Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 14 października 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 163/21 uwzględnił skargę B. K. (dalej określanej jako skarżąca) i stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy [...] (dalej określanego jako Wójt) z dnia 17 grudnia 2020 r., nr 156/2020 w przedmiocie odwołania Dyrektora Centrum Kultury i Rekreacji w [...] (dalej określanego jako CKiR).
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Przywołanym zarządzeniem z dnia 17 grudnia 2020 r. Wójt na podstawie m.in. art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa) i art. 70 w związku z art. 52 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1320, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 1510, ze zm.) odwołał skarżącą ze stanowiska Dyrektora CKiR ze skutkiem natychmiastowym.
W zarządzeniu podkreślono, że zostało ono wydane po zasięgnięciu opinii stowarzyszeń twórczych funkcjonujących na terenie Gminy właściwych ze względu na rodzaj działalności prowadzonej przez instytucję kultury. Jako powód odwołania wskazano zaś po pierwsze, naruszenie przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, a to nieterminowe wypłacenie pracownikom wynagrodzenia za pracę za wrzesień 2020 r. (art. 94 pkt 5 oraz art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy) i po drugie, odstąpienie od realizacji umowy z dnia 1 września 2019 r. w sprawie warunków organizacyjno-finansowych CKiR i założeń organizacyjno-programowych oraz finansowych rozwoju CKiR, mianowicie zaniechanie wystąpienia o dotację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach programu "Infrastruktura domów kultury" i o środki w ramach projektów unijnych, państwowych lub od sponsorów prywatnych, a także założenia strony internetowej. Zarządzenie nie zawiera uzasadnienia.
Skarżąca wniosła skargę na zarządzenie. Podnosząc naruszenie art. 15 ust. 1 oraz art. 15 ust. 6 pkt. 3 i 4 ustawy przyznała, że rzeczywiście w okresie pełnienia przez nią funkcji dyrektora CKiR doszło do jednodniowego opóźnienia w przelewie środków stanowiących wynagrodzenia pracowników tej instytucji za wrzesień 2020 r., lecz nie zgodziła się, jakoby było to wynikiem naruszenia przez nią przepisów prawa pracy. Wyjaśniła, iż opóźnienie nastąpiło w okresie jej przebywania na zwolnieniu lekarskim z powodu zakwestionowania przez Sekretarza Gminy działań pracownika CKiR upoważnionego przez nią do złożenia podpisu na listach płac. Jak zaznaczyła zarazem, żaden z pracowników nie wniósł do pracodawcy lub na pracodawcę skargi dotyczącej powyższego zdarzenia, nie było ono też badane przez właściwy sąd pracy.
Skarżąca wyraziła pogląd, że ciężkie naruszenie obowiązków pracowniczych występuje wówczas, gdy w związku z zachowaniem (działaniem lub zaniechaniem) pracownika naruszającym podstawowe obowiązki można mu przypisać winę umyślną lub rażące niedbalstwo, a typowymi przykładami takich naruszeń są: nietrzeźwość pracownika, niewykonanie polecenia służbowego, opuszczenie pracy bez usprawiedliwienia czy kradzież w miejscu pracy. Dodała, że w dniu 12 października 2020 r., na podstawie art. 109 § 2 Kodeksu pracy, nałożono na nią karę porządkową nagany oraz że wójt gminy powołujący na stanowisko dyrektora instytucji kultury na podstawie art. 15 ustawy nie jest jego pracodawcą. Jak podkreśliła nadto, jako dyrektor CKiR występowała o środki do Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego, czego dowód stanowią między innymi zapisy na stronach internetowych ministerstwa. Co do zaniechania założenia strony internetowej skarżąca wyjaśniła, że CKiR posiada, jako niezależna instytucja kultury, swój link na stronie internetowej Gminy, którego przekierowanie nie generuje dodatkowych kosztów w postaci zakupu domeny, serwera, opłat za stworzenie i prowadzenie strony.
CKiR posiada także konto na Facebook, prowadzone nieodpłatnie, gdzie od początku działalności pod jej kierownictwem, w porozumieniu z organizatorem, umieszczano wszelkie informacje dotyczące działalności, aktualności, ogłoszenia itp.
Odpowiadając na skargę Wójt wyraził pogląd, że wydanie zaskarżonego aktu nastąpiło zgodnie z obowiązującym prawem. Zwrócił jednocześnie uwagę, że poprzedził odwołanie zasięgnięciem stosownych opinii, co potwierdzają pisma sporządzone w odpowiedzi na zapytanie Wójta z dