Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2934/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 367/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku – po rozpatrzeniu skargi B. B. i L. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] (pkt 1 wyroku); stwierdził, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (pkt 2 wyroku) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżących B. B. i L. B. kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że inwestorzy J. K. i J. D., występujący jako wspólnicy Spółki cywilnej J. w A., złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym w parterze oraz miejscami parkingowymi na poziomie piwnic, na działce nr [...] położonej w A. przy ul. W. [...].

W postępowaniu zainicjowanym powyższym wnioskiem Starosta [...] w dniu [...] listopada 2012 r. odmówił wydania pozwolenia na budowę, zaś Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne utrzymał w mocy.

W wyniku skargi inwestorów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 sierpnia 2013 r. w sprawie II SA/Bk 154/13 decyzje organów administracji architektoniczno – budowlanej uchylił, stwierdzając liczne naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Sąd ocenił, odmiennie niż organy, że inwestor nie miał obowiązku zaprojektowania budynku z zachowaniem odległości od granicy z działkami sąsiednimi nr [...] i [...], wynikających z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), dalej jako rozporządzenie o warunkach technicznych, bowiem przepis ten dotyczy wyłącznie działek budowlanych, a wymienione działki takimi nie są, gdyż zapisy obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) nie przewidują wznoszenia na nich budynków.

Inwestor może budować po granicy z działkami nr [...] i [...], bowiem zgodnie z § 26 ust. 1 pkt 4 m.p.z.p. "wszelką zabudowę należy lokalizować zgodnie z liniami zabudowy wskazanymi na rysunku planu", a ten przewiduje po granicy działki nr [...] z działką nr [...] nieprzekraczalną linię zabudowy pierzejowej, wykluczając tym samym jako przepis odrębny regulacje § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych. W sprawie nie miał zastosowania § 39 rozporządzenia o warunkach technicznych wymagający minimum 25% powierzchni biologicznie czynnej w przypadku działki przeznaczonej pod zabudowę wielorodzinną, o ile m.p.z.p. nie stanowi inaczej. Tymczasem działki o nr [...] i [...] przeznaczono na enklawę ekologiczną, która ma spełniać rolę powierzchni biologicznie czynnej dla działek sąsiednich, w tym działki inwestycyjnej. Stąd też, zdaniem Sądu, inwestorzy mogą swoją działkę zabudować, tak jak wnosili, w 100%.

Sąd wskazał ponadto, że przedwczesna była ocena organu, jakoby projekt budowlany nie spełniał wymagań przepisu § 13 w związku z § 60 rozporządzenia o warunkach technicznych. Organy nie podjęły żadnych działań, aby uzyskać od inwestora analizę nasłonecznienia budynku na działce nr [...] przez planowany obiekt wielorodzinny. Naruszono również zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem organ II instancji wytknął inwestorowi uchybienia, na które nie zwrócono mu uwagi w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i do których wyjaśnienia nie wzywano, dotyczące: braku uzgodnień z zarządcą drogi odnośnie korzystania z parkingów, braku informacji o stanie technicznym fundamentów sąsiednich budynków, niewskazania rodzaju usług planowanych do realizacji w obiekcie.

W ponownie prowadzonym postępowaniu, postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), dalej p.b., Starosta wezwał inwestorów do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej poprzez dołączenie analizy nasłonecznienia okien budynku na działce nr [...], dołączenie ekspertyzy fundamentów istniejących budynków na działce nr [...] wraz z rysunkami przedstawiającymi sposób ich zabezpieczenia, przedłożenie zgody zarządców sąsiednich ulic na korzystanie z ich parkingów przez klientów lokalu usługowego oraz gości mieszkańców projektowanego budynku, określenie rodzajów planowanych usług.

Inwestorzy przedłożyli analizę nasłonecznienia oraz pozostałe dokumenty włączając je do projektu budowlanego.

Po zawiadomieniu stron postępowania, w trybie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., zastrzeżenia do projektu budowlanego zgłosili B. B. i L. B. - właściciele działki nr [...] przy ul. W. [...], sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], stosując art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 p.b., Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. K. i J. D. - wspólnikom Spółki cywilnej J. w A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z lokalem usługowym na parterze oraz miejscami parkingowymi w poziomie piwnic na działce nr [...] przy ul. W. w A., bezpośrednio przy granicy działek [...], [...], [...], [...]. Jako obszar oddziaływania inwestycji wskazano działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone przy ul. W. i K. w A. Organ ustalił, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w A. z dnia 16 listopada 2001 r.) – dalej: m.p.z.p. - przeznaczający teren inwestycji pod zabudowę mieszkaniowo-usługową (symbol MU) z dominującą zabudową mieszkaniową, a usługową o uciążliwości nieprzekraczającej granic lokalu usługowego.

Wskazano, że zgodnie z § 26 m.p.z.p. wysokość zabudowy na spornym terenie nie może przekraczać 10 m i 3 kondygnacji, wliczając użytkowe poddasze. Na części graficznej planu wyznaczono nieprzekraczalne, obowiązujące linie zabudowy, także zabudowy pierzejowej. Zdaniem organu, inwestycja jest zgodna z przepisami budowlanymi, w tym technicznymi, a zgłoszone do projektu w trakcie postępowania zastrzeżenia nie są zasadne. Jak wskazano, lokalizacja obiektu po granicy działek jest uzasadniona z uwagi na to, że działka inwestycyjna jest wąska. Przedstawiona analiza nasłonecznienia wykazała, że nie dojdzie do przesłaniania okien w budynku na działce nr [...], nie dojdzie do zmiany bądź ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości sąsiednich wobec inwestycji, w tym działki nr [...]. Stwierdzono też, że projekt jest kompletny oraz posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Odnośnie zgłoszonych w trakcie postępowania uwag wskazano, że § 26 pkt 10 m.p.z.p. wymaga zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej na wyznaczonym w planie wnętrzu urbanistycznym (do którego nie należy działka inwestycyjna), zaś obowiązek zagospodarowania tego wnętrza nie dotyczy inwestora, gdyż nie jest on jego właścicielem.

W § 6 pkt 10 m.p.z.p. ustalono, że przy liczeniu kondygnacji obiektów nie uwzględnia się piwnic, suteren, antresoli oraz nieużytkowych poddaszy. Stąd też budynek projektowany, o 3 kondygnacjach nadziemnych, spełnia wymagania planu. Działka inwestorów posiada szerokość mniejszą niż 16 m, a zgodnie z § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych dopuszcza się sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z działką sąsiednią budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m na działce budowlanej mniejszej niż 16 m. Działka inwestorów ma szerokość 12,59 m. Organ wskazał, że zlokalizowanie projektowanego budynku od strony północnej działki nr [...] wykluczy możliwość zasłaniania dostępu światła do pomieszczeń w istniejącej na niej zabudowie. Nie dopatrzył się, aby realizacja obiektu powodowała zagrożenie bezpieczeństwa pieszych na szlaku komunikacyjnym ulicy W., z uwagi na uzgodnienie rozwiązań projektowych z zarządcą drogi, specjalistami BHP i ergonomii.

Organ podał, że uzgodniono kwestię zabezpieczeń przeciwpożarowych, a inwestor wskazał rodzaj możliwych usług w lokalu użytkowym (handel spożywczy, gastronomia, usługi lekarskie), przedłożył ekspertyzę techniczną dotyczącą zabezpieczenia fundamentów budynku na działce nr [...], uzyskał pozwolenie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] Delegatura w [...] na realizację obiektu w zaprojektowanym kształcie architektonicznym, uzyskał zgodę Zarządcy Dróg w [...] oraz Burmistrza Miasta [...] na korzystanie z ogólnodostępnych miejsc parkingowych zlokalizowanych w obszarze ulic R., K. i Ż. oraz K., jak też w dniu [...] października 2011 r. otrzymał pozwolenie na rozbiórkę budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce inwestycyjnej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B. B. i L. B. Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak [...] Wojewoda [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że § 6 pkt 6 i § 26 ust. 1 pkt 4 obowiązującego na terenie inwestycji m.p.z.p. zobowiązują do lokalizacji nowych obiektów zgodnie z liniami zabudowy wyznaczonymi w części graficznej planu, wykluczając zabudowę wolnostojącą i nakazując zachowanie zabudowy pierzejowej (budynki zetknięte ścianami bocznymi). W kwestii istnienia okien na poddaszu obiektu odwołujących się na działce nr [...] wyjaśniono, że przepisy nigdy nie pozwalały na lokalizację ścian z otworami okiennymi po granicy działek, zaś w przypadku zamiaru wykorzystywania poddasza na cele mieszkalne konieczne jest uzyskanie przez odwołujących się stosownego pozwolenia. W kwestii nasłonecznienia organ wskazał, że inwestor przedstawił analizę, z której wynika, że projektowany budynek spełnia wymagania rozporządzenia o warunkach technicznych w zakresie nasłoneczniania, zaś w kwestii hipotetycznej zabudowy na działce odwołujących się, zdaniem organu, będą obowiązywały ustalenia planu.

Wojewoda wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] nie mają statusu działek budowlanych, ale enklawy ekologicznej, zaś projektowany obiekt, mający być posadowionym w 100% na działce nr [...] spełnia wymagania ustalone w obowiązującym na tym terenie planie dla ścisłej zabudowy śródmiejskiej, pierzejowej. Organ wskazał, że inwestor przedstawił ekspertyzę techniczną informującą o zabezpieczeniach fundamentów budynków na działkach sąsiednich. Wyjaśnił również, że inwestor dysponuje ostateczną decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na realizację obiektu w przedstawionym w projekcie kształcie architektonicznym.

