Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 364/13) oddalił skargę M. S. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego we wznowionym postępowaniu.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 25 listopada 2010 r. (sygn. akt II SA/Gd 367/10) uchylił decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2010 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. o pozwoleniu na budowę na działce nr [...] w miejscowości L. (gmina C.): dwóch budynków drobiarskich (kurniki), budynku garażowego na maszyny rolnicze K-16, zbiornika przejazdowego na gnojówkę Z-17A, zbiornika na ścieki socjalno-bytowe, sześciu silosów na paszę. Na skutek powyższego wyroku postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną z dnia [...] lutego 2012 r., udzielającą M. S. pozwolenia na użytkowanie budynku drobiarskiego kurnika nr 2 na działce nr [...] w miejscowości L. gmina C. (III etap).
Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kartuzach na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 104 § 1 K.p.a. uchylił decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r. oraz odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie tej części obiektu. Jak wyjaśnił organ, po prawomocnym orzeczeniu o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę w sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. do odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie jego części produkcyjnej, bowiem inwestycja nie może być użytkowana bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Na skutek odwołania M. S. od powyższej decyzji, Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] marca 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego obowiązek uzyskania w sprawie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynikał z art. 55 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym). Skoro decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona orzeczeniem sądu, organ I instancji był zobligowany wznowić postępowanie w sprawie wydanej w oparciu o nią decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie i zakończyć postępowanie stosowną decyzją odmowną.
Skargę na powyższą decyzję złożył M. S., zarzucając jej naruszenie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego, art. 142 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz rażące naruszenie art. 6, art. 8, art. 11, art. 12, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i art. 136 K.p.a. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do rozstrzygnięcia istoty sprawy przez organ, bowiem brak jest jakichkolwiek odniesień do stwierdzenia przez organ przeszkód uniemożliwiających użytkowanie budynku.
W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.
Oddalając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na treść art. 59 ust. 1 i art. 59a ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, z których w jego ocenie jednoznacznie wynika, że jedną z przesłanek wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotą prowadzenia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to końcowy etap procesu inwestycyjnego polegający na sprawdzeniu, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracji architektoniczno-budowlanej udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, że proces budowlany został zakończony.
Jak wskazał dalej Sąd, w sytuacji, gdy zatwierdzony projekt jak i pozwolenie na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności inwestycji z zakresem pozwolenia na budowę czy projektem budowlanym (art. 59a ust 2 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo budowlane). Ponieważ wykonanie przedmiotowej inwestycji odbyło się w oparciu o funkcjonującą w obrocie prawnym ostateczną decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę, to słusznie zdaniem Sądu skarżący twierdzi, że nie można traktować go jako sprawcy samowoli budowlanej. Nie mają w stosunku do przedmiotowej inwestycji zastosowania przepisy art. 48 lub art. 49b Prawa budowlanego, ale art. 50 i art. 51 tej ustawy. Warunkiem wydania pozwolenia na użytkowanie jest to, aby obiekt budowlany miał uregulowany stan prawny, co oznacza, że musi być wykonany w oparciu o będącą w obrocie prawnym decyzję o pozwoleniu na budowę.
Jeżeli zatem decyzja o pozwoleniu na budowę została wyeliminowana z obrotu prawnego, to konieczne jest wszczęcie procedury naprawczej celem uregulowania stanu prawnego obiektu. Innymi słowy, kwestia możliwości użytkowania obiektu budowlanego uzależniona będzie od skuteczności przeprowadzenia procedury z art. 51 ww. ustawy.
Wskazując na powyższe, Sąd pierwszej instancji uznał, że zasadnie organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie zakończone ostateczna decyzją własną z dnia [...] lutego 2012 r. o udzieleniu skarżącemu pozwolenia na użytkowanie w celu wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego na skutek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2010 r. Zachodziła, bowiem przesłanka z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Po wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z obrotu prawnego wymienione w art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego dokumenty budowy nie funkcjonują, zatem nie mogą być używane w celu weryfikacji stanu faktycznego związanego z wybudowanym obiektem budowlanym i uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie.
W konsekwencji organ I instancji orzekł prawidłowo w trybie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. Stan faktyczny został ustalony przez organy prawidłowo. Brak było, zatem podstaw do uwzględnienia zarzutów naruszenia art. 77 § 1, art. 107 § 1, art. 136, a w konsekwencji także art. 6, art. 8, art. 11 i art. 12 K.p.a.
