Uzasadnienie
P. Ł. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2019 r., nr [...], uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2019 r., nr [..], i stwierdzające brak podstaw do wymierzenia inwestorowi T. C. kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
Pismem z dnia 6 czerwca 2019 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, M. Ł. zawnioskowała o sprawdzenie legalności powstania i użytkowania rozbudowanej części lokalu mieszkalnego nr [..] (od jego strony południowej), usytuowanego na działce nr [..], w Ż., gmina N. W toku postępowania organ ustalił, iż inwestor T. C. uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę Starosty z dnia 31 marca 2015 r., nr [..], zmienioną decyzją Starosty z dnia 6 września 2018 r., nr [..], która obejmowała swym zakresem rozbudowę, przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne. Ustalono również, iż z rejestrów wynika, że na dzień wydania postanowienia inwestor nie dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy.
Z ustaleń pracowników organu dokonanych w terenie w dniu 7 czerwca 2019 r. wynikało, że na przedmiotowej nieruchomości brak jest tablicy budowy oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (BIOZ). Nie stwierdzono, aby inwestor prowadził jakiekolwiek roboty budowlane, a przewidziana w zatwierdzonym projekcie budowlanym rozbudowa budynku od strony południowej, tj. rozbudowa o przedsionek, została zrealizowana (co potwierdza m.in. roślinność porastająca zrealizowaną rozbudowę) i wszystko wskazuje na to, że dobudowana część budynku jest użytkowana od dłuższego czasu.
W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął z urzędu postępowanie w sprawie legalności przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku mieszkalnego bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia organu o zakończeniu budowy.
W dniu 11 czerwca 2019 r. do organu wpłynęło pismo M. Ł. uzupełniające jej wniosek z dnia 6 czerwca 2019 r. o oświadczenie D. K. z dnia 10 czerwca 2019 r., w którym stwierdza, iż na wniosek sąsiadów D. S. i T. C., wraz z zarządcą budynku I. G. wszedł do lokalu nr [..], gdzie zaobserwował, że nie są w nim prowadzone żadne roboty budowlane, a całość lokalu jest zagospodarowana i użytkowana (wraz z przedsionkiem do lokalu).
W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2019 r. ustalono, że ściany rozbudowanej części budynku (przedsionka) mają długość: południowa - 2,92 m, zachodnia - 3 m, a przed ścianą zachodnią wybudowane jest zadaszenie konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,42 m x 3,49 m. Stwierdzono również, że wewnątrz przedmiotowego przedsionka są ustawione meble, znajdują się tam rzeczy osobiste osób zamieszkujących w tym lokalu mieszkalnym, co wskazuje na przystąpienie do użytkowania rozbudowanej części budynku (m.in. wiszące kurtki na wieszakach, ustawione wózki dziecięce, kwiat doniczkowy na parapecie). Z oględzin sporządzono dokumentację fotograficzną. Stwierdzono, że do wnętrza lokalu mieszkalnego należącego m.in. do T. C. można wejść jedynie przez dobudowany przedsionek. Podczas tych czynności stwierdzono, że na terenie nieruchomości nie ma dziennika budowy, tablicy informacyjnej budowy ani ogłoszenia dotyczącego BIOZ, jak i planu BIOZ.
Obecny podczas tych czynności T. C. oświadczył, że roboty budowlane związane z rozbudową i przebudową budynku mieszkalnego zostały zakończone około rok wcześniej i że zbiera wszelkie dokumenty związane z zakończeniem budowy. Z tego powodu na terenie działki nie ma już tablicy informacyjnej budowy ani ogłoszenia dotyczącego BIOZ, a dziennik budowy wraz z innym dokumentami budowy jest u kierownika budowy – M. P., który przygotowuje dokumentację powykonawczą. Inwestor oświadczył, że ma kłopot z uzyskaniem pomiaru geodezyjnego powykonawczego, ponieważ w maju 2019 r. zmienili się współwłaściciele nieruchomości i nie zgadzają się na przedmiotową rozbudowę. W dniu 5 lipca 2019 r. do organu wpłynęło zawiadomienie inwestora o zakończeniu budowy wraz z oświadczeniem kierownika budowy z dnia 20 listopada 2018 r. w zakresie określonym art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wraz z dziennikiem budowy, który potwierdza zakończenie robót budowlanych.
W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 lipca 2019 r. wymierzył inwestorowi karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego w wysokości stanowiącej iloczyn stawki opłaty (s = 500 zł), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k 2) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w=1), z tym, że stawka opłaty podlegała dziesięciokrotnemu podwyższeniu, co po obliczeniach dało wynik 10.000 zł (500 zł x 2,0 x 1,0 x 10). W uzasadnieniu organ stwierdził, że nie ma wątpliwości co do przystąpienia do użytkowania części obiektu, tj. rozbudowanej części budynku mieszkalnego – przedsionka – w okresie od 20 listopada 2018 r. do dnia 5 lipca 2019 r., bez uprzedniego zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Organ wyjaśnił, że przy obliczaniu kary uwzględniono, że przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny należy do I kategorii obiektów budowlanych, współczynnik kategorii obiektu (k) wynosi 2,0 a współczynnik wielkości obiektu (w) wynosi 1,0, bez względu na jego kubaturę.
Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł inwestor wnioskując jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia, do czego przychylił się organ I instancji w postanowieniu z dnia 7 sierpnia 2019 r. Z argumentacji zażalenia wynika, że według inwestora dobudowany do budynku mieszkalnego element nie jest przedsionkiem, ale gankiem, którego budowa nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, a następnie pozwolenia na użytkowanie, co bezzasadnym czyni obciążenie go karą za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu.
Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 3 września 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i orzekł o braku podstaw do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, iż realizacja inwestycji w części dotyczącej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wiązała się dla inwestora z obowiązkiem zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ przypomniał, że w świetle całokształtu przepisów art. 3 ustawy Prawo budowlane, w tym zwłaszcza art. 3 pkt 6 oraz pkt 7a, rozbudowa obiektu (budynku) skutkuje zmianą parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu, jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość i szerokość a rozbudowa mieści się w ustawowym pojęciu budowy. Organ zauważył, że decyzje Starosty w przedmiocie pozwolenia na budowę przewidywały rozbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w decyzji z dnia 31 marca 2015 r. w odniesieniu do przedmiotowej rozbudowy wskazana została kategoria obiektu I (budynki mieszkalne jednorodzinne).
Inwestor oraz pozostałe strony postępowania zostały poinformowane o zasadach zakończenia budowy, uzyskiwania pozwolenia na użytkowanie przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, kategorii obiektów, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Jak wynika z akt sprawy, pomimo zakończenia całej inwestycji, w tym rozbudowy – co zostało potwierdzone wpisem kierownika budowy w dzienniku budowy z dnia 20 listopada 2018 r. – inwestor nie zawiadomił właściwego organu o zakończeniu budowy. Organ odwoławczy zauważył jednak, że przebudowa oraz zmiana sposobu użytkowania co do zasady nie wymagają zawiadomienia o zakończeniu budowy. Niemniej, jeżeli stanowią jedynie określoną część inwestycji użytkowanie obiektu budowlanego (budynku) przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych jest możliwe dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie. Przy czym organ podkreślił, iż decydujący wpływ na procedurę wymierzania kary z tytułu nielegalnego użytkowania ma kwestia naruszenia przepisów Prawa budowlanego a nie kwestia winy czy zaniedbań inwestora.
Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż przedmiotowa rozbudowa – przedsionek stanowi jedyne wejście do lokalu mieszkalnego, a takie rozwiązanie było przewidziane w zatwierdzonej dokumentacji projektowej. Z tego powodu zarówno w trakcie, jak i po wykonaniu robót budowlanych, musiało nastąpić użytkowanie tego przedsionka, gdyż w przeciwnym wypadku niemożliwe byłoby korzystanie z istniejącego lokalu mieszkalnego przed skutecznym zawiadomieniem o zakończeniu budowy (rozbudowy). Jednak należy zauważyć, że parametry i układ funkcjonalny przedmiotowej rozbudowy pozwala na jej zakwalifikowanie jako przydomowego ganku, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, ale skutecznego zgłoszenia.
Dodatkowo przydomowy ganek nie wymaga zawiadomienia o zakończeniu budowy. Organ zauważył, że pojęcie "ganek" zostało wprowadzone do ustawy Prawo budowlane na mocy nowelizacji, która weszła w życie z dniem 28 czerwca 2015 r., czyli już po zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującego m.in. przedmiotową rozbudowę, jednakże organy orzekają w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu podjęcia rozstrzygnięcia. Ponadto, powołując się na art. 7a k.p.a. organ przypomniał, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. A zatem organ przyjął, iż w niniejszej sprawie pozostają wątpliwości w kwestii podstawy prawnej umożliwiającej wymierzenie inwestorowi kary z tytułu użytkowania przedmiotowej rozbudowy – przedsionka.