Nadto organ nie dopatrzył się, aby projektowany budynek naruszał uzasadnione interesy osób trzecich. Końcowo wskazał, że inwestora wzywano do uzupełnienia dokumentacji projektowej i wywiązał się on z tego obowiązku w sposób, który uzasadniał zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję złożyli do sądu administracyjnego B. B. oraz L. B. i zarzucili:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez nieuwzględnienie ich interesów. Tymczasem, jak wskazali, nowy obiekt wykluczy dostateczne nasłonecznienie pomieszczeń mieszkalnych przeznaczonych na pobyt ludzi w przyszłej inwestycji na działce nr [...]; art. 5 ust. 1 pkt 7 p.b. poprzez niezapewnienie ochrony konserwatorskiej budynkowi skarżących; art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.b. poprzez wydanie decyzji niezgodnej z obowiązującym planem miejscowym i przepisami techniczno – budowlanymi; § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez nieuwzględnienie faktu istnienia dwóch otworów okiennych znajdujących się w ścianie szczytowej budynku skarżących; § 13 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia o warunkach technicznych w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez nieuwzględnienie, że realizacja budynku pozbawi skarżących naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w planowanym na ich działce budynku; § 39 rozporządzenia o warunkach technicznych w związku z § 26 pkt 10 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w centrum A., ograniczonych ulicami: M., K., M., W. i R. zatwierdzonym Uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 listopada 2001 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2001r., Nr [...], poz. [...]) poprzez nieuwzględnienie wymagania zachowania 50% powierzchni biologicznie czynnej we wnętrzach urbanistycznych; § 204 ust. 5 w związku z § 206 ust. 1 rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez nieuwzględnienie i niezbadanie ewentualnych zagrożeń bezpieczeństwa użytkowników obiektu i jego oddziaływania na bezpieczeństwo użytkowania terenu sąsiedniego; art. 2, 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego oraz zasady ochrony praw nabytych;
2. 2. naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz niepełne ustosunkowanie się do zarzutów skarżących; art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji uniemożliwiające jej kontrolę i odniesienie się do zawartych w niej argumentów.

Skarżący dołączyli do skargi ekspertyzę techniczną budynku mieszkalnego na działce nr [...] w zakresie, w jakim wpływ na jego stan techniczny miałoby wykonanie projektowanej i spornej inwestycji na działce sąsiedniej nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Własne stanowisko w sprawie przedstawili w piśmie z dnia 5 maja 2014 r. inwestorzy J. K. i P. D. wspólnicy Spółki cywilnej J. w A. Podkreślili, że uszedł uwadze skarżących zawarty w obowiązującym na terenie inwestycji planie miejscowym nakaz zabudowy pierzejowej wzdłuż ulicy W. w A. i zakaz zabudowy luźnej (§ 26 ust. 1 pkt 4 planu), które legitymizują projektowaną inwestycję jako zgodną z prawem. Wywiedli, że z obowiązującego w trakcie budowy obiektu skarżących art. 278b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 16 lutego 1928 r. wynika, że ściana budynku skarżących nie spełnia wymagań zawartych w tym przepisie, jak również wskazali, że istniejące w niej okna zostały wykonane samowolnie i funkcjonują niezgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami. Uczestnicy wskazali na przeprowadzone w trybie współdziałania postępowanie przed organami nadzoru konserwatorskiego, które nie zakwestionowały inwestycji, a także na nieodniesienie się w przedłożonej przez skarżących ekspertyzie do techniki wykonywanych robót przy realizacji budynku.

Sprecyzowanie zarzutów skargi zamieścili skarżący w piśmie z dnia 7 lipca 2014 r., podkreślając w nim: nieuprawnione zaprojektowanie obiektu na granicy z ich działką i z budynkiem zwróconym w stronę inwestycji ścianą z otworami okiennymi, nieuwzględnienie ich zamiarów budowlanych, nieuwzględnienie faktu zasłonięcia przez nowy obiekt dopływu światła do pomieszczeń parteru ich budynku już istniejącego. Wskazali, że otwory okienne od strony inwestycji istniały w ich budynku już w dacie jego zakupu, tj. w 1952 r., zaś ocena organu, a także stanowisko konserwatora posiadane przez inwestora nie uwzględniają faktycznego stanu technicznego ich budynku (objętego ochroną konserwatorską).

Podczas rozprawy w dniu 12 sierpnia 2014 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że według jego wiedzy nie toczyło się nigdy postępowanie legalizacyjne dotyczące dwóch okien pomieszczenia poddasza w budynku skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.). W pierwszej kolejności podniósł, że przedmiotowa sprawa po raz drugi poddana została jego kontroli, co nie pozostaje bez wpływu na zakres obecnej kontroli. Przywołał art. 153 p.p.s.a. i wskazał, że zarówno Wojewoda [...], rozpoznając odwołanie od ponownej decyzji Starosty [...], jak i skład obecnie orzekający – były zobowiązane podporządkować się ocenie prawnej i wskazówkom co do dalszego postępowania wyrażonym przez Sąd w sprawie II SA/Bk 154/13.

Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie wystąpiła sytuacja szczególna, bowiem co do niektórych elementów oceny prawnej stanu faktycznego obowiązywało związanie z art. 153 p.p.s.a., natomiast podczas ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego ujawniono okoliczności wcześniej nieznane organom i sądowi, które należało obecnie poddać ocenie po raz pierwszy. Zdaniem Sądu, z obowiązku tego organy nie wywiązały się w sposób należyty, co wykluczało pozostawienie wydanych decyzji w obrocie prawnym.

Sąd podniósł, że organ odwoławczy nie wyjaśnił jakie znaczenie dla możliwości zatwierdzenia spornego projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę ma ujawniony na etapie ponownego postępowania odwoławczego fakt istnienia dwóch okien w bocznej, graniczącej bezpośrednio z działką inwestycyjną nr [...] ścianie budynku skarżących na działce nr [...] (okna umieszczone są w poddaszu). Wojewoda jedynie odnotował fakt istnienia tych dwóch okien, bez poświęcenia mu należytej uwagi. W konsekwencji jego ocena tej okoliczności sprowadziła się do twierdzenia, iż nawet najstarsze przepisy budowlane nie zezwalały na lokalizację ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi po granicy działek, a jeżeli skarżący zamierzają nadać pomieszczeniu z oknami charakter mieszkalny, to powinni uzyskać stosowną decyzję w tym przedmiocie. Tymczasem, w ocenie Sądu, wyjaśnienie legalności istnienia tych otworów okiennych ma kluczowe znaczenie w sprawie.

