Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 260/19 w sprawie ze skargi P. R. (dalej skarżący), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...] zatwierdził na wniosek skarżącego projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków usługowych w obrębie nr [...], na działkach o nr [...],[...] i [...], położonych przy ul. [...] w [...].
K. L. (dalej uczestnik) wniósł protest do wnioskowanego zamierzenia, wskutek czego skarżący pismem z dnia 22 lutego 2018 r. został wezwany do zajęcia stanowiska, a ponadto postanowieniem z tego dnia został zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji w zakresie wskazanym w postanowieniu.
Skarżący pismem z dnia 23 maja 2018 r. odniósł się do zarzutów. Z kolei w odpowiedzi na postanowienie o uzupełnienie projektu wystąpił o zawieszenie postępowania do czasu uzyskania stosownych dokumentów. Organ, po podjęciu uprzednio zawieszonego postępowania i ponownej analizie uzupełnionej dokumentacji stwierdził, że zostały usunięte wszystkie wskazane w postanowieniu braki, a w konsekwencji zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie rozbiórki.
Wojewoda Zachodniopomorski, po rozpoznaniu odwołania uczestnika, decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm.; dalej k.p.a.), uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę.
W uzasadnieniu organ odowławczy podał, że zamiarem skarżącego jest rozbiórka całej zabudowy istniejącej obecnie na działkach o nr [...], [...] i [...], która usytuowana jest bezpośrednio przy granicach z sąsiednimi, niezabudowanymi działkami o nr [...], [...], [...] oraz zabudowaną działką nr [...]. Współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz współwłaścicielem znajdującego się na niej budynku jest uczestnik oraz G. R. Zdaniem organu odwoławczego przewidziany do rozbiórki obiekt jest powiązany konstrukcyjnie z budynkiem istniejącym na działce nr [...]. Posiada wspólną ścianę konstrukcyjną z częścią, która nie podlega rozbiórce i znajduje się na działce nr [...]. W ścianie istnieją otwory co powoduje, że części te (przewidziana do rozbiórki na działce nr [...] i niepodlegająca rozbiórce na działce nr [...]) są ze sobą powiązane funkcjonalnie. Zgodnie z projektem dołączonym do wniosku, przed rozpoczęciem prac rozbiórkowych przewidziano wzmocnienie tej ściany poprzez zamurowanie otworów na parterze i piętrze. Projektowane wzmocnienie ściany wspólnej stanowić będzie zabezpieczenie budynków sąsiednich.
Organ przedstawił następnie stanowisko skarżącego, które złożył w wyniku nałożonych na niego zobowiązań podkreślając, że przedłożył on umowę z dnia 31 stycznia 2016 r. zawartą pomiędzy nim a G. R. oraz akt notarialny umowy sprzedaży udziału 2717/10000 części prawa do użytkowania wieczystego działki gruntu o numerze [...] wraz z własnością położonego na nim budynku. Z aktu notarialnego wynika, że dokonano podziału nieruchomości wspólnej tj. prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [...] oraz prawa własności położonego na niej budynku - do wyłącznego korzystania (quoad usum) w taki sposób, że G. i W. R. kupujący udział 2717/10000 nabyli prawo do wyłącznego posiadania i korzystania z części pawilonu handlowo-gastronomicznego od strony wschodniej, obejmującej parter i poddasze o łącznej powierzchni 50,00 m2. Mając to na względzie organ przyjął, że powyższe dokumenty nie potwierdzały prawa skarżącego do dysponowania budynkiem usytuowanym na działce nr [...] na cele budowlane.
Z faktu zawarcia umowy quoad usum nie można bowiem wywodzić likwidacji współwłasności, a jedynie następuje wiążące dla wszystkich współwłaścicieli ustalenie zasad korzystania z nieruchomości wspólnej. Dokonany podział nie stanowi prawa dysponowania nieruchomością w celach budowlanych, chyba że w umowie lub orzeczeniu takie uprawnienie jest zawarte. Tymczasem z przedłożonych przez skarżącego dokumentów nie wynikało, aby w umowie w sprawie podziału do wyłącznego korzystania z działki nr [...] i znajdującego się na nim budynku zawarto zapis potwierdzający dysponowanie do celów budowlanych jej wydzielonymi częściami przez poszczególnych współwłaścicieli uprawnionych do wyłącznego korzystania z tych części. G. R. nie posiadała zatem prawa do dysponowania na cele budowlane częścią budynku znajdującego się na działce nr [...] co oznaczało, że umowa użyczenia nie uprawnia również skarżącego do takiego dysponowania częścią budynku określaną w składanych dokumentach jako "własność inwestora".
