Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2388/13, oddalił skargę K. Ś. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu.
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania K. i E. Ś., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] czerwca 2013. uchylającą – we wznowionym postępowaniu – decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2008 r. i odmawiającą wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] przy ul. J. [...] w W. Organ wskazał, że z uwagi na odstąpienie przez inwestorów od pozwolenia na budowę z dnia [...] maja 2003 r., decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatwierdzono projekt budowlany zamienny i zezwolono na wznowienie robót budowlanych. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ st. podstawowego udzielił pozwolenia na użytkowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1055/08 oddalił skargę na decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09 uchylił powyższy wyrok. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1364/10 uchylił decyzje organów obu instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II OSK 929/11 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Organ odwoławczy wskazał, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] stycznia 2008 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót, organ zobowiązany był do usunięcia również decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, aby móc wszcząć postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego, wskazanym przez NSA.
K. i E. Ś. w skardze na powyższą decyzję podnieśli, że "decyzja nie uwzględnia zmian stanu faktycznego powstałego zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie, które inwestorzy wykonali w dobrej wierze".
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że stanowiący podstawę kontrolowanych decyzji art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. Przepis ten dotyczy zatem przypadku, w którym zachodzi potrzeba rozpatrzenia wpływu zmiany, czy uchylenia decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego na bezpośrednio zależną od nich decyzję administracyjną. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 9 listopada 1998 r. OPK 4/98 (ONSA 1999/1/13): "Chodzi tu o rozstrzygnięcie jakiejś sprawy lub pojedynczej kwestii zawartej w decyzji administracyjnej lub w orzeczeniu sądowym wydanych w odrębnej i samodzielnej sprawie, które stanowi istotny fakt prawotwórczy w następnej, już innej sprawie administracyjnej w sytuacji, w której nie mogłaby być albo w ogóle wydana decyzja administracyjna, albo nie mogłaby być wydana decyzja administracyjna określonej treści bez stanu prawnego lub faktycznego ukształtowanego lub stwierdzonego wcześniejszym rozstrzygnięciem administracyjnym czy też sądowym innej - odrębnej sprawy.
Zmiana bądź uchylenie decyzji administracyjnej lub orzeczenia sądowego powoduje, że od określonej daty albo upada istotny dla późniejszej sprawy fakt prawotwórczy, albo też zmienia się jego treść. W obu przypadkach istnieje podstawa do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej co do jej istoty."
W ocenie Sądu I instancji, opisana sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Z akt wynika bowiem, że obiekt budowlany, na użytkowanie którego udzielono pozwolenia decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., zapadłą w konsekwencji wadliwie zastosowanego trybu naprawczego, został wzniesiony od podstaw w warunkach samowoli budowlanej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09 wskazując m.in., że w tej sprawie nie miał zastosowania tryb przewidziany w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż nie można zakwalifikować tylko jako "odstępstwo" stanu faktycznego, kiedy inwestor jako rzekome odstępstwo realizuje zamiast rozbudowy, całkowicie nowy i samodzielny obiekt budowlany, wbrew decyzji, którą uzyskał. W powyższym wyroku Sąd przesądził, że postępowanie powinno toczyć się w trybie art. 48 Prawa budowlanego, skoro inwestor dla pozoru ubiegał się o pozwolenie na rozbudowę obiektu budowlanego, całkowicie technicznie zużytego, który rozebrał i przystąpił do realizacji zupełnie nowego, samodzielnego obiektu budowlanego. Inwestor nie korzystał zatem z udzielonego pozwolenia na budowę, ale samowolnie budował to, co było jego zamiarem.
Sąd wskazał, że wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie zamyka końcowy etap procesu inwestycyjnego i oznacza, że zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego, czy też - jak miało to miejsce w niniejszej sprawie - zgodny z projektem budowlanym zamiennym. Niemniej, skoro decyzja o pozwoleniu na użytkowanie spornego obiektu budowlanego zapadła w konsekwencji zastosowania wadliwego trybu legalizacyjnego (art. 50 i 51 cyt. ustawy), to prawidłowo organy we wznowionym postępowaniu wyeliminowały z obrotu prawnego – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. - decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] lipca 2008 r., otwierając tym samym drogę do legalizacji ww. obiektu w prawidłowym trybie, o którym mowa w art. 48 Prawa budowlanego.