Skoro, jak przyznał organ (czego jednak nie wyjaśnił ze wskazaniem stosownych przepisów prawa), nigdy nie było możliwości lokalizowania ścian z otworami okiennymi lub drzwiowymi po granicy działek, to należało ustalić czy funkcjonują one zgodnie z prawem i w jaki sposób wpływają na możliwość wydania i treść pozwolenia na budowę. Jest to o tyle istotne, że jeden z głównych zarzutów skarżących sprowadza się do kwestionowania realizacji projektowanego obiektu z uwagi na zasłonięcie tych okien i uniemożliwienie prawidłowego nasłonecznienia pomieszczeń, w których się one znajdują i które według deklaracji skarżących mają być wykorzystywane jako mieszkalne.

Sąd wskazał, że w § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych nie przewidziano możliwości wykonania ściany budynku po granicy z działką sąsiednią, na której znajduje się w bliższej odległości niż 4 m ściana z otworami okiennymi lub drzwiowymi. Zgodził się zatem z oceną WSA w Olsztynie zawartą w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r., II SA/Ol 833/11, że wobec treści § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych nie tylko nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę granicy nieruchomości w odległości mniejszej niż 4 m, ale również wykluczone jest posadowienie nowego budynku na granicy z sąsiednią działką budowlaną, na której wybudowany jest już budynek zwrócony w stronę granicy ścianą z otworami okiennymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że istniejący budynek został wzniesiony legalnie lub zalegalizowano jego budowę. Oznacza to, że jeśli otwory okienne w ścianie zwróconej w stronę granicy zostały wykonane nielegalnie, niezbędne jest uprzednie rozstrzygnięcie przez właściwy organ nadzoru budowlanego sprawy ewentualnej samowoli budowlanej, co pozwoli na prawidłowe rozpoznanie i załatwienie wniosku o pozwolenie na budowę.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, powyższe oznacza w niniejszej sprawie, że jeśliby się okazało, iż otwory w budynku na działce skarżących istnieją zgodnie z prawem (np. zostały zalegalizowane), to należałoby ocenić czy przedłożony projekt budowlany uwzględnia w wystarczającym stopniu zapewnienie nasłonecznienia tych pomieszczeń i warunki bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Z kolei ustalenie, że otwory istnieją nielegalnie nie tylko ubezskuteczniałoby zarzut skarżących o niezapewnieniu stosownego nasłonecznienia, ale wymagałoby podjęcia działań zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem. Ewentualnie zatwierdzony projekt budowlany obiektu na działce nr [...] niewątpliwie powinien zawierać rozwiązania uwzględniające legalny stan prawny na działkach sąsiednich. Zagadnienie legalności istnienia okien na poddaszu budynku na działce nr [...] ma w sprawie niniejszej dodatkowo o tyle istotne znaczenie, że obowiązujący na terenie inwestycji m.p.z.p. obliguje do zaprojektowania nowej zabudowy wyłącznie w systemie obowiązującej i nieprzekraczalnej zabudowy pierzejowej tak, by ściany boczne budynków stykały się w celu wytworzenia zwartej pierzei.

Plan ten wyklucza również zabudowę wolnostojącą, luźną (§ 6 pkt 6 i 8 m.p.z.p.). Oznacza to, że projektowany budynek nie tylko może, ale powinien przylegać ścianą do budynku na działce skarżących nr [...], a więc tym bardziej należało dokonać oceny prawnej i możliwości wzajemnego legalnego współistnienia ściany projektowanego budynku i okien w poddaszu budynku sąsiedniego. Niewyjaśnienie tej okoliczności trafnie zarzucono w skardze jako uchybienie przepisom procesowym nakazującym organom wyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia (art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W tym zakresie zatem zarzuty skarżących zasługują na uwzględnienie i uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji pierwszoinstacyjnej, w której powinna się znaleźć ocena powyższej spornej okoliczności tak, aby całokształt sprawy został rozpoznany przez dwie instancje administracyjne.

Zdaniem Sądu, trafnie również zarzucono w skardze nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tj. w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiający jej kontrolę. W ocenie Sądu, doszło wręcz do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą organ odwoławczy pełni rolę organu merytorycznego i jest zobowiązany, rozpoznając odwołanie, nie tylko do oceny zasadności zarzutów odwołania, ale do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji tych wymagań nie spełnia, bowiem zawiera wypunktowane odniesienie się do poszczególnych zarzutów odwołania, nie zawiera zaś oceny zatwierdzonego projektu budowlanego w sposób wymagany przez art. 35 p.b., a więc oceny wniosku, dokumentów uzupełniających przedkładanych na wezwania organu, dołączonego projektu budowlanego z punktu widzenia wymagań art. 34 ust. 3 p.b. oraz wymagań rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. poz. 462 z późn. zm.).

Tym samym, jak trafnie wskazali skarżący, brak jest możliwości dokonania przez sąd wszechstronnej oceny argumentacji organu. Sąd dodał, że fakt związania organu wytycznymi z poprzedniej sprawy w trybie art. 153 p.p.s.a. nie zwalniał organu z oceny całokształtu okoliczności sprawy.