Niezależnie od tego organ wskazał, że w dniu 5 listopada 2018 r. autor projektu rozbiórki dokonał zmiany w opracowaniu, poprzez zmianę sposobu zabezpieczenia budynku sąsiedniego. Zrezygnowano z zamurowania otworów istniejących we wspólnej ścianie konstrukcyjnej części przeznaczonej do rozbiórki i niepodlegającej rozbiórce usytuowanej na działce nr [...], bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Przed rozpoczęciem prac rozbiórkowych zalecono wykonanie ściany osłonowej jako zabezpieczenie ww. ściany poprzez podtrzymanie fragmentu stropu żelbetowego oraz zabezpieczenie przed czynnikami zewnętrznymi. Ścianę w formie ściany ryglowej, drewnianej usytuowano w obrębie działki nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego to rozwiązanie nie spowodowało zmian w planowanych robotach rozbiórkowych, zapobiegających ingerencji w element konstrukcyjny budynku sąsiedniego.
Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie rozbiórki obiektu usytuowanego na działce [...], który wraz z budynkiem znajdującym się na działce nr [...] tworzy techniczną całość i posiada wspólną ścianę konstrukcyjną z otworami łączącymi funkcjonalnie te obiekty, wymagało zgody uczestnika, której nie wyraził.
Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który zaskarżonym wyrokiem ją uwzględnił.
Sąd wyraził pogląd zgodnie z którym zgoda, o której mowa w art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej ustawą i Pr. bud.) dotyczy właściciela obiektu, który podlega rozbiórce. Nie jest natomiast wymagana zgoda właścicieli nieruchomości sąsiednich, nawet w takich przypadkach, gdy budynek podlegający rozbiórce jest usytuowany na granicy działki, bądź posiada wspólną ścianę z innym budynkiem.
Zdaniem Sądu okoliczność ta nie przesądza, że właściciel nieruchomości sąsiedniej i budynku przylegającego (lub znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie) do obiektu podlegającego rozbiórce nie ma prawa – jako strona postępowania o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę – zgłaszać swoich zastrzeżeń w stosunku do planowanej rozbiórki, co też się stało w badanej sprawie. Podkreślił, że uczestnik, użytkownik wieczysty działki nr [...] i współwłaściciel budynku położonego na tej działce, zgłaszał szereg uwag do zamierzenia inwestora i przedłożonej dokumentacji, co stało się przedmiotem badania organów obu instancji. W toku prowadzonego postępowania wyjaśniono, że rozbiórka nie pozbawi nieruchomości uczestnika postępowania dostępu do energii elektrycznej, a prace rozbiórkowe będą prowadzone na działce nr [...], od strony działki drogowej nr [...], w oparciu o stosowne zgody uzyskane od właściwych organów i bez konieczności wejścia na działkę nr [...].
Na etapie postępowania odwoławczego zmodyfikowano jednocześnie projekt rozbiórki, rezygnując z zamierzonych prac budowlanych polegających na zamurowaniu otworów we wspólnej ścianie konstrukcyjnej. W zamian zaprojektowano ścianę osłonową, która w całości usytuowana będzie na działce inwestora.