W skardze na powyższe postanowienie P. Ł. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu że roboty budowlane, które wykonał T. C. nie wymagały uzyskania przez niego pozwolenia na budowę i zgody na użytkowanie wzniesionego obiektu, w sytuacji gdy ocena rzeczywistego charakteru obiektu budowalnego wskazuje na konieczność ich uzyskania. Ponadto, skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na zebraniu, rozpatrzeniu oraz dokonaniu przez ten organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. i w konsekwencji przyjęcie, że parametry i układ funkcjonalny rozbudowy - przedsionka pozwalają na jej zakwalifikowanie jako przydomowego ganku, którego budowa nie wymaga pozwolenia na budowę, ale skutecznego zgłoszenia.
W ocenie skarżącego charakter obiektu budowlanego oraz dokumentacja fotograficzna zgromadzona w aktach postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny wskazują, że rzeczywistym zamiarem skarżącego nie była budowa ganku, lecz rozbudowa istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie służące do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych inwestora. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w dobudowanym pomieszczeniu znajduje się przestrzeń do przechowywania odzieży i zabawek i na taki cel było to pomieszczenie wykorzystywane od samego początku.
W ocenie skarżącego ujawniony w sprawie stan faktyczny oraz zgromadzona dokumentacja nie przedstawiają ganku w powszechnym tego słowa znaczeniu, niezależnie od tego, czy można uznać, że gankiem jest także część budynku zamknięta ze wszystkich stron ścianami i przykryta dachem. Skarżący zarzucił organowi odwoławczemu całkowitą dowolność ustaleń w zakresie definicji "ganku".
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019, poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli sądu jest zgodność zaskarżonego aktu z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jego wydania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2019 r. w całości uchylające postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 lipca 2019 r. i stwierdzające brak podstaw do wymierzenia inwestorowi T. C. kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego (rozbudowanej części obiektu budowlanego).
Podstawą prawną działania organów administracji w niniejszej sprawie były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym. Zgodnie z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego do użytkowania obiektu budowlanego, na budowę którego wymagane jest pozwolenie na budowę albo zgłoszenie budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a i 19a, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.
Z powyższego przepisu wynika, że zawiadomienie o zakończeniu budowy stosuje się do zakończenia budowy obiektów budowlanych, na budowę których wydano pozwolenie na budowę, o ile nie są to te przypadki, wymienione w art. 55 ust. 1, które wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (por. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 752). Z art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika bowiem, że decyzje o pozwoleniu na użytkowanie należy uzyskać przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli na jego budowę wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI, XVII, XVIII. XX, XXII, XIV, XXVII, XXVIII-XXX - o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane.
Natomiast zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przepis art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, że w przypadku stwierdzenia w trakcie obowiązkowej kontroli nieprawidłowości w zakresie, o którym mowa w art. 59a ust. 2, wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w).
Z powyższego wynika, że celem przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czyli ustanowienia przewidzianej w nim kary administracyjnej – jest sankcjonowanie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55. Chodzi więc o wymuszenie wywiązywania się przez inwestorów z obowiązków nałożonych na nich w tych przepisach. Oczywiście wypełnianie obowiązku zawiadamiania o zakończeniu budowy oraz składanie wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego nie jest celem samym w sobie. Ma to służyć zapewnieniu realizacji nadzorczych zadań organów nadzoru budowlanego.
