Postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 13 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 2937/16

Uzasadnienie

J. G. w skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucił Staroście Powiatu Łomżyńskiego E. P. oraz pracownikom nadzoru budowlanego nieprzestrzeganie przepisów prawa, w zakresie: nieudostępnienia akt do sprawy do wglądu; odmowy uczestniczenia skarżącemu jako strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mimo istnienia interesu prawnego w związku ze złożonym zawiadomieniem; celowe nękanie skarżącego przez pracowników nadzoru budowlanego za sprawą Starosty Łomżyńskiego i Wójta Gminy Wizna; odpowiedź na złożone zawiadomienie w formie pisma, a nie zaskarżalnego postanowienia.

Skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego wielokrotne kontrole wykonania przez niego obowiązku rozbiórki stawu ziemnego, noszące zdaniem J. G. znamiona nękania. Dodatkowo dnia 12 maja 2016 r. pracownicy PINB w Łomży odmówili skarżącemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Ponadto, dnia 12 maja 2016 r. J. G. złożył również w PINB w Łomży dwa pisma dotyczące nielegalnie jego zdaniem wykonanych zbiorników wodnych w B., P., gm. W. oraz w B. gm. W., na które otrzymał odpowiedź, że nie będzie informowany o podejmowanych działaniach w tych sprawach, bowiem nie jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów k.p.a. Skarżący powołując treść art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oświadczył, że budowa stawu w sposób negatywny wpłynęła na jego nieruchomość tj. spowodowała wysychanie studni, co stanowi naruszenie jego interesu prawnego. Legitymizacja jego udział w sprawie wynika z położenia należącej do niego nieruchomości. Dodatkowo obszar na którym usytuowane są sporne obiekty jest obszarem chronionym - Łomżyński Park Krajobrazowy Doliny Narwi oraz Obszar Natura 2000.

W odpowiedzi na skargę PINB w Łomży stwierdził, iż nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

Następnie w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 1 września 2016 r. dotyczące sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia pełnomocnik J. G. oświadczyła, iż przedmiotem skargi jest naruszenie art. 28 k.p.a. tj. pozbawienie skarżącego przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu i odmowa dostępu do informacji w sprawie zgłoszenia spornych zbiorników wodnych. Przymiot strony nie zależy od tego czy jest się właścicielem czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiednich. J. G. w skardze szeroko i wyczerpująco opisał negatywny wpływ, jaki wywarło wstrzymanie przepływu cieku wodnego przez jego zasypanie kamieniami, wybudowanie tamy, spiętrzenie poziomu wody i skierowanie jej przez wykopany staw co doprowadziło do katastrofalnych skutków na działce skarżącego poprzez wyschnięcie studni. Opisane ujemne oddziaływanie stanowi naruszenie interesu prawnego J. G. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 483/16 na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej p.p.s.a. odrzucił skargę S. G. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że J. G. zarzucił PINB w Łomży brak uznania go za stronę postępowania administracyjnego tj. jego zdaniem działanie sprzeczne z treścią przepisu art. 28 k.p.a. Sąd wskazał, że PINB w Łomży nie znalazł podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zbiorników wodnych w B., gm.

W. oraz w B., gm. W. (notatki służbowe z dnia 4 czerwca 2016 r.). Natomiast, działania przeprowadzone przez organ należą do czynności kontrolnych określonych w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). W ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku skarżący nie wykazał interesu prawnego w kwestionowaniu działań podjętych przez PIWB w Łomży. Działania podjęte przez organ nadzoru budowlanego odnośnie wyżej opisanych zbiorników wodnych nie rodzą dla J. G. żadnych uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Położenie nieruchomości skarżącego, względem wzmiankowanych zbiorników wodnych, wyklucza uznanie, iż zbiorniki te niosą ze sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w korzystaniu przez skarżącego z jego nieruchomości.

Zatem J. G. wykazał w sprawie niniejszej interes faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy natomiast legitymizacji skargowej. Samo wskazanie przepisów prawa materialnego np. powoływanie się na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane nie oznacza istnienia interesu prawnego. Tym samym pisma J. G. nie mogły skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w wyżej wymienionych sprawach, bowiem jako osoba nie posiadająca przymiotu strony nie mógł skutecznie spowodować wszczęcia tych postępowań.