W konsekwencji, zdaniem Sądu, interes uczestnika został przez organy obu instancji należycie rozważony. Organ dokonał również trafnej oceny co do spełnienia przez inwestora warunków, o których mowa w art. 33 ust. 4 pkt 2- 6 Pr. bud. Niemniej jednak uznał, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę niezbędna jest jego zgoda oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane. Oceny tej nie zmienia, okoliczność, iż budynek podlegający rozbiórce jest usytuowany na granicy działki i posiada wspólną ścianę konstrukcyjną z budynkiem sąsiednim, jak również to, że zostały funkcjonalnie połączone dla celów prowadzonej działalności gospodarczej. Podkreślił, że z wypisów z ewidencji gruntów i budynków, aktu notarialnego z dnia 14 sierpnia 2002 r., wydruku z księgi wieczystej nr [...] wynika, że stanowią one odrębne budynki. W opinii Sądu brak było zatem podstaw do żądania zgody współwłaściciela budynku na nieruchomości sąsiadującej z planowanym do rozbiórki budynkiem, a także żądania od skarżącego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro projekt rozbiórki został zmodyfikowany w taki sposób, że w budynku sąsiednim żadne prace budowlane nie będą wykonywane, a realizacja planowanego zamierzenia zamknie się w granicach działki skarżącego.
Sąd uznał zatem, że wadliwe stanowisko organu w przedmiocie konieczności przedłożenia przez inwestora zgody współwłaściciela budynku sąsiedniego, na dokonanie rozbiórki oraz oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością sąsiednią na cele budowlane, wynikało z błędnej oceny materiału dowodowego i przyjęcia przez organ, że oba budynki, stanowią techniczną i funkcjonalną całość.
Uczestnik wniósł skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku, zaskarżając go w całości.
Jednocześnie na zasadzie art. 173 i art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej p.p.s.a.) Sądowi pierwszej instancji zarzucił błędną wykładnię art. 33 ust. 4 ustawy polegającą na uznaniu, że rozbiórka obiektu budowalnego posadowionego na działce gruntu o numerze [...] w [...] nie obliguje inwestora do uzyskania zgody właściciela budynku sąsiedniego na rozbiórkę, w sytuacji, gdy budynki te powiązane są konstrukcyjnie, ściana łącząca oba budynki posiada otwory drzwiowe między tymi budynkami, co w konsekwencji wiąże budynki funkcjonalnie, w sytuacji gdy w świetle treści art. 34 ust. 4 ustawy do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć m.in. zgodę właściciela sąsiedniego obiektu, w sytuacji gdy roboty rozbiórkowe powodują ingerencję w ten obiekt.
W oparciu o wskazaną podstawę kasacyjną pełnomocnik uczestnika wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz jej rozpoznanie i zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17,00 zł.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w takich ramach, które zakreślają podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.
W skardze kasacyjnej podniesiono jedynie zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego. Zarzut ten nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Nadto został błędnie i nieprecyzyjnie sformułowany. Należy bowiem zauważyć, że właściwe sformułowanie zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego, a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone (zob. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2095/16).
Nadto przepis art. 33 ust. 4 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji posiadał jeszcze 6 punktów, z których każdy dotyczył innego załącznika do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę. Biorąc jednak pod uwagę, że spór w niniejszej sprawie dotyczy braku zgody współwłaściciela sąsiedniej nieruchomości, można przyjąć, że autor skargi kasacyjnej miał na myśli art. 33 ust. 4 pkt 1 Pr. bud. Należy przy tym zwrócić uwagę, że nie jest rolą sądu domyślać się intencji skarżącego kasacyjnie. Stwierdzone uchybienie nie stoi jednak na przeszkodzie rozpoznania zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie, bowiem w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. podjęta w pełnym składzie (I OPS 10/09).
Nie ma racji skarżący kasacyjnie, gdy twierdzi, że w świetle art. 33 ust. 4 pkt 1 Pr. bud. konieczna była jego zgoda jako użytkownika wieczystego gruntu i współwłaściciela budynku pozostającego w zabudowie bliźniaczej, na rozbiórkę sąsiedniego budynku Sama okoliczność, że budynki posiadają wspólną jedną ze ścian, nie uprawnia jeszcze bynajmniej do takiego wniosku. Analizując bowiem wskazany przepis tak literalnie, jak i funkcjonalnie, chodzi o dołączenie zgody właściciela obiektu mającego być rozebranym, a nie obiektu, którego rozbiórka nie dotyczy (tj. budynku, który nie jest przedmiotem rozbiórki). Jak wynika z treści uzupełnionego przez inwestora projektu, przed przystąpieniem do rozbiórki na części nieruchomości należącej do inwestora wykonana zostanie ściana osłonowa będąca zabezpieczeniem istniejącej ściany wspólnej, poprzez podtrzymanie fragmentu stropu żelbetowego oraz zabezpieczenie przed czynnikami zewnętrznymi.
