Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 268/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania zabezpieczenia otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na terenie nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...],[...], obręb W., na wysokości nr [...], przykryciem o nośności zapewniającej przeniesienie obciążeń pojazdów w miejscu, w którym otwór rewizyjny jest usytuowany, oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W., zaskarżając go w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisu prawa materialnego, tj.:
- – art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2016.1440 t.j.) poprzez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący jest zarządcą terenu, na którym znajduje się otwór rewizyjnego zbiornika na nieczystości, w sytuacji gdy teren ten stanowi zjazd i nie jest w ogóle częścią drogi publicznej,
- – art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 30 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie okoliczności, że właz do przedmiotowego zbiornika znajduje się na terenie zjazdu do posesji znajdującej się przy ul. [...], a tym samym teren ten nie stanowi drogi publicznej, a obowiązki w zakresie utrzymania zjazdu w należytym stanie technicznym obciążają właścicieli lub użytkowników gruntu przyległego do drogi,
- – art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 39 ust. 4 u.d.p. poprzez jego niezastosowanie oraz błędne ustalenie, że pokrywa zbiornika bezodpływowego znajdującego się na dz. nr [...],[...], obręb W., stanowi urządzenie związane z drogą, w sytuacji gdy urządzenie to [obiekt budowlany] jest urządzeniem niezwiązanym z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego i obowiązek utrzymania go w należytym stanie obciąża jego posiadacza,
- – art. 145 § 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016.290 t.j.) poprzez nakazanie Zarządowi Dróg i Utrzymania Miasta we W. zabezpieczenia otworu rewizyjnego zbiornika znajdującego się na zjeździe przy ul. [...] na wysokości nr [...] w sytuacji, gdy skarżący nie jest ani właścicielem, ani zarządcą przedmiotowego urządzenia, a tym samym nie powinien być adresatem decyzji nr [...] z [...] lutego 2019 r. wydanej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
Mając na uwadze powyższe, skarżący kasacyjnie wniósł:
- 1) na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania,
- 2) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowe urządzenie znajduje się na terenie zjazdu do posesji położonej przy ul. [...], nie zaś na chodniku, którym zarządza skarżący kasacyjnie, jak mylnie stwierdził sąd wojewódzki. Tym samym obowiązek utrzymania w należytym stanie zjazdu do posesji przy ul. [...], w tym urządzeń znajdujących się na terenie zjazdu, powinien obciążać właścicieli lub użytkowników posesji położonej przy nr [...].
W ocenie skarżącego kasacyjnie, przedmiotowy zbiornik na nieczystości płynne (obiekt budowlany), którego elementem jest uszkodzony właz rewizyjny, jest urządzeniem niezwiązanym z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Tym samym zgodnie z art. 39 ust. 4 u.d.p. utrzymanie tego obiektu należy do jego posiadacza. Skarżący kasacyjnie nie jest ani właścicielem, ani zarządcą tego obiektu, a zatem nie ma żadnych przesłanek i podstaw ku temu, by obowiązek jego naprawy nakładać na skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa Budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut naruszenia przepisów postępowania. Dopiero gdy postawiony zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego zostanie uznany za nieusprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny może przystąpić do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, przy czym ocenia je w oparciu o ustalony wcześniej w sprawie stan faktyczny
Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.
Zarzuty skargi kasacyjnej, w części tożsame z zarzutami skargi wniesionej do sądu wojewódzkiego, oparto o jedną z podstaw z art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię (pkt 1).
Przede wszystkim podkreślić należy, jak słusznie ustaliły organy nadzoru budowlanego i prawidłowo zaakceptował ich stanowisko sąd wojewódzki, że przedmiotowy właz rewizyjny do nieczynnego podziemnego zbiornika na nieczystości płynne znajduje się w pasie drogowym ul. [...] we W. na działce o nr [...],[...], obręb W. Jest to działka drogowa (symbol "dr"), która wchodzi w skład pasa drogi wojewódzkiej nr [...], co potwierdzają dane geodezyjne Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. Działka ta jest własnością Województwa Dolnośląskiego i znajduje się w trwałym zarządzie Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W. Wobec powyższego, nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 i art. 30 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Opisany wyżej właz nie znajduje się bowiem na zjeździe (z drogi publicznej na nieruchomość położoną przy drodze), ale na drodze, a konkretnie – na chodniku (por. art. 4 pkt 6 ustawy o drogach publicznych), a zgodnie z art. 20 pkt 4 ww. ustawy utrzymanie nawierzchni chodników należy do zarządcy drogi.
Natomiast z uwagi na fakt, że zbiornik na nieczystości płynne, którego właz znajduje się na chodniku, nie jest już użytkowany (stracił swoją funkcję), przedmiotem sprawy, jak słusznie podkreślił sąd wojewódzki, nie było usunięcie nieprawidłowości w zbiorniku na nieczystości płynne (budowli), ale usunięcie nieprawidłowości w nawierzchni chodnika. To, z kolei, prowadzi do uznania za niezasadny również zarzutu naruszenia art. 39 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, skoro nie doszło do lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, a więc przepisy art. 39 ustawy o drogach publicznych nie miały zastosowania w sprawie.
Zgodnie z art. 61 Prawa budowlanego właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (pkt 1) oraz zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (pkt 2). Na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym – organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.
Nie ulega wątpliwości, jak wskazano wcześniej, że przedmiotowy właz znajduje się na drodze (na chodniku), a droga, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, jest obiektem budowlanym – budowlą (jej szczególnym rodzajem, tj. obiektem liniowym) i podlega regulacjom ww. ustawy, zwłaszcza w zakresie obowiązku utrzymania go i użytkowania zgodnie z zasadami w niej wyrażonymi. W razie stwierdzenia, że obiekt ten jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ ma więc obowiązek go zastosować.
Co istotne, kryterium wyboru adresata decyzji nakładającej obowiązki z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinno być związane z posiadaniem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Celem regulacji nakładającej określone obowiązki jest doprowadzenie do wykonania decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Tylko podmiot, który posiada określone prawa do wejścia na teren nieruchomości i wykonania określonego obowiązku, może być adresatem takiej decyzji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1791/17, LEX nr 2688540).
Zatem powodem, dla którego nakaz z art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego należy skierować do zarządcy nieruchomości, a nie do właściciela, może być istnienie pomiędzy nimi takiego stosunku prawnego, który wyłącza możliwość bieżącego zarządzania nieruchomością przez właściciela w zakresie objętym nakazem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2716/17, LEX nr 2768976).
Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Działka drogowa, na której znajduje się wymagający naprawy chodnik (w miejscu, gdzie kiedyś znajdował się zbiornik na nieczystości płynne), jest własnością Województwa [...], ale trwały zarząd nad nią sprawuje Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta we W. Trafnie więc organ drugiej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., skierował nałożony decyzją z [...] listopada 2018 r. obowiązek zabezpieczenia otworu, znajdującego się w ww. chodniku, do zarządcy nieruchomości, a nie do jej właściciela, ponieważ takie rozstrzygnięcie gwarantuje faktyczną możliwość jego wykonania. Prawidłowo również stanowisko to zaakceptował sąd wojewódzki.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) orzekł jak w wyroku.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.