W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił skargę jako bezzasadną.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. S., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz obciążenie organu kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie poprzez:
- a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 64 oraz art. 87 Konstytucji poprzez ich niezastosowanie i nierozważenie w kontekście sprawy,
- b. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 59 ust. 1 w zw. z art. 59a Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę uniemożliwia ich zastosowanie,
- 2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo braku rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji zarzutu naruszenia w sprawie art. 142 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ postępowania sprawdzającego, niewyjaśnienie wszelkich okoliczności sprawy i nierozpatrzenie sprawy w nowych warunkach prawnych,
- b. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 15 K.p.a. poprzez pozbawienie de facto strony prawa do odwołania,
- c. naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 134 § 1 P.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędne zastosowanie i nierozważenie zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że uchylenie pozwolenia na użytkowanie ogranicza prawo nabytej i dzierżonej zgodnie z prawem własności i prawo spokojnego korzystania z niej. Późniejsze zaskarżenie decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma natomiast znaczenia dla oceny, czy wykonany na tej podstawie obiekt został zrealizowany zgodnie z warunkami tego pozwolenia. Organ powinien, zatem dokonać sprawdzenia kompletnej dokumentacji budowy i projektu oraz ponownie przeprowadzić kontrolę na miejscu, w celu stwierdzenia, że objęty postępowaniem obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z przepisami i nadaje się do zamierzonego użytkowania i w zależności od tych ustaleń uchylić dotychczasowe pozwolenie na użytkowanie oraz wydać nowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest bezzasadna.
Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż ujawnione na tle niniejszej sprawy zagadnienie sprowadzało się do określenia, czy uchylenie pozwolenia na budowę po uzyskaniu przez inwestora pozwolenia na użytkowanie, czyniło koniecznym wyeliminowanie z obrotu prawnego w drodze wznowienia postępowania ostatniej z ww. decyzji, czy też decyzje te są na tyle odrębne od siebie, iż nie zachodzi przypadek określony w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Odpowiadając na tak sformułowany problem, podzielić należało ocenę Sądu pierwszej instancji, akceptującą w tym zakresie stanowisko organów administracyjnych wyrażone w toku postępowania administracyjnego.
Po pierwsze zauważyć trzeba, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione". Jak wskazywano w orzecznictwie, językowy sens pojęcia "w oparciu" można scharakteryzować zwrotem "na podstawie", co wprost wskazuje, iż jakaś rzecz / stan (tu decyzja) znajduje uzasadnienie, czy wręcz merytorycznie umocowanie w jakiejś innej rzeczy / stanie (również decyzji). Pojęcie użyte przez ustawodawcę w ww. przepisie należy, zatem rozumieć szeroko, jako związek pomiędzy decyzjami bądź decyzjami i orzeczeniami sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II GSK 156/06 – orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ten związek pomiędzy rozstrzygnięciami trafnie eksponował w swoim uzasadnieniu również Sąd pierwszej instancji, wskazując na sekwencyjność działań prawnych organu administracyjnego, który wydaje jedną decyzję jako następstwo innej, wcześniejszej decyzji.
Po drugie stwierdzić należy, iż z taką sekwencyjnością mamy do czynienia odnośnie decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Obie te decyzje składają się na różne etapy procesu inwestycyjnego i na ich mocy inwestorowi zostają przyznane odmienne uprawnienia. W przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie jego istotą jest ustalenie, czy wybudowany obiekt może być użytkowany w sposób, który został określony w decyzji o pozwoleniu na budowę. Jest to, bowiem końcowy etap procesu inwestycyjnego skierowany na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Konsekwencją udzielenia pozwolenia na użytkowanie lub dokonanie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego jest uznanie przez organ, iż proces budowlany został zakończony (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 660/09 oraz z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11).
Na bezpośredni związek decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę wskazują również przepisy określające, co ma zawierać wniosek o wydanie pierwszej z nich, zawarte w art. 57 Prawa budowlanego. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest zatem decyzją zależną od decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 492/11; z dnia 30 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 857/12).
Z tych też przyczyn podzielić należało stanowisko przedstawione przez Sąd pierwszej instancji, iż w sytuacji wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, którą następnie uchylono, postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowania podlega wznowieniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. W konsekwencji powyższego jako bezzasadne należało ocenić przedstawione w rozpoznawanej kasacji zarzuty naruszenia art. art. 59 ust. 1 i art. 59a Prawa budowlanego oraz art. 64 i art. 87 Konstytucji RP.
W okolicznościach niniejszej sprawy, jak prawidłowo przyjął Sąd pierwszej instancji organy wyjaśniły wszystkie okoliczności faktyczne sprawy i nie uchybiły zasadzie dwuinstancyjności. Podkreślić trzeba, iż wbrew twierdzeniom autora kasacji organ na obecnym etapie postępowania nie był uprawniony do badania zgodności z prawem wykonanego obiektu budowlanego, bowiem to zostanie ustalone w toku postępowania legalizacyjnego (art. 51 Prawa budowlanego). Argumentacja ta była również przedmiotem analizy Sądu pierwszej instancji, który odniósł się do niej szczegółowo w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie to spełnia wymogi stawiane przez art. 141 § 4 P.p.s.a. Z tych też przyczyn niezasadne okazały się być zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 142 § 2, art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 15 K.p.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a.
Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.