Dalej Sąd wskazał, że z uwagi na zakres związania wynikający z art. 153 p.p.s.a., na uwzględnienie nie zasługuje zarzut skargi dotyczący zachowania 50 % powierzchni biologicznie czynnej. W tym względzie jednoznacznie wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Bk 154/13 wskazując, że enklawa biologiczna wyznaczona przez m.p.z.p. na działkach nr [...] i [...] bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji wyklucza zastosowanie w sprawie § 39 rozporządzenia o warunkach technicznych wymagającego dla działek o przeznaczeniu budowlanym wyznaczenia powierzchni 25% biologicznie czynnej.

Sąd wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu dokonać należy wyjaśnienia kwestii legalności istnienia otworów okiennych w ścianie bocznej budynku na działce nr [...] znajdującej się po granicy z działką inwestycyjną nr [...]. W tym celu organ podejmie próbę zgromadzenia dokumentacji dotyczącej tej kwestii np. od skarżących lub uczestników postępowania, zasięgnie informacji od organów nadzoru budowlanego na temat postępowań legalizacyjnych. Jeśli działania te nie przyniosą efektu, organ spowoduje zainicjowanie postępowania przed organami nadzoru budowlanego celem wyjaśnienia legalności istnienia i użytkowania spornych okien. Z uwagi na istniejącą, zdaniem Sądu, zależność niniejszego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę od wyjaśnienia powyższego zagadnienia (a o ile okaże się to konieczne, od zakończenia postępowania legalizacyjnego), organ rozważy zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Po uzyskaniu niezbędnych informacji organy obydwu instancji ponownie dokonają oceny zgromadzonego materiału dowodowego, tym razem w jego całokształcie, a nie wyłącznie w odniesieniu do podniesionych przez strony zarzutów, a swej ocenie dadzą wyraz w sporządzonych zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnieniach rozstrzygnięć końcowych.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku J. K. i J. D., działający jako wspólnicy spółki cywilnej J. s.c. J. K., J. D. w A., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyli powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
2. a) art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w zw.z § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych w zw. z § 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 6 pkt 8 m.p.z.p. dla terenów położonych w centrum A., ograniczonych ulicami: M., K., M., W. i R., zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 16 listopada 2011 r. (Dz. U. Woj. [...] z 2001 r., Nr [...], poz. [...]) poprzez jego niewłaściwą wykładnię oraz zastosowanie, tj. przyjęcie, że inwestor wznosząc budynek ze ścianą bez otworów okiennych zwrócony ku sąsiedniej działce, na której istnieje budynek z oknami w pomieszczeniu niemieszkalnym winien jest zachować odległość 4 m od granicy sąsiedniej działki, podczas gdy budynek inwestora niezawierający okien w ścianie szczytowej budynku winien być usytuowany na granicy działki z uwagi na postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nakazującego sytuowanie budynków w taki sposób aby tworzyły zwartą pierzeję;
3. b) art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) poprzez jego niezastosowanie.
4. 2. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
5. a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej p.u.s.a., w związku z art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i błędne ustalenie, że uczestnicy postępowania projektują od strony granicy działki ze skarżącymi ścianę z otworami okiennymi podczas gdy ta część projektowanego budynku okien nie posiada;
6. b) art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie, tj. uznanie, że prawo zabudowy własnej działki przez uczestników postępowania - inwestora po granicy działki nie było objęte oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 154/13 i nie stanowi naruszenia oceny prawnej dokonanej przez ten Sąd.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wniesiono ponadto o załączenie do niniejszej sprawy akt postępowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Bk 154/13 w celu ustalenia zakresu związania orzekającego Sądu oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w motywach orzeczenia z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. II SA/Bk 154/13 legła wszechstronna analiza prawa inwestora do zabudowy własnej działki po granicy z uwzględnieniem wyznaczonych na rysunku planu linii zabudowy, w tym od strony ulicy W. obowiązującą linią zabudowy pierzejowej. Sąd uznał, że inwestor zasadnie zaprojektował budynek z uwzględnieniem oznaczonych linii, nakazał jednak aby w toku postępowania uzupełnić dokumentację o analizę nasłonecznienia budynku zlokalizowanego na działce nr [...] - sąsiadującego Urzędu Stanu Cywilnego, uzgodnienie miejsc parkingowych i wskazanie rodzaju usług w parterze budynku oraz braków dokumentacji odnośnie do stanu technicznego fundamentów istniejącego w sąsiedztwie budynku, które to braki inwestor uzupełnił. Stan faktyczny i prawny w tej sprawie nie uległy zmianie. Zdaniem skarżących jedynie w zakresie powyższych wytycznych zawartych we wskazanym wyroku, już prawomocnym, można było rewidować rozstrzygnięcie organów administracji.

Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. II SA/Bk 367/14 przyjął, że orzekający w sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, w poprzednio wydanym orzeczeniu z dnia 21 sierpnia 2013 r. nie wziął pod uwagę okien istniejących w szczytowej ścianie budynku B. L. i L. B. i z tego względu należy uznać, że z uwagi na treść § 12 rozporządzenia o warunkach technicznych, niedopuszczalne jest sytuowanie budynku po granicy działki, jeżeli w ścianie szczytowej sąsiadującego budynku umiejscowione są okna. Zdaniem skarżących kasacyjnie, taki wniosek jest nieuprawniony, a wywód zawarty w uzasadnieniu dotknięty jest wadliwością sylogizmu prawniczego.

