Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 5 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2422/17, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." oddalił skargę Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2017, nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) nakazał Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W. usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego estakady drogowej [...] na Placu [...] we W. położonej w ciągu drogi krajowej nr [...].
Po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji.
Zaskarżoną w sprawie decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał swoją decyzję w mocy, uznając, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. zarzucił naruszenie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego, art. 19 ust. 1 i 5 oraz art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), a także art. 156 § 1 pkt 2 i 4 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Podniesiono, że decyzja z [...] czerwca 2013 r. nie mogła być skierowana do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta, ponieważ podmiot ten nie jest właścicielem ani zarządcą obiektu budowlanego, tylko jednostką organizacyjną, przy pomocy której zarządca drogi (Prezydent W.) wykonuje swoje obowiązki.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że w sprawie brak jest podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu nie jest błędem skierowanie wydanego w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazu do podmiotu, który faktycznie włada obiektem i jest odpowiedzialny za jego stan, a także przeprowadzane prace remontowe.
Skargę kasacyjną złożył Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W., zaskarżając wyrok w całości i podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie musi być kierowana do właściciela ani do zarządcy obiektu budowlanego, tylko może być skierowana do każdego podmiotu, w którego władaniu faktycznie znajduje się dany obiekt budowlany - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało niezasadnym przyjęciem, że skarżącemu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. i przyjęcie, że decyzja z [...] czerwca 2013 r. mogła być skierowana do skarżącego, w sytuacji gdy skarżący został błędnie potraktowany jako strona.
W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, a ponadto zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu wskazano, że właścicielem estakady drogowej [...] na Placu [...] we W. jest Gmina W., a jej zarządcą jest Prezydent W., który zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jest zarządcą wszystkich dróg publicznych we W. Wobec tego adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących estakady powinna być Gmina W. albo Prezydent W. Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. jest w myśl art. 21 ust. 1 w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych jedynie jednostką organizacyjną powołaną do obsługi zarządcy drogi. Zakwestionowano stanowisko, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta będzie mógł zapewnić wykonalność przedmiotowej decyzji, wskazując, że wszelkie naprawy dróg we W. są realizowane ze środków finansowych Gminy W. Na poparcie argumentacji powołano szereg orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), bowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy – wobec intensyfikacji rozwoju epidemii - mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja wydana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego nie musi być kierowana do właściciela ani do zarządcy obiektu budowlanego, tylko może być skierowana do każdego podmiotu, w którego władaniu faktycznie znajduje się dany obiekt budowlany.
Stosownie do art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Jak słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, cytowany przepis dotyczy usunięcia nieprawidłowości powstałych wskutek zaniedbania obowiązków, o których mowa w art. 61 i nast. tej ustawy, w tym obowiązku utrzymania obiektu budowlanego zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.
Zatem decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinna być skierowana do podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie obiektu, który będzie jednocześnie mógł zapewnić wykonalność tej decyzji - z uwagi na dysponowanie obiektem w oparciu o tytuł prawny. Z tych względów w orzecznictwie przyjmuje się, że co do zasady adresatem decyzji nakazowej powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. O ile ustalenie właściciela nieruchomości nie nastręcza większych problemów, o tyle przyjęcie kto w danym przypadku jest zarządcą obiektu, może być kłopotliwe. Wynika to z braku jednolitej definicji "zarządcy obiektu" oraz z szerokiego spektrum przypadków powstających na kanwie analizowanego przepisu. Pomocne w ustaleniu pojęcia "zarządcy obiektu budowlanego" jest odwołanie się do takiej cechy, jak władanie tą nieruchomością. Przymiot ten oznacza każdorazowo określony zakres władztwa danego podmiotu, a przez to i uprawnień przysługujących względem konkretnego obiektu budowlanego, związanych z jego funkcjonowaniem.
Wskazuje się, że zarząd to podejmowanie pewnych czynności faktycznych względem nieruchomości, w oparciu o określony tytuł prawny (por. wyrok NSA z 22.05.2020 r., sygn. akt II OSK 3076/19, wyrok NSA z 18.12.2019 r., sygn. akt II OSK 3437/18, a także przywołany w skardze kasacyjnej wyrok NSA z 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2340/15).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu, zgodnie z którym decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości estakady drogowej [...] na Placu [...] we W. położonej w ciągu drogi krajowej nr [...] została prawidłowo zaadresowana. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. W myśl art. 21 ust. 1 tej ustawy zarządca drogi, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 2-4 i ust. 5, może wykonywać swoje obowiązki przy pomocy jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, utworzonej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu lub radę gminy. Jeżeli jednostka taka nie została utworzona, zadania zarządu drogi wykonuje zarządca.