Dodatkowo Sąd podkreśłił, że wg. zmiany art. 3 pkt 1 – Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), pod pojęciem obiektu budowlanego rozumie się obiekt wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z dołączonych akt administracyjnych nie wynika by w odniesieniu do wymienionych stawów organu nadzoru budowlanego mogłyby prowadzić postępowanie administracyjne.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 października 2016 r. wniósł J. G. zarzucając naruszenie:

1. 1. przepisów prawa materialnego - art. 144 k.c. gdzie ustawodawca wskazuje, iż właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikająca ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych podczas gdy organ wadliwie zawężył pojęcie strony do każdoczesnego właściciela nieruchomości, podczas gdy z orzecznictwa NSA dotyczącego nieruchomości wynika, iż pojęcie strony w tych sprawach należy rozumieć szeroko. Interes prawny może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego lecz także z prawa cywilnego;
2. 2. art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż staw nie jest obiektem budowlanym pomimo braku dowodów przeprowadzenia przez organ ustalenia stanu faktycznego i prawnego, a opieranie się jedynie na spisanej notatce służbowej z przeprowadzonej rozmowy z właścicielem stawu. Podczas gdy ustawa wskazuje, że jako obszar oddziaływania obiektu określić należy teren wyznaczany w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Takimi przepisami są przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego jak i ochrony środowiska;
3. 3. art. 122 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 9 pkt 19 ustawy Prawo wodne poprzez ich niezastosowanie bowiem, jeśli Prawo wodne nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na: regulację wód oraz zmianę ukształtowania terenu na gruntach przylegających do wód, mającą wpływ na warunki przepływu wody; wykonanie urządzeń wodnych (którymi są również stawy wodne), zatem w tym wypadku organ nie mając pozwolenia na dokonanie regulacji lub przebudowy, odbudowy czy likwidację urządzeń wodnych, które mają wpływ na stan i korzystanie z zasobów wodnych naruszył prawo;
4. 4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony bowiem działania podjęte przez organ nadzoru budowlanego nie rodzą dla J. G. żadnych uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa podczas gdy stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek;
5. 5. "art. 107 § 2 poprzez brak poczynienia przez organ i sąd ustaleń faktycznych odzwierciedlających stanowisko Sądu co powoduje, iż Sąd nie podjął wszelkich koniecznych czynności niezbędnych dokładnego wyjaśnienia prawnego i formalnego wyjaśnienia sprawy";
6. 6. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie i brak dogłębnej analizy stanu faktycznego sprawy naruszając w ten sposób przepisy. Zatem ujemne oddziaływanie obiektu budowlanego w postaci wstrzymania przepływu cieku wodnego przez jego zasypanie kamieniami, wybudowanie tamy, spiętrzenie poziomu wody i skierowanie jej przez wykopany staw oddziaływuje ujemnie na nieruchomość skarżącego poprzez wysychanie studni co stanowi naruszenie jego interesu prawnego;
7. 7. a rt. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a. w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu co stanowi rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne – stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 1 – 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. 1) decyzje administracyjne;
2. 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
3. 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
4. 4) inne niż określone w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

1. 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;
2. 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;
3. 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;
4. 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a.

Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność rozszerzają też przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę (art. 3 § 3 p.p.s.a.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z akt sprawy nie wynika wprost co jest przedmiotem skargi J. G. do WSA w Białymstoku. W skardze J. G. zarzucił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w Łomży szereg działań w szczególności nieudostępnienie akt sprawy do wglądu; odmowę uczestniczenia skarżącemu jako strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mimo istnienia interesu prawnego w związku ze złożonym zawiadomieniem; celowe nękanie skarżącego przez pracowników nadzoru budowlanego za sprawą Starosty Łomżyńskiego i Wójta Gminy Wizna; oraz udzielenie odpowiedzi na złożone zawiadomienie w formie pisma, a nie zaskarżalnego postanowienia.

Natomiast w odpowiedzi na wezwanie Sądu z dnia 1 września 2016 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że "przedmiotem zaskarżenia jest naruszenie art. 28 k.p.a. tj. pozbawienie odwołującego się przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu i odmowa dostępu do informacji w sprawie zgłoszenia zbiorników wodnych wykonanych w B. gm. W. oraz B.". Z wniesionej skargi, jak również z odpowiedzi skarżącego na wezwanie Sądu do sprecyzowania skargi nie można jednoznacznie wskazać, co jest przedmiotem skargi w tej sprawie. Rzeczą Sądu jest w pierwszej kolejności jednoznaczne ustalenie przedmiotu skargi, tzn. ustalenie czy jest to skarga na bezczynność organu w sprawie zgłoszenia zbiorników wodnych wykonanych w B. gm. W. oraz B., czy też skarga zaliczana do kategorii skarg określonych w art. 227 k.p.a., czy skarga na działania organu prowadzone w sprawie zgłoszenia skarżącego dotyczącego w/w zbiorników.

Dopiero jednoznaczne ustalenie przedmiotu zaskarżenia będzie determinowało dalsze etapy postępowania sądowego.

Z tych przyczyn odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. należało uznać co najmniej za przedwczesne. Dlatego też, za przedwczesne należało uznać rozważania Sądu dotyczące interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie Naczelny Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.