Rozwijając zarzuty naruszenia prawa materialnego, skarżący kasacyjnie wyjaśnili, że niewłaściwa wykładnia treści § 12 ust. 2 rozporządzenia o warunkach technicznych w zw. z § 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 6 pkt 8 m.p.z.p. polega na tym, że Sąd wadliwie uznał, iż zakresem zastosowania normy wywiedzionej z tychże przepisów objęta jest sytuacja, w której inwestor projektując ścianę bez otworów okiennych zobligowany jest zachować odległość 4m od granicy działki z sąsiadującą nieruchomością skarżących B. L. i L. B., na której istnieje budynek z dwoma oknami na nieużytkowym poddaszu. Paragraf 12 ust. 1 pkt 1 powołanego aktu wykonawczego stanowi, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Oznacza to, zdaniem skarżących kasacyjnie, że zakresem zastosowania normy, której istotne elementy określa powołany przepis rozporządzenia objęta jest sytuacja, w której inwestor projektuje ścianę z otworami okiennymi. Tymczasem, co jednoznacznie wynika z treści załączonego projektu budowlanego, inwestor projektuje od strony sąsiadującego budynku skarżących ścianę budynku bez otworów okiennych, a więc w tej sytuacji zastosowanie powinien mieć § 12 ust. 1 pkt 2, który nakazuje zachowanie odległości 3 m od granicy sąsiadującej działki, od której jednak dopuszczalne jest odstępstwo (o tym stanowi § 12 ust. 2 rozporządzenia), jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego. Plan miejscowy stanowi zaś, że od strony ulicy W., a więc od strony ulicy przy której budynek skarżących i projektowany budynek inwestora sąsiadują, obowiązuje linia zabudowy pierzejowej, która oznacza nakaz takiego sytuowania budynków aby tworzyły zwartą pierzeję, niedopuszczając tym samym realizowania zabudowy luźnej (§ 6 pkt 8 m.p.z.p.).

Powyższe oznacza zatem, że postanowienia planu zagospodarowania, w ślad za odesłaniem z § 12 ust. 2 rozporządzenia uprawniają, a wręcz nakazują zabudowę po granicy działki, czyniąc odstępstwo od wymaganej odległości 3 m od granicy działki. Tym samym wadliwa wykładnia treści § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia doprowadziła w dalszej kolejności do jego nieadekwatnego do sytuacji faktycznej zastosowania, podczas gdy w sprawie powinien był znaleźć zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia w zw. z § 6 pkt 8 m.p.z.p., albowiem inwestor wznosi ścianę bez otworów okiennych. Interpretacja użyta przez Sąd mogłaby mieć zastosowanie tylko wówczas, gdyby uczestnicy projektowali ścianę z otworami okiennymi.

W konsekwencji powyższego, zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd ewentualnie winien był rozpatrywać zarzut skarżących B. L. i L. B. wyłącznie w kontekście zacieniania i z tego powodu uczestnicy wywodzą drugi zarzut z pkt 1 lit. b, tj. naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. w zw. z § 57 ust. 1 i n. rozporządzenia o warunkach technicznych poprzez jego niezastosowanie. Prawidłowo zastosowana regulacja dotycząca zakazu zacieniania również nie czyniłaby jednak skargi zasadnej z tego powodu, że przedmiotowe przepisy mają zastosowanie wyłącznie do pomieszczeń mieszkalnych, a co było w sprawie bezsporne, dwa okna istniejące w ścianie szczytowej budynku skarżących B. L. i L. B. usytuowane są na poddaszu nieużytkowym. Ustawa Prawo budowlane oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze nie formułują ochrony tego typu interesów faktycznych jak zacienienie działki, gdyż znaczenie prawne ma tylko zacienie pomieszczeń mieszkalnych w budynku znajdującym się na sąsiadującej działce B. L. i L. B. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

Z powyższych względów, w ocenie skarżących kasacyjnie, nieuzasadnione były zarzuty skargi, a podzielone w zaskarżonym wyroku, odnośnie do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. skarżących. Zasada ochrony interesów osób trzecich podlega ograniczeniom wynikającym z ustaw, w tym m.in. z przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich w p.b. nie może oznaczać w praktyce konieczności wyrażenia zgody na budowę przez właścicieli sąsiednich działek. Zasady postępowania administracyjnego nakazują równe traktowanie stron. Wiąże się to z możliwością prawidłowego korzystania z nieruchomości zarówno przez inwestorów, jak i właścicieli sąsiednich nieruchomości. Tymczasem w niniejszej sprawie B. L. i L. B. są właścicielami budynku wzniesionego po granicy, w którym istnieją dwa okna wzniesione wbrew obowiązującemu w dacie powstania budynku skarżących rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r., którego art. 278 pkt b stanowił, że: "o ile budynki nie są wznoszone jednocześnie przez właścicieli przyległych działek, budynek, wznoszony przy granicy, powinien posiadać pokrycie ogniotrwałe i powinien być zaopatrzony od strony granicy w mur ogniochronny bez otworów i próżni o grubości równej co najmniej długości jednej cegły, wyprowadzony co najmniej 30 centymetrów ponad dach".