W niniejszej sprawie bezsporne jest, że Rada Miejska W. utworzyła taką jednostkę organizacyjną - Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. Uchwałą z dnia [...] października 2012 r. nr [...] nadano jej statut, zgodnie z którym jest jednostką organizacyjną Gminy W. będącą zarządem drogi, a obszar jej działalności obejmuje teren Miasta W. (§ 1 ust. 1 i 4 statutu). Przedmiotem podstawowej działalności Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta jest m.in. zarządzanie drogami publicznymi, w tym utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą i komunikacją zbiorową (§ 2 ust. 1 pkt 6 statutu).
Zatem to Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. wykonuje zadania zarządcy drogi, w tym dba o utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą (art. 20 pkt 4 ustawy o drogach publicznych). Co więcej, stosownie do art. 22 ust. 1 tej ustawy, zarząd drogi sprawuje też nieodpłatny trwały zarząd gruntami w pasie drogowym. W tej sytuacji słusznie uznał Sąd pierwszej instancji, że nie jest błędem skierowanie wydanego w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakazu do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. Jak wynika z powyższego, Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta sprawuje trwały zarząd przedmiotową nieruchomością, a w zakresie jego obowiązków leży doprowadzenie rzeczonego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. Trzeba podkreślić, że strona skarżąca kasacyjnie ma świadomość odpowiedzialności prawnej za należyty stan obiektu, o czym świadczy najlepiej świadczy przystąpienie do realizacji decyzji.
Podkreślić należy, że art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie do wszystkich podmiotów zobowiązanych do należytego utrzymywania obiektów budowlanych i nie czyni żadnych różnic w zależności od tego, czy podmiotom tym powierzono funkcje takie np. jak organu administracji publicznej czy też usytuowano jako jednostki budżetowe. Z tego względu nie jest zasadny argument autora skargi kasacyjnej, że Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta nie jest organem administracji publicznej, a jedynie aparatem pomocniczym organu.
Nie ma znaczenia przy określaniu adresata decyzji nakazowej wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego również kwestia samodzielności finansowej adresata decyzji. Zgodnie z § 1 ust. 2 statutu Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. działa na zasadach określonych dla jednostek budżetowych. Podstawą gospodarki finansowej Zarządu jest plan dochodów i wydatków (§ 7 ust. 2 statutu). Wszelkie czynności podejmuje zatem w ramach limitu środków przyznanych mu na dany rok w uchwale budżetowej. Dodatkowo podkreślić trzeba, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 statutu to Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta opracowuje projekty planów finansowych budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg i drogowych obiektów inżynierskich.
Ponadto wskazać trzeba, że przywołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały wydane w odmiennych okolicznościach faktycznych i prawnych. Wyrok NSA z 29 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1769/12 dotyczył rozpoznania zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym przez Prezydenta Miasta S. z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacenie postoju w strefie płatnego parkowania. Wyrok NSA z 13 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2898/14 został wydany w sprawie ze skargi kasacyjnej na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odrzucające skargę na bezczynność Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. w przedmiocie rozpoznania wniosku o zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wyrok NSA z 9 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 609/12 dotyczył udzielenia pozwolenia na budowę, w tym kwestii organu administracji właściwego do dokonania uzgodnienia projektu budowlanego.
Wyrok NSA z 6 lutego 2013 r. sygn. akt 1852/11 odnosi się wprawdzie do kwestii adresata decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ale w kontekście tego, w jakiej sytuacji decyzja może być skierowana do właścicieli poszczególnych lokali w budynku wielomieszkaniowym, a w jakiej do spółdzielni mieszkaniowej jako zarządcy takiego budynku. Orzeczenia te nie mogą zatem zostać znaleźć przełożenia na grunt niniejszej sprawy.
Z kolei w powołanym przez skarżącego kasacyjnie wyroku z 16 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2340/15 Naczelny Sąd Administracyjny, wbrew twierdzeniom autorki skargi kasacyjnej, nie ograniczył w sposób kategoryczny adresatów decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jedynie do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Dopuścił skierowanie nakazu usunięcia nieprawidłowości do innego podmiotu (faktycznie władającego nieruchomością).
Wobec powyższego, nie sposób uznać, że decyzja nakazująca usunięcie nieprawidłowości została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, dlatego też nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz pkt 2 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.