Jednocześnie wskazano, że konstrukcje dachu części poddanej rozbiórce oraz części sąsiedniej stanowią niezależne konstrukcje, podobnie jeżeli chodzi o konstrukcję stropów, na co wskazuje różna technologia ich wykonania. Zatem w sytuacji, gdy planowane roboty budowlane nie będą dotyczyły ściany wspólnej budynków, nie jest konieczne wbrew temu co twierdził organ legitymowanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością sąsiednią do celów budowlanych, nie jest również wymagana zgoda współwłaściciela sąsiedniego budynku na dokonanie rozbiórki budynku w zabudowie bliźniaczej.
Należy przy tym odróżnić prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane od zgody właściciela obiektu mającego być rozebranym. Prawo budowlane stawia bowiem inne wymagania co do uzyskania pozwolenia na budowę i inne wymagania co do uzyskania pozwolenia na rozbiórkę. Różnica ta przejawia się m.in. w tym, że art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud. jednoznacznie wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z kolei art. 33 ust. 4 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć zgodę właściciela obiektu. Z powyższego wynika zatem wprost, że do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę nie jest wymagane dołączenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. to pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Wymagana zaś, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 Pr. bud., zgoda stanowi cywilnoprawne oświadczenie woli właściciela obiektu mającego podlegać rozbiórce (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2699/16, LEX nr 2582196). To wyłącznie właściciel obiektu podlegającego rozbiórce jest uprawniony do decydowania, czy dany obiekt będzie dalej istniał, czy też zostanie rozebrany. Jeżeli więc nie ma przeszkód prawnych, aby dany obiekt rozebrać, to o tym czy to nastąpi decyduje wyłącznie jego właściciel, zaś właściciel nieruchomości sąsiedniej nie może się domagać uzależnienia rozbiórki obiektu od jego zgody, bowiem prowadziłoby to do przyznania uprawnień nie wynikających z treści art. 33 ust. 4 pkt 1 Pr. bud. Odrębną kwestię stanowi natomiast ochrona uzasadnionych interesów prawnych właścicieli sąsiednich nieruchomości w związku z wykonywanymi robotami budowlanymi, co powinno być ocenione na etapie wydawania decyzji zezwalających na rozbiórkę obiektu.
Zatem inwestor nie musi legitymować się zgodą właściciela sąsiedniej nieruchomości ażeby uzyskać decyzję o pozwoleniu na rozbiórkę obiektu, nawet jeśli obiekt przeznaczony do rozbiórki znajduje się w granicy działek (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 sierpnia 2016 r. II SA/Łd 1073/15, LEX nr 2105214).
Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt powiązania funkcjonalnego budynków, poprzez posiadanie otworów drzwiowych w ścianie wspólnej, które jak wynika z projektu rozbiórki przed przystąpieniem do prac rozbiórkowych zostaną zabezpieczone specjalnie wybudowaną na ten czas ścianą, która zostanie wzniesiona na nieruchomości inwestora.
Niezrozumiałe jest powołanie w treści zarzutu kasacyjnego art. 34 ust. 4 Pr. bud. i przypisanie mu treści niezgodnej z faktycznym brzmieniem tego przepisu. Wbrew temu co sugeruje autor skargi kasacyjnej nie zawiera on obowiązku załączenia do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę zgody właściciela sąsiedniego obiektu, w sytuacji gdy roboty rozbiórkowe powodują ingerencję w ten obiekt. Z kolei powoływane w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej orzecznictwo sądów administracyjnych nie odnosi się do sytuacji, gdy roboty budowlane(rozbiórkowe) były wykonywane tylko w stosunku do obiektu podlegającego rozbiórce i nie dotyczyły tej części budynku, która jest wspólna jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Uzależnienie wykonania tych robót od zgody współwłaściciela sąsiedniego budynku, nawet posiadającego ścianę wspólną byłoby prawnie nieuzasadnione.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekając na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a druga strona w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.