Skarżący kasacyjnie wskazali, że okna, które przywołuje skarżący są wykonane wbrew przepisom obowiązującego ówcześnie stanu prawnego, jak i obecnie obowiązujących, tj. § 12 rozporządzenia i z tego faktu skarżący w dalszej kolejności wywodzą swoje oczekiwanie, aby to uczestnicy postępowania (inwestor) zachowali stosowne odległości od granicy działki, których to odległości nie zachowali sami skarżący.

Rozwijając zarzuty natury procesowej, w pierwszej kolejności zaś naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 77 i 80 k.p.a., skarżący kasacyjnie wskazali, że wadliwy tok procedowania i rozpatrzenia materiału dowodowego doprowadził do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji błędnego ustalenia zakresu zastosowania i normowania zrekonstruowanej normy prawnej. Skarżący kasacyjnie, zarzucając zaś naruszenie art. 153 p.p.s.a., podnieśli, że nie ma żadnych uzasadnionych racji, aby twierdzić, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, procedujący w sprawie o sygn. II SA/Bk 154/13 nie wziął pod uwagę okien istniejących w ścianie szczytowej budynku skarżących. Zdaniem skarżących kasacyjnie w niniejszej sprawie nie wystąpiła ani zmiana stanu faktycznego, ani prawnego. Jak wynika z protokołu rozprawy przed WUOZ (załączonego do pisma uczestników postępowania z dnia 5 maja 2014 r.) oraz stanowiska skarżących wyrażonego w skardze oraz piśmie z dnia 7 lipca 2014 r. okna w ścianie szczytowej budynku istniały co najmniej od daty zakupu tegoż budynku przez skarżących, tj. od 1952 r. Nie zaistniały więc żadne zmiany w stanie faktycznym sprawy ani też zmiany w zakresie przepisów prawa, aby móc rewidować ustalenia prawomocnego wyroku Sądu z dnia 21 sierpnia 2013 r. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu.

Dlatego też, zdaniem skarżących kasacyjnie, uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sposób nieuzasadniony dokonał odmiennej interpretacji przepisów prawa, w tym postanowień planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że inwestor nie ma prawa zabudowy własnej działki po jej granicy, mimo że takie uprawnienie inwestora zostało jednoznacznie przesądzone w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Bk 154/13.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. B. i L. B., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na ich rzecz od wnoszących skargę kasacyjną zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego wraz kosztami zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali, że podnoszone przez skarżących kasacyjnie "prawo zabudowy własnej działki przez uczestników postępowania wzdłuż jej granicy" nie jest elementem oceny prawnej. Sformułowanie to odnosi się do pożądanej przez skarżących kasacyjnie treści rozstrzygnięcia, które w przedmiotowej sprawie może zapaść dopiero wówczas, gdy prawidłowo zostanie ustalony stan faktyczny sprawy, umożliwiający zastosowanie przepisów prawa materialnego zgodnie z oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Rozważania Sądu nie wykroczyły poza ocenę prawidłowości postępowania, albowiem jego wadliwość mogąca mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uniemożliwiła analizę prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze, nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), dalej p.u.s.a., w związku z art. 77 i 80 k.p.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przyjął, że inwestor zamierza budować budynek z otworami okiennymi w ścianie od strony granicy działki stanowiącej własność B. B. i L. B. Przypisanie Sądowi pierwszej instancji tego stwierdzenia jest nieporozumieniem bądź błędnym odczytaniem uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Sądowi pierwszej instancji nie można też skutecznie przypisać naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że prawo zabudowy działki przez inwestorów po granicy działki nie było objęte oceną prawną dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 154/13.

Rację ma strona skarżąca kasacyjnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 154/13 wypowiedział się co do możliwości usytuowania projektowanego budynku w granicy działki, a uczynił to na stronie 11 i 12 uzasadnienia tego wyroku. Jednak zaznaczyć należy, iż rozważania Sądu zawarte w uzasadnieniu powyższego wyroku dotyczą możliwości usytuowania budynku w granicy z działkami o nr [...] i [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu powyższego wyroku wyraźnie stwierdził, że argumentem zapewniającym inwestorom możliwość budowania po granicy z działkami o nr [...] i [...] jest zapis - § 26 ust. 1 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd wskazał, że na rysunku graficznym planu działka inwestora o nr [...] została oddzielona od działki nr [...] nieprzekraczalną linią zabudowy pierzejowej, usytuowanej po granicy tych działek, co oznacza, że ściana przyszłej inwestycji może być posadowiona po granicy z działką nr [...]. Sąd uznał, że w tym przypadku nie znajduje zastosowania § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. o sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż zachowanie odległości w nim wskazanych obowiązuje pod warunkiem, gdy z "przepisów odrębnych" nie wynikają inne wymagania (§ 12 ust. 1 rozporządzenia), a tymi przepisami odrębnymi są postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w pierwszej kolejności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 154/13 jednoznacznie stwierdził, że ściana przyszłej inwestycji może być posadowiona po granicy z działką nr [...]. Sąd nie zajął natomiast stanowiska co do możliwości usytuowania ściany projektowanego budynku w granicy z działką nr [...] stanowiącą własność B. B. i L. B., położoną z innej strony działki inwestora niż działka nr [...], co do której wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu powyższego wyroku. A zatem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie zajmował się wówczas kwestią usytuowania projektowanego budynku w granicy z działką nr [...] stanowiącą własność B. B. i L. B. Z powyższego względu Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 153 p.p.s.a. – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego wyroku - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt. II SA/Bk 154/13 nie wypowiedział oceny prawnej w zakresie możliwości usytuowania ściany projektowanego budynku w granicy z działką nr [...], to Sąd pierwszej instancji nie mógł dopuścić się naruszenia art. 153 p.p.s.a. w zarzucanym w skardze kasacyjnej zakresie. Zważywszy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku nie odniósł wówczas § 12 powołanego wyżej rozporządzenia i postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do kwestii usytuowania projektowanego budynku w granicy z działką nr [...], to nie można mówić, że ta kwestia została przesądzona przez Sąd w powyższym wyroku, tj. że w uzasadnieniu tego wyroku znajduje się pogląd prawny dotyczący tej granicy. W wyroku tym znajduje się wprawdzie pogląd prawny, lecz dotyczy nieprzekraczalnej linii zabudowy pierzejowej oddzielającej działkę nr [...] od działki nr [...].