Chybione okazały się zatem zarzuty skargi odnośnie nieuwzględnienia przez organy zmian stanu faktycznego, skoro kontrolowane rozstrzygnięcia stanowią konsekwencję tej zmiany. Natomiast kwestie dotyczące samowoli budowlanej zostały już rozstrzygnięte przede wszystkim we wspomnianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
K. Ś. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu tj. art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy - z uwagi na pominięcie przez Sąd fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych i dyrektyw z niej płynących - brak było podstaw do uznania, iż w sprawie prawidłowo organy we wznowionym postępowaniu wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] lipca 2008 r.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 8 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy - z uwagi na pominięcie przez Sąd fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych i dyrektyw z niej płynących - brak było podstaw do uznania, iż w sprawie prawidłowo organy we wznowionym postępowaniu wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] lipca 2008 r.
Jak wynika z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego i prawnego sprawy, uzyskana przez inwestorów decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych została wyeliminowana z obrotu prawnego przez sądy administracyjne (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09, następnie wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1364/10 i wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II OSK 929/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W obrocie prawnym natomiast pozostawała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] lipca 2008 r. udzielająca inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. J. [...] w W. W tej sytuacji prawnej konieczne jest wszczęcie postępowania legalizującego budowę tego budynku w trybie art. 48 Prawa budowlanego, lecz uprzednio należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję udzielającą pozwolenia na jego użytkowanie z dnia [...] lipca 2008 r.
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że decyzja o pozwoleniu na budowę (podobnie również decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych) oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony.
Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2015 r., II OSK 3079/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo).
Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Jak wskazywano w orzecznictwie, językowy sens pojęcia "w oparciu" można scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz / stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytorycznie umocowanie w jakiejś innej rzeczy / stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w ww. przepisie należy, zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniami sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II GSK 156/06, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy podzielić stanowisko przedstawione przez Sąd I instancji, iż w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie wyeliminowano z obrotu prawnego, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., a decyzja o pozwoleniu na użytkowanie powinna zostać uchylona. Sąd I instancji prawidłowo więc zaaprobował rozstrzygnięcia organów administracji wydane w tej sprawie.
W odniesieniu do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu pominięcia przez Sąd I instancji fundamentalnej zasady ochrony praw nabytych, wskazać należy, iż zasada ta dotyczy ochrony praw słusznie nabytych. Natomiast w tej sprawie sądy administracyjne uznały, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] W. z dnia [...] stycznia 2008 r., utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r., zatwierdzająca projekt budowlany zamienny i zezwalająca na wznowienie robót budowlanych była niezgodna z prawem, gdyż przedmiotowy budynek mieszkalny stanowi samowolę budowlaną, ponieważ inwestor uzyskał pozwolenie na rozbudowę istniejącego budynku w bardzo złym stanie technicznym, lecz przystąpił do budowy nowego, samodzielnego budynku w tym miejscu. W związku z czym wskazane decyzje zostały wyeliminowane z obrotu prawnego przez sądy administracyjne (wyrok NSA z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09, następnie wyrok WSA w Warszawie z 30 września 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1364/10 i wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II OSK 929/11), a konsekwencją uchylenia tych decyzji musiało być również wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] lipca 2008 r. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2010 r., sygn. akt II OSK 596/09 rozpatrywana sprawa stanowi klasyczny przypadek działania inwestora z zupełnie innym zamiarem od uzewnętrznionego we wniosku o pozwolenie na budowę, faktycznie w celu obejścia prawa, a nawet jego nadużycia. Wskazany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługuje więc na uwzględnienie, gdyż w tej sytuacji inwestor nie może skutecznie powoływać się na zasadę praw słusznie nabytych.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.