Podkreślić należy, że przepisy Prawa budowlanego nie zawierają ustawowej definicji terminu "przystąpienie do użytkowania", w związku z czym to, czy w danym przypadku nastąpiło przystąpienie do użytkowania, zależy od ustaleń dokonanych w konkretnej sprawie. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, według którego, co do zasady, przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., II OSK 1073/14; wyrok NSA z dnia 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przystąpienie do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest zatem działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić więc do użytkowania można tylko raz, a późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Zatem przystępując do użytkowania tylko raz, gdy kolejne przystąpienia są już kontynuacją, spełnione są przesłanki do nałożenia kary (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., II SA/Kr 607/19, LEX nr 2727767). Przy tym wskazać należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreślono, że nawet konieczność dokonania rozruchu urządzeń przed rozpoczęciem produkcji - nie zwalnia inwestora z obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku przed przystąpieniem do tego użytkowana (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. II SA/Kr 253/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 października 2017 r., sygn. II SA/Wr 151/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wskazane przepisy prawa budowlanego jasno precyzują skutki przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu lub jego części przed zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, nie uzależniając ich od powodów takiego działania, czy też istnienia lub braku istnienia po stronie inwestora winy. Przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego obliguje organ nadzoru budowlanego do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania w przypadku stwierdzenia, że przystąpiono do użytkowania obiektu lub jego części z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, nie pozostawiając w tej kwestii organowi żadnego uznania administracyjnego. Bez znaczenia pozostają pobudki, jakie inwestorowi w tej mierze kierowały.
W kontrolowanej sprawie nie budzi wątpliwości i nie było sporne, że w czasie oględzin rozbudowanej części budynku mieszkalnego – przedsionka od strony południowej, usytuowanego na działce nr [..] w Ż., przeprowadzonych w dniu 27 czerwca 2019 r., z udziałem inwestora, wewnątrz przedsionka były meble, sprzęty oraz rzeczy osobiste mieszkańców, świadczące o przystąpieniu do użytkowania rozbudowanej części obiektu. Stan ten potwierdza dokumentacja fotograficzna złożona do akt sprawy.
Dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza również, że inwestor, na dzień kontroli, nie zawiadomił organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonał dopiero w dniu 5 lipca 2019 r., przedkładając jednocześnie oświadczenie kierownika budowy z dnia 20 listopada 2018 r. w zakresie określonym art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wraz z dziennikiem budowy, którego zapisy potwierdzają zakończenie robót budowlanych w dniu 20 listopada 2018 r.
Powyższe ustalenia stanowiły podstawę do stwierdzenia przez organy obu instancji, że fakty te wyczerpują pojęcie przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego przez inwestora. Powyższym ustaleniom inwestor nie zaprzeczył.
Wobec tego bezspornym w niniejszej sprawie jest, że w okresie od dnia 20 listopada 2018 r. w do dnia 5 lipca 2019 r. inwestor użytkował budynek bez uprzedniego, prawem przewidzianego, zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Przy tym dla zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie jest istotne, czy przystąpiono nielegalnie do użytkowania części obiektu czy całości. Intencją ustawodawcy jest bowiem wymierzenie kary, niezależnie od tego, w jakiej części obiekt budowlany jest nielegalnie użytkowany.
Przedmiotowa rozbudowa zrealizowana została przez inwestora na podstawie decyzji Starosty z dnia 31 marca 2015 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz ze zmianą sposobu użytkowania pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne w miejscowości Ż., na terenie działki nr [..], gmina N. Decyzja ta została zmieniona decyzją Starosty z dnia 6 września 2018 r., nr [...]. Ze wskazanych decyzji wynika, że wykonana rozbudowa zaliczona została do kategorii I obiektów budowlanych.
W świetle powyższego, w niniejszej sprawie dla zastosowania przepisów art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego istotna jest realizacja opisanej rozbudowy budynku mieszkalnego na podstawie pozwolenia na budowę. Uzyskanie pozwolenia na przedmiotową rozbudowę budynku kategorii I o przedsionek determinowało konieczność zastosowania dyspozycji art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego i zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Fakt ten ukształtował niezbędny element stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, a zaniedbanie tego obowiązku administracyjnoprawnego, służącego bezpieczeństwu użytkowania obiektów budowlanych, wypełniło dyspozycję art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Bez wpływu na aktualność obowiązku notyfikacji zakończenia budowy pozostawała przy tym funkcjonalna niezbędność przedsionka dla prawidłowego korzystania z całego budynku. Pobodnie, irrelewantna prawnie jest kwalifikacja budowlana wykonanej rozbudowy jako ganku, a nie przedsionka, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego obowiązującymi w dacie orzekania o karze, według których budowa ganku nie wymaga pozwolenia na budowę, tylko zgłoszenia oraz nie wiąże się z obowiązkiem zawiadamiania o zakończeniu budowy.