Przechodząc do oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się z Sądem pierwszej instancji w tej części, że należy wyjaśnić kwestię legalności istnienia otworów okiennych w budynku na działce nr [...] stanowiącej własność B. B. i L. B. W ekspertyzie przedstawionej przed Sądem pierwszej instancji przez B. B. i L. B., rzeczoznawca mgr. inż. M. H. zawarł wniosek, że budynek ten powstał około 1919 r., przy czym nie wypowiedział się w kwestii otworów okiennych. Inwestor natomiast podnosi, że powstaje pytanie dlaczego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie odzwierciedla istnienia przedmiotowych okien skoro B. B. i L. B. zakupili budynek w 1952 r., a plan ten został uchwalony w 2001 r.

Jeżeli okazałoby się, że okna te wybudowano legalnie, to należałoby dokonać oceny możliwości – jak zasadnie pisze Sąd pierwszej instancji – współistnienia ściany projektowanego budynku i okien w poddaszu budynku B. B. i L. B. tak, aby mogły zostać zaspokojone uzasadnione interesy strony budującej i strony posiadającej budynek, przy czym chodzi tu o interesy wywodzone z przepisów prawa i oparte na zabudowie legalnej. Jeśliby bowiem okna zostały wykonane legalnie, to wówczas inwestor planujący budowę na działce sąsiednie musi uwzględnić istniejącą już legalną zabudowę. Możnaby zachować zabudowę pierzejową i przedmiotowe okna np. wówczas, gdyby budynek inwestorów był niższy lub niższy w pewnej części. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się natomiast z poglądem Sądu pierwszej instancji, że organ administracji architektoniczno-budowlanej winien zawiesić postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę – jeśli po próbie zgromadzenia dokumentacji organ ten nie wyjaśni legalności istnienia otworów okiennych w budynku - do czasu zakończenia przez organ nadzoru budowlanego postępowania legalizacyjnego.

Takie działanie oznaczałoby, że inwestor musiałby czekać na uprzednie rozstrzygnięcie przez organ nadzoru budowlanego sprawy samowoli budowlanej i w konsekwencji uzyskanie pozwolenia na budowę mogłoby być uzależnione od tego, czy organ nadzoru budowlanego zalegalizuje czy też nie zalegalizuje samowoli budowlanej. W takiej sytuacji inwestor działający zgodnie z prawem zmuszony byłby do oczekiwania niejednokrotnie przez dłuższy czas (nawet kilka lat - uwzględniając kolejne instancje postępowania administracyjnego i sądowego) na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeśli okazałoby się, że przedmiotowe okna w budynku B. B. i L. B. zostały wykonane samowolnie, to wówczas ten fakt nie może mieć wpływu na legalną zabudowę na działce inwestora. Osoba budująca nielegalnie nie może "wymuszać" konsekwencji swojego działania na inwestorze, który chce realizować legalnie swoje uprawnienia. Ochrona uzasadnionych interesów i równouprawnienie w procesie budowlanym muszą być zachowane w ramach legalnego działania. Nielegalna budowa nie może "wyprzedzać" budowy legalnej. Inwestor, który dopuszcza się samowoli budowlanej nie może posiadać większych uprawnień niż inwestor, który zamierza budować zgodnie z prawem. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną, wypowiada jednocześnie zaprezentowany wyżej pogląd prawny.

Z tych też przyczyn nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 z późn. zm.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) w zw. z § 26 ust. 1 pkt 4 w zw. z § 6 pkt 8 m.p.z.p.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w zw. z § 57 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Okoliczność bowiem, czy poddasze w budynku posiadającym przedmiotowe okna jest mieszkalne czy niemieszkalne nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nawet, jeśli poddasze jest nieużytkowe – jak podnosi inwestor – to i tak decydujące znaczenie ma to, czy otwory te zostały wykonane legalnie. Jeśli przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane legalnie, to zabudowa na działce sąsiedniej nie może "zniweczyć" ich wykonania. Jeśli zaś przedmiotowe otwory okienne zostały wykonane samowolnie, to wówczas nie może mieć wpływu na wynik niniejszej sprawy okoliczność, jaki charakter ma pomieszczenie, w którym je wykonano.

Uchylenie przez Sąd pierwszej instancji decyzji organów obu instancji odpowiada prawu i z tego względu, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ będzie mógł wyjaśnić stan techniczny budynku na działce nr [...] i kwestię wpływu projektowanej budowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.