Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 657/19, po rozpoznaniu skargi P. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2019 r., nr [...], w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego: 1) uchylił zaskarżone postanowienie, 2) zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz P. Ł. kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Powyższą postanowieniem organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 57 ust. 7, art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186), po rozpatrzeniu zażalenia T. C., uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], wymierzające T. C. karę w wysokości 10.000 złotych, z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego – rozbudowy części budynku mieszkalnego (kategoria obiektu budowlanego I), tj. przedsionka o powierzchni zabudowy 3,52m x 2,92m, usytuowanego na terenie działki ew. nr [...] położonej w Ż., gm. [...], oraz postanowił o braku podstaw do wymierzenia inwestorowi przedmiotowej kary.
Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego. Bez znaczenia pozostają pobudki, jakie inwestorowi w tej mierze kierowały. Podkreślił, że w kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było sporne, że w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2019 r. z udziałem inwestora, w rozbudowanej części budynku mieszkalnego, wewnątrz przedsionka były meble, sprzęty oraz rzeczy osobiste mieszkańców, świadczące o przystąpieniu do użytkowania rozbudowanej części obiektu. Stan ten potwierdza dokumentacja fotograficzna złożona do akt sprawy. Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza również, że inwestor, na dzień kontroli, nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.
Zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonał dopiero w dniu 5 lipca 2019 r., przedkładając jednocześnie oświadczenie kierownika budowy z dnia 20 listopada 2018 r. w zakresie określonym art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wraz z dziennikiem budowy, którego zapisy potwierdzają zakończenie robót budowlanych w dniu 20 listopada 2018 r. Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia przez organy obu instancji, że fakty te wyczerpują pojęcie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przez inwestora. Powyższym ustaleniom inwestor nie zaprzeczył.
Wobec tego bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w okresie od dnia 20 listopada 2018 r. do dnia 5 lipca 2019 r. inwestor użytkował budynek bez uprzedniego, prawem przewidzianego, zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Sąd podał, że przedmiotowa rozbudowa zrealizowana została przez inwestora na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne w miejscowości Z. na terenie działki nr [...], gmina [...]. Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...]. Ze wskazanych decyzji wynika, że wykonana rozbudowa zaliczona została do kategorii I obiektów budowlanych.
Sąd podkreślił, że dla zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego istotna jest realizacja opisanej rozbudowy budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę budynku kategorii I o przedsionek determinowało konieczność zastosowania dyspozycji art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego i zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Fakt ten ukształtował niezbędny element stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, a zaniedbanie tego obowiązku administracyjnoprawnego, służącego bezpieczeństwu użytkowania obiektów budowlanych, wypełniło dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
W ocenie Sądu, bez wpływu na aktualność obowiązku notyfikacji zakończenia budowy pozostawała przy tym funkcjonalna niezbędność przedsionka dla prawidłowego korzystania z całego budynku. Pobodnie, irrelewantna prawnie jest kwalifikacja budowlana wykonanej rozbudowy jako ganku, a nie przedsionka, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie orzekania o karze, według których budowa ganku nie wymaga pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia oraz nie wiąże się z obowiązkiem zawiadamiania o zakończeniu budowy. Dla aktualizacji obowiązku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego istotny prawnie jest bowiem stan obowiązujący w dacie podejmowania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie działań inwestycyjnych, i to on kształtuje uwarunkowania przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Tym samym argumentację sformułowaną w powyższym zakresie przez organ odwoławczy, Sąd uznał za zmierzającą w sposób niedopuszczalny do uniknięcia skutków zaniedbania obowiązków określonych w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, których inwestor już w dacie udzielania pozwolenia na budowę był świadomy, co potwierdza treść pouczeń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r. oraz w decyzji zamieniającej z 2018 r. W ocenie Sądu, uchybiono zatem w sposób jaskrawy celowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co uzasadniało wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania części budynku i co znalazło odzwierciedlenie w wymiarowej decyzji organu I instancji.
Sąd uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za nieprawidłowe, albowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Zaznaczył przy tym, że z niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy wywiódł wniosek o braku podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego, podczas gdy okoliczność przystąpienia do użytkowania bez dokonania wymaganego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy jest bezsporna. Z powołaniem się na przepisy Prawa budowlanego nie mające zastosowania w niniejszej sprawie, tj. art. 29, organ błędnie stwierdził, że inwestor nie miał obowiązku notyfikacji zakończenia budowy. Organ odwoławczy pomimo tego, że potwierdził ziszczenie się wszystkich przesłanek wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to jednak uznał, że okolicznościami uzasadniającymi odstąpienie od jej wymierzenia jest funkcjonalne znaczenie przedsionka dla użytkowania całego budynku, które uniemożliwiało dokonanie zawiadomienia przed przystąpieniem do użytkowania oraz wątpliwości interpretacyjne w zakresie kwalifikacji budowlanej wykonanych robót, które należało rozstrzygać na korzyść inwestora.