Dla aktualizacji obowiązku z art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego istotny prawnie jest bowiem stan obowiązujący w dacie podejmowania decyzji umożliwiającej rozpoczęcie działań inwestycyjnych, i to on kształtuje uwarunkowania przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym argumentację sformułowaną w powyższym zakresie przez organ odwoławczy należało uznać za zmierzającą w sposób niedopuszczalny do uniknięcia skutków zaniedbania obowiązków określonych w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, których inwestor już w dacie udzielania pozwolenia na budowę był świadomy, co potwierdza treść pouczeń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z 2015 r. oraz w decyzji zamieniającej z 2018 r.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu, uchybiono w sposób jaskrawy celowi art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, co uzasadniało wymierzenie kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania części budynku i co znalazło odzwierciedlenie w wymiarowej decyzji organu I instancji.
W tej sytuacji rozstrzygnięcie organu odwoławczego uznać należało za nieprawidłowe, albowiem wydane z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego. Z niebudzących wątpliwości okoliczności faktycznych sprawy organ odwoławczy wywiódł wniosek o braku podstaw do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego, podczas gdy okoliczność przystąpienia do użytkowania bez dokonania wymaganego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy jest bezsporna. Z powołaniem się na przepisy Prawa budowlanego nie mające zastosowania w niniejszej sprawie, tj. art. 29, organ błędnie stwierdził, że inwestor nie miał obowiązku notyfikacji zakończenia budowy. Organ odwoławczy pomimo tego, że potwierdził ziszczenie się wszystkich przesłanek wymierzenia kary z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, to jednak uznał, że okolicznościami uzasadniającymi odstąpienie od jej wymierzenia jest funkcjonalne znaczenie przedsionka dla użytkowania całego budynku, które uniemożliwiało dokonanie zawiadomienia przed przystąpieniem do użytkowania oraz wątpliwości interpretacyjne w zakresie kwalifikacji budowlanej wykonanych robót, które należało rozstrzygać na korzyść inwestora. Tymczasem żadna z tych okoliczności nie mogła legalnie wyłączyć zastosowania art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.
Sąd za niezasadne uznał zastosowanie w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy dyspozycji art. 7a § 1 k.p.a., który stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. W ocenie Sądu, w stanie prawnym kontrolowanej sprawy, nie występuje żadna z przesłanek nakazujących zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Wyjaśnić należy, że zasada in dubio pro libertate ma na celu ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. Z wykładni autentycznej art. 7a § 1 k.p.a. dokonanej w uzasadnieniu projektu ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw z dnia 7 kwietnia 2017 (Sejm RP VIII kadencji Nr druku 1183) wynika, że zasada rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść stron "dotyczy sytuacji, w których wykładnia mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, dokonana zgodnie z zasadami i dyrektywami wykładni wynikającymi z prawoznawstwa, prowadzi do kilku możliwych rezultatów.
Odnosi się ona zatem do przypadków, w których organ dokonując analizy i obiektywnej oceny możliwych procesów oraz wyników wykładni stwierdza, że kilka wyników wykładni może być uznanych za prawidłowe. Prowadzą bowiem do nich równorzędne zasady oraz metodologicznie poprawny i logiczny proces wykładni przepisów. Zasada in dubio pro libertate, z natury rzeczy, może być stosowana dopiero na ostatnim etapie procesu wykładni, ale nie czyni jej to dyrektywą nadrzędną w stosunku do innych zasad wykładni. Przeciwnie, pełni ona rolę uzupełniającą, gdyż jej zastosowanie wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy zastosowanie innych zasad wykładni nie daje jednoznacznego rezultatu". Oznacza to, że w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony.
Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony.
Sąd nie dostrzegł takich wątpliwości interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiącego materialnoprawną podstawę zakwestionowanej decyzji. Tego rodzaju wątpliwości nie mogły konstytuować również przepisy art. 29 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania niniejszej sprawy, albowiem jak wyżej już wskazano, kwalifikacja budowlana inwestycji zrealizowanej na podstawie pozwolenia na budowę nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części.
Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), uchylił zaskarżone postanowienie uznając, że narusza ono prawo w stopniu uzasadniającym jego eliminację z obrotu prawnego. Wskutek tego, organ odwoławczy zobowiązany będzie do ponownego rozpoznania zażalenia inwestora na postanowienie organu I instancji, uwzględniając przy tym ocenę prawną sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 15 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800 ze zm.), zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego P. Ł. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na powyższą sumę składa się kwota uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa procesowego wynosząca 17 zł.
Sąd orzekał w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym, do czego uprawniał przepis art. 119 pkt 3 p.p.s.a. stanowiąc, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.