Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J. G. i odrzucił skargę B. G. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 1999 r., utrzymaną w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] maja 1999 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nałożył na D. i B. G. obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego – kurnika posadowionego na działce [...] (przy granicy z działką [...]). Skargę na ww. decyzję ostateczną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 25 stycznia 2001 r. (sygn. akt II SA/Po 1082/99).
W dniu 5 kwietnia 2001 r. J. G., będąca właścicielką działki nr [...] na podstawie umowy darowizny z dnia 5 września 2000 r., otrzymała upomnienie wzywające ją do wykonania ww. obowiązku, zaś w dniu 20 lutego 2002 r. wystawiono tytuł wykonawczy.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu nałożył na J. G. grzywnę w celu przymuszenia, ale rozstrzygnięcie to uchylił organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] maja 2002 r. Kolejnym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. organ I instancji nałożył na J. G. grzywnę w celu przymuszenia wykonania ww. obowiązku w kwocie 591.552 zł, a organ odwoławczy utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na ten ostatni akt wyrokiem z dnia 17 listopada 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 2217/02). Wyrok ten został następnie uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 lipca 2006 r. (sygn. II OSK 463/05), a sprawa przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania z uwagi na brak w aktach sprawy niezbędnych rozważań, które pozwoliłyby na uznanie, że wartość wykonania zastępczego przewyższa wysokość ustalonej grzywny.
W następstwie tego orzeczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2006 r. (sygn. akt II SA/Po 545/06) uchylił postanowienie z dnia [...] sierpnia 2002 r., a organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2002 r.
Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rawiczu na podstawie art. 119 § 2 oraz art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na J. G. grzywnę w wysokości 967.187,52 zł i wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r. w terminie do dnia 30 grudnia 2009 r. pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego. Jak wskazał organ I instancji nałożony obowiązek nie został wykonany i pomimo, że kosztorysowa wartość dokonania rozbiórki określona na kwotę 222.157,46 zł brutto jest znacznie niższa od kwoty grzywny w celu przymuszenia, to jednak wykonanie zastępcze za zobowiązaną i na jej koszt przy użytkowaniu kurnika i hodowli w nim kilku tysięcy piskląt indyka jest praktycznie niemożliwe bez wyprowadzenia indyków do innego budynku inwentarskiego.
Powiatowy Lekarz Weterynarii poinformował przy tym organ egzekucyjny, że nie posiada odpowiedniego budynku do przeniesienia indyków. Nadto zobowiązana nie wykonała dobrowolnie nałożonego na nią obowiązku, a nawet z premedytacją uniemożliwia prowadzenie postępowania egzekucyjnego, prowadząc hodowlę indyka w obiekcie, który powinna rozebrać i zawierając długoterminowe umowy. Świadczy to o tym, że nie zamierza wykonać ww. obowiązku rozbiórki.
Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. – po rozpatrzeniu zażalenia J. G. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ale rozstrzygnięcie to uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 1128/13), wskazując, że to organ odwoławczy powinien ustalić, czy możliwość przeniesienia hodowli do obiektów w ościennych powiatach w ogóle istnieje. Sąd przypomniał również, że w wyroku z dnia 19 października 2006 r. wyraźnie wskazano, że współpraca ze zobowiązaną jest istotnym czynnikiem, który powinien być brany pod uwagę, jeśli chodzi o wybór zastosowanego środka egzekucji.
Po ponownym rozpatrzeniu zażalenia Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r. na podstawie art. 123 i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 K.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej wskazanego terminu do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia (tj. do dnia 30 grudnia 2009 r.) oraz w części dotyczącej terminu do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r. i wezwał do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia w terminie do dnia 30 listopada 2014 r. oraz wezwał J. G. do wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym z dnia 20 lutego 2002 r. do dnia 30 października 2014 r. W pozostałej części zaskarżone postanowienie zostało utrzymane w mocy. Zdaniem organu odwoławczego wykonanie rozbiórki kurnika za zobowiązaną i na jej koszt jest niemożliwe bez wyprowadzenia indyków do innego budynku inwentarskiego przystosowanego do hodowli indyków, a na terenie powiatu rawickiego oraz sąsiednich powiatów brak jest odpowiednich obiektów spełniających warunki weterynaryjne.