Tymczasem żadna z tych okoliczności nie mogła legalnie wyłączyć zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd za niezasadne uznał zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. Sąd wskazał, że nie dostrzegł takich wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę zakwestionowanej decyzji. Tego rodzaju wątpliwości, w jego ocenie, nie mogły konstytuować również przepisy art. 29 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy, albowiem kwalifikacja budowlana inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w sentencji wyroku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący organ zarzucił:
- 1) obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię - art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., tj. poprzez wskazanie, że obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obciąża inwestora nawet wówczas, gdy po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, realizacja inwestycji - objętej tym pozwoleniem została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji inwestor został zwolniony z obowiązku określonego w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego;
- 2) obrazę przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewskazanie w uzasadnieniu ani jednoznacznej podstawy prawnej tego stanowiska, ani toku rozumowania, który doprowadził Sąd do wywiedzenia wniosku, że obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obciąża inwestora nawet wówczas, gdy po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, realizacja inwestycji objętej tym pozwoleniem została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji inwestor został zwolniony z obowiązku określonego w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację poza rozprawą.
Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Za nieuzasadniony należy w pierwszym rzędzie uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że naruszenie ww. przepisu, który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu Wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia powyższego przepisu w tym, iż Sąd I instancji nie wskazał jednoznacznej podstawy prawnej, ani toku rozumowania, który doprowadził do wywiedzenia wniosku, że obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy obciąża inwestora nawet wówczas, gdy po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, realizacja inwestycji objętej tym pozwoleniem została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji inwestor został zwolniony z obowiązku określonego w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd Wojewódzki wskazał, że dla zastosowania przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego istotna jest realizacja opisanej rozbudowy budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę budynku kategorii I o przedsionek determinowało konieczność zastosowania dyspozycji art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego i zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy.
Fakt ten ukształtował niezbędny element stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, a zaniedbanie tego obowiązku administracyjnoprawnego, służącego bezpieczeństwu użytkowania obiektów budowlanych, wypełniło dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sąd I instancji podniósł także, że dla aktualizacji obowiązku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego istotny prawnie jest stan obowiązujący w dacie podejmowania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie działań inwestycyjnych, i to on kształtuje uwarunkowania przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Ocenił również, że stanowisko organu odwoławczego zmierzałoby w sposób niedopuszczalny do uniknięcia skutków zaniedbania obowiązków określonych w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, których inwestor już w dacie udzielania pozwolenia na budowę był świadomy, co potwierdza treść pouczeń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r. oraz w decyzji zamieniającej z 2018 r. Brak jest zatem podstaw do czynienia Sądowi I instancji zarzutu, iż ten nie wyjaśnił w sposób wystarczający swojego stanowiska w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że także i on nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela sposobu wykładni art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, przedstawionej przez skarżący kasacyjnie organ, która sprowadza się do tego, iż inwestor zwolniony jest z obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy wówczas, gdy po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na budowę, realizacja inwestycji objętej tym pozwoleniem została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
W sprawie niesporne jest, że inwestor zrealizował przedsionek w oparciu o pozwolenie na budowę jak i to, że przystąpił do użytkowania przedsionka niedopełniając obowiązku określonego w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Niesporne jest i to, że inwestor w decyzji o pozwoleniu na budowę został pouczony o obowiązku wynikającym z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego.
Zaakcentować należy, że sankcja administracyjna w postaci zastosowania kary pieniężnej określonej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest skutkiem naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane, a nie obowiązku określonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Rację ma zatem wnoszący skargę kasacyjną, że przedmiotowy obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy zawarty w pouczeniu ma charakter li tylko informacyjny i nie kreuje praw i obowiązków adresata decyzji. Za takim rozumowaniem przemawia m.in. dyspozycja art. 36 ust. 1 pkt 5 Prawa budowlanego, zgodnie z którą w decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zamieszcza informację o obowiązkach i warunkach, wynikających z art. 54 lub art.
55. Celem tej regulacji jest uświadomienie inwestorowi spoczywających na nim obowiązków, czyli wymogu zawiadomienia w formie zgłoszenia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy lub konieczności uzyskania, po zakończeniu budowy, pozwolenia na użytkowanie. Jest to realizacja wyrażonej w art. 9 k.p.a. zasady, w myśl której organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają zatem nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (zob. A. Kosicki: komentarz do art. 36 w: Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV, Lex/el.2021). Autor skargi kasacyjnej zdaje się jednak nie dostrzegać, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że dla aktualizacji obowiązku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego istotny prawnie jest stan obowiązujący w dacie podejmowania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie działań inwestycyjnych i to on kształtuje uwarunkowania przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy wynikał wprost z normy zawartej w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego. Inwestor był nim związany i przy ocenie zasadności wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego nie pozostawał bez wpływu. Słusznie zatem wskazał Sąd Wojewódzki, że irrelewantna prawnie jest kwalifikacja budowlana wykonanej rozbudowy jako ganku, a nie przedsionka, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie orzekania o karze, według których budowa ganku nie wymaga pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz nie wiąże się z obowiązkiem zawiadamiania o zakończeniu budowy. To, że organy administracji publicznej orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu podjęcia rozstrzygnięcia, na gruncie niniejszej sprawy, oznaczało nic więcej, niż to, iż obowiązane były ustalić, czy istnieje norma prawna przewidująca możliwość wymierzenia kary (art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego) oraz czy obowiązek nałożony na inwestora w pozwoleniu na budowę był umocowany w prawie (art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego) i czy inwestor dopełnił obowiązku zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.