych na działce nr [...], który w istocie sankcjonuje nieprawidłowe działania inwestora w toku procesu inwestycyjnego polegające na nieuprawnionym podwyższeniu własnej działki nr [...] i tym samym pogorszenie warunków zagospodarowania i wykorzystania działki nr 13/3 należącej do skarżących, poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne przyjęcie, że zrealizowany przez inwestorów mur oporowy zabezpiecza przed przenikaniem wód opadowych na teren działki skarżących, zaś zakres gruntu nieutwardzonego na działce nr [...] należącej do inwestorów umożliwia w sposób naturalny wchłonięcie wód opadowych z budynku mieszkalnego inwestorów.
Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do postanowień art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna jest niezasadna, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.
Jako chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej prawidłowa była ocena Sądu pierwszej instancji, że organy nadzory budowlanego przeprowadziły postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych w zarzucie przepisów k.p.a., dokładnie przy tym ustalając okoliczności stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Obowiązywanie w postępowaniu administracyjnym zasady dochodzenia prawdy obiektywnej, w świetle której to na organie administracji prowadzącym postępowanie spoczywa, co do zasady, obowiązek wszechstronnego oraz rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i nast. k.p.a.), nie oznacza, że organ ma obowiązek poszukiwania dowodów mających wykazać zaistnienie okoliczności, których wykazanie leży w interesie strony. Z treści przepisów k.p.a. normujących postępowanie dowodowe nie można bowiem wyprowadzić konkluzji, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona środków takich nie przedstawia.
Co prawda regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1424/19, LEX nr 3354347).
W tym kontekście zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji, że kwestionowanie specjalistycznej opinii sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania, tylko poprzez podnoszenie braku zgody co do jej wniosków końcowych, bez merytorycznego odniesienia się do jej treści, popartego stanowiskiem osoby posiadającą stosowaną wiedzę specjalistyczną, mają charakter słownej polemiki, pozostającej bez wpływu na ocenę trafność wydanego rozstrzygnięcia.
Prawo budowlane przewiduje szczególny dowód, zbliżony do opinii biegłego, jakim jest ocena techniczna lub ekspertyza sporządzane przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Świadczy o tym przede wszystkim art. 81c ust. 2 P. b., ale także właśnie art. 50 ust. 3 tej ustawy. Stanowisko, że tego rodzaju oceny techniczne i ekspertyzy muszą być sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane należy wyprowadzać z art. 12 ust. 1 i 2 P. b., stanowiących, że samodzielne funkcje techniczne w budownictwie, czyli działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, mogą wykonywać osoby posiadające uprawnienia budowlane. Zażądanie od inwestorów przedstawienia oceny technicznej było zatem elementem postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia, czy odstępstwo od zatwierdzonego projektu, w zakresie podniesienia terenu, stwarza zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź środowiska.
Nałożenie takiego obowiązku na inwestorów było uzasadnione tym, że w sprawie nie jest kwestionowane, iż doszło do odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu w wydanym na rzecz inwestorów pozwoleniu na budowę, a jednocześnie w zgodzie z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym.
Należy zauważyć, że dokumenty z art. 81c ust. 2 P. b., tj. ocena techniczna lub ekspertyza podlegają ocenie organu na takich samych zasadach, jak opinia biegłego, o której mowa w art. 84 § 1 k.p.a., z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Pomimo że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 P. b. ma charakter dowodowy i jest to regulacja szczególna w stosunku do przepisu kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącego dowodu z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to nie zmienia to faktu, iż obie instytucje zakładają konieczność odwołania się do wiedzy osób posiadających umiejętność fachowej oceny określonych zjawisk, w szczególności zjawisk technicznych dotyczących obiektów budowlanych (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2018 r. sygn.. akt II OSK 1925/17, LEX nr 2582299).
W oparciu o załączoną do akt administracyjnych ekspertyzę techniczną, nie ulega wątpliwości, że wykonanie muru oporowego oraz spięcie rur spustowych z budynku z systemem rur drenażowych, który odprowadza wody deszczowe do trzech studni chłonnych umiejscowionych na działce inwestorów, w sposób wystarczający zabezpiecza sąsiednie nieruchomości przez przedostawaniem się wód opadowych z terenu tej działki.
W tej sytuacji zasadnie organy nadzoru budowlanego uznały, a Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaakceptował to stanowisko, że brak było podstaw do nakładania na inwestorów obowiązków związanych z doprowadzeniem spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W szczególności pozbawione uzasadnienia prawnego jest żądanie skarżących kasacyjnie o nakazanie doprowadzenia terenu inwestycji do stanu sprzed jej wykonania w sytuacji, gdy wszystkie roboty budowlane zostały wykonane w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, które w dalszym ciągu pozostaje w obrocie prawnym.
W świetle powyższych rozważań, za chybiony należało uznać zarzut kasacyjny naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. w zw. z art. 81c ust. 2 i art. 84 § 1 P.b. i § 28 i § 29 rozporządzenia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.