Nadto wskazano, że zobowiązana nie zamierza podjąć działań w celu wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego obiektu. Grzywna została wyliczona w prawidłowej wysokości, a ponieważ terminy określone w postanowieniu organu I instancji już minęły organ odwoławczy wyznaczył nowe.
Skargi na powyższe postanowienie wnieśli J. G. oraz B. G. W skardze J. G.– C. podniesiono zarzuty naruszenia art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oraz art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 127, art. 8 § 1 pkt 4 i art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 124 § 2 oraz art. 125 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącej nie zwrócono się do wszystkich okolicznych Inspekcji Weterynaryjnych oraz wskazała na rażącą dysproporcję pomiędzy orzeczoną grzywną, a kosztorysem ewentualnej rozbiórki kurnika.
W skardze B. G. podniesiono zarzuty jak w pierwszej skardze oraz postawiono zarzut naruszenia art. 28a w zw. z art. 124 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W odpowiedziach na powyższe skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę B. G., wskazując, że podmiotem zobowiązanym do wykonania egzekwowanego obowiązku i adresatem postanowienia była skarżąca. Skarżący z dniem 21 października 2014 r. stał się jej następcą prawnym, nabywając budynek podlegający rozbiórce, a w związku z tym organ egzekucyjny wystawił nowy tytuł egzekucyjny i przesłał go pismem z dnia 19 grudnia 2014 r. skarżącemu, dołączając m.in. odpis postanowienia z dnia [...] sierpnia 2014 r. Z faktem przesłania odpisu tego postanowienia nie można jednak wiązać powstania po jego stronie obowiązku uiszczenia grzywny w celu przymuszenia nałożonej na skarżącą. Przeczy temu wyraźnie art. 124 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z tych też przyczyn, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 w związku z art. 50 § 1 P.p.s.a. odrzucił skargę B. G..
Rozpoznając z kolei skargę J. G., Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.
Wskazując na zapadłe uprzednio w sprawie wyroki i swoje związanie nimi zgodnie z art. 153 i art. 170 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji uznał, że organ II instancji uwzględnił zawarte w nich wytyczne i dokonał oceny, czy w sprawie istnieje możliwość zastosowania innego, mniej uciążliwego dla zobowiązanej, środka egzekucyjnego. W ocenie Sądu organy obu instancji w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał prawidłowo uznały, iż zasadnym będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia, bowiem jedynie ten środek egzekucyjny z uwagi na swoją uciążliwość jest w stanie zmusić stronę do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Jak zwrócił uwagę Sąd, skarżąca co najmniej od kilku lat nie podejmuje działań zmierzających do wykonania zobowiązania i nie współpracuje z organami w celu zastosowania wykonania zastępczego. Tymczasem już kilkakrotnie mogła zaprzestać prowadzenia hodowli indyków (wskazała, iż cykle hodowlane trwają ok. 20 tygodni), ale zamiast tego zawierała kolejne umowy na dostawę piskląt w celu jej kontynuacji.
Dąży ona zatem od maksymalnego przedłużania postępowania, a nie do wykonania nałożonego na nią obowiązku. Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia z uwagi na swoją dotkliwość powinno nakłonić zobowiązaną do podjęcia wszelkich czynności zmierzających do wykonania obowiązku w tym do zaprzestanie prowadzenia hodowli w tym obiekcie budowlanym.
Jako nieuprawnione ocenił Sąd żądania skarżącej, według których to na organach egzekucyjnych spoczywa obowiązek szukania w dalszych powiatach miejsca do którego można by przenieść hodowlę indyków z przedmiotowego budynku. Tymczasem to na zobowiązanej spoczywa ciężar wykonania obowiązku, zaś poszukiwanie miejsc prowadzenia hodowla indyków stanowi element działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą. Orzekające w sprawie Sądy nie nałożyły natomiast na organy obowiązku poszukiwania miejsca przeniesienie hodowli indyków. Ponadto jego poszukiwanie wiązało się jedynie z poszukiwaniem podmiotu, który w ramach wykonania zastępczego mógłby tymczasowo sprawować pieczę nad zwierzętami do czasu ich uboju, przy czym koszt przetransportowania zwierząt, jak i pieczy nad nimi obciążałby podmiot zobowiązany. Skarżąca z kolei przynajmniej od listopada 2009 r. miała możliwość wygasić hodowlę lub ją przenieść do nowego obiektu.
Zastosowanie przedmiotowego środka egzekucyjnego nastąpiło zatem zgodnie z zasadą celowości i zasadą zastosowania najmniej uciążliwego środka (art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji). Sąd podkreślił przy tym, że skarżąca decydując się na zrealizowanie kurnika w warunkach samowoli budowlanej, a następnie na prowadzenie w nim działalności gospodarczej doprowadziła do sytuacji, w której działalność ta może doznać uszczerbku, a nawet zostać zlikwidowana w następstwie wykonania ostatecznej decyzji rozbiórkowej. Brak jest zatem jakichkolwiek przesłanek od stwierdzenia, że wykonanie rozbiórki kurnika pozbawi skarżącą narzędzi czy innych przedmiotów do pracy zarobkowej wykonywanej osobiście, skoro posiada kilkanaście obiektów w których prowadzi hodowle indyków. Jako nieistotne ocenił również Sąd uwagi dotyczące braku po stronie zobowiązanej środków do wykonania obowiązku oraz argumenty, że rozbiórka wywoła w przedsiębiorstwie skarżącej niepowetowane straty, skoro służy ona jedynie przywróceniu stanu zgodnego z prawem, zaś skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w oparciu o zabudowania zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, co wynika z innych spraw znanych Sądowi z urzędu.
Nietrafne okazały się także zarzuty dotyczący niewykonalności obowiązku ze względu na niemożność przeniesienia hodowli indyków w inne miejsce oraz fakt, że skarżąca sprzedała nieruchomość zabudowaną kurnikiem. Ponieważ nastąpiło to po wydaniu zaskarżonego postanowienia nie miało jakiegokolwiek wpływu na ocenę przez Sąd zgodności z prawem badanego postanowienia.
Zdaniem Sądu organy przeprowadziły w sprawie kompletne postępowanie dowodowe, a swoje stanowisko w sprawie przekonująco i wyczerpująco uzasadniły, skarżąca zaś nie wykazała wpływu podnoszonych naruszeń przepisów postępowania na wynik postępowania, szczególnie w odniesieniu do kwestii niezapewnienia jej czynnego udziału w sporządzeniu kosztorysu inwestorskiego, braku zawiadomienia jej o tej czynności, czy ustalenia daty wykonania obowiązku oraz uiszczenia grzywny w celu przymuszenia. Wysokość nałożonej grzywny została natomiast określona zgodnie z art. 120 § 5 ustawy.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. G. na podstawie art. 151 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła J. G. w zakresie oddalającym jej skargę i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i pominięcie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez stronę przeciwną następujących przepisów:
- 1. art. 153 P.p.s.a. przejawiającego się w niezastosowaniu się przez stronę przeciwną do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r., wydanego w sprawie o sygn. akt II Sa/Po 1128/13 w zakresie ustalenia, czy w ościennych powiatach znajdują się budynki, co do których można przenieść hodowlę indyków oraz jaki byłby koszt takiego przeniesienia;
- 2. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiającego się w braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w niniejszej sprawie przez stronę przeciwną w zakresie ustalenia budynków co do których można by przenieść hodowlę indyków oraz błędną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, że obowiązek skarżącej jest wykonalny;
- 3. art. 7 § 2 w zw. z art. 119 § 1 i § 2 w zw. z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiającego się w niezastosowaniu przez stronę przeciwną najmniej uciążliwego dla skarżącej środka egzekucyjnego, który bezpośrednio zmierzałby do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku;
- 4. art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiającego się w nieumorzeniu postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie pomimo niewykonalności obowiązku skarżącej;
- 5. art. 124 § 2 oraz art. 125 § 3 K.p.a. w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przejawiającego się w braku należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonego postanowienia w zakresie zarzutów zgłoszonych przez skarżącą w zażaleniu oraz w zakresie zobowiązania skarżącej do uiszczenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym w określonych terminach.
Wskazując na powyższe podstawy kasacji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie oddalającym jej skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ nie zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 11 grudnia 2013 r. Być może na terenie obejmującym właściwość Powiatowego Inspektora Weterynarii w Krotoszynie istniałby obiekt do którego można by było przetransportować indyki, znajdujące się w spornym obiekcie. Nadto nie powinno wywoływać wątpliwości, że to właśnie wykonanie zastępcze zmierzające do rozbiórki kurnika byłoby najbardziej odpowiednim środkiem egzekucyjnym w niniejszej sprawie, a przy tym łagodniejszym. Skarżąca nie dysponuje również środkami finansowymi umożliwiającymi jej dokonanie i nie posiada wiedzy, gdzie ewentualnie ww. indyki można by było przenieść.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Stwierdzić trzeba, że w niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy organ egzekucyjny, realizując wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 grudnia 2013 r. zwrócił się do sąsiednich Powiatowych Lekarzy Weterynarii z pytaniem, czy na terenie ich działalności znajdują się odpowiednie budynki inwentarskie, jednakże nie uzyskał odpowiedzi pozytywnych. I chociaż rację ma strona skarżąca, że organ I instancji nie zwracał się z tym pytaniem do Powiatowego Lekarza Weterynarii w Krotoszynie, to jednak nie zdołała ona wykazać, że przez to w sprawie naruszono art. 153 P.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).
Twierdzenia skarżącej pozostają bowiem w tym zakresie jedynie gołosłowną polemiką, nieuprawdopodobnioną w żadnym stopniu, że obiekt spełniający kryteria do przeniesienia indyków z przedmiotowego kurnika rzeczywiście znajduje się w Krotoszynie. Jak stwierdza bowiem strona skarżąca w uzasadnieniu kasacji: "być może właśnie w Krotoszynie istniałby obiekt, do którego można by było przetransportować indyki, znajdujące się w spornym obiekcie". Ponadto podkreślić należy, że kwestia zlecenia odpowiedniej wyceny została wskazana w ww. wyroku jako ewentualna ("ewentualnie zlecając w razie potrzeby odpowiednią wycenę, jeżeli przeniesienie hodowli okazałoby się w ogóle możliwe)" i nie stanowiła podstawowego problemu, jaki miały wyjaśnić w sprawie organy egzekucyjne. Jak wskazywał w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny: "to organ odwoławczy powinien ustalić, czy możliwość przeniesienia hodowli do obiektów w ościennych powiatach w ogóle istnieje, a jeżeli tak, samodzielnie i definitywnie powinien rozstrzygnąć czy w warunkach niniejszej sprawy takie przeniesienie hodowli w ramach wykonania zastępczego (i rozbiórka obiektu) jest właściwym środkiem egzekucji".
Zatem podstawowym zadaniem organu odwoławczego było rozstrzygnięcie, który środek egzekucyjny i dlaczego należało zastosować w niniejszej sprawie. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, organ II instancji wykonał to zalecenie, co również słusznie zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.
Podkreślić również trzeba, że przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają, które środki egzekucyjne są mniej uciążliwe dla zobowiązanego, pozostawiając w tym zakresie swobodę oceny organom administracji. Dokonując wyboru środka egzekucyjnego, organy egzekucyjne winny każdorazowo mieć na uwadze przedmiot, zakres oraz charakter nałożonego obowiązku, a także uwzględnić celowość i uciążliwość dla zobowiązanego. Nie można przy tym przyjąć, że owa uciążliwość ma charakter jedynie subiektywny, bowiem to niweczyłoby w ogóle potrzebę ich stosowania jako formy nacisku na stronę zobowiązaną do wykonania nałożonego obowiązku.
Zauważyć przy tym trzeba, że celem zachęcenia do działania zobowiązanego ustawa przewiduje również możliwość umorzenia nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w przypadku wykonania obowiązku lub ich zwrotu (art. 125, 126 ustawy). Z tych przyczyn słusznie organ egzekucyjny, wskazując na konieczność współdziałania w wykonaniu przedmiotowego obowiązku z uwagi na ewentualne problemy z utrzymaniem stada indyków jak również uwzględniając podstawowy dla sprawy fakt, że skarżąca nie współpracuje z organem zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. To z kolei wykluczało zasadność zarzutu naruszenia art. 7 § 2 w związku z art. 119 § 1 i 2 w związku z art. 127 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Zauważyć również należy, że z przepisu art. 119 ustawy nie wynika pierwszeństwo stosowania wykonania zastępczego. Nie można przy tym pominąć treści art. 122 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który co prawda nie stanowi o kolejności stosowania grzywny w celu przymuszenia i wykonania zastępczego, określając elementy postanowienia o nałożeniu grzywny, może jednak stanowić normę systemową pozwalającą na odczytanie wzajemnych relacji przepisów art. 119 ustawy oraz art. 127 ustawy, a także zakresu obowiązywania reguł ogólnych sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy w procesie egzekwowania obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego. W myśl art. 122 § 2 ustawy postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej wysokości, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.
Powyższe regulacje wskazują na to, że przy egzekucji dotyczącej obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego zasadniczo w pierwszej kolejności należy stosować grzywnę w celu przymuszenia. Odwrotna sytuacja, w której w pierwszej kolejności zastosowanie znajdzie wykonanie zastępcze (skutkiem czego wykluczone będzie zastosowanie grzywny w celu przymuszenia) powinna mieć miejsce wyjątkowo np. kiedy to grzywna w celu przymuszenia z jakichś oczywistych względów nie może doprowadzić do wykonania obowiązku przez zobowiązanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; z dnia 21 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2315/10; z dnia 10 lipca 2012 r. sygn. akt II OSK 518/11; z dnia 26 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1387/10; z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt II OSK 2951/13; z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2525/14 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Również wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, organ egzekucyjny nie miał nieograniczonego obowiązku szukania budynków, do których można by przenieść hodowlę indyków. Podstawowym celem postępowania egzekucyjnego jest wykonanie nałożonego na zobowiązaną obowiązku, a nie zapewnienia skarżącej dalszej możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle materiału dowodowego również za dowolne należy uznać twierdzenia zawarte w drugim zarzucie kasacji, że jego analiza doprowadziła organy do błędnego wniosku o wykonalności obowiązku. Z akt sprawy wprost wynika, że obowiązek rozbiórki nałożony decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nie został wykonany. To z kolei czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Podobnie nie podlegał uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W sprawie nie zaistniał przypadek niewykonalności obowiązku tym bardziej, że jak słusznie zwracały uwagę organy egzekucyjne, jak i Sąd pierwszej instancji, skarżąca miała wielokrotnie możliwość zakończenia hodowli indyków w przedmiotowym kurniku, jak i ma obecnie, uwzględniając fakt, że od momentu orzeczenia nakazu rozbiórki do dnia rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej upłynęło 18 lat. Również, brak skutku dla niniejszego postępowania przez fakt przejścia prawa własności nieruchomości zabudowanej przedmiotowym kurnikiem na B. G. został prawidłowo opisany w skarżonym wyroku i znajdował swoje umocowanie w art. 124 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
Nie podlegał natomiast merytorycznej ocenie – jako niewłaściwie skonstruowany – zarzut naruszenia art. 124 § 2 oraz art. 125 § 3 K.p.a. w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ogólnikowe odwoływanie się do zarzutów zażalenia czy fakt zobowiązania skarżącej do uiszczenia grzywny nie podważały prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli.
W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną skargę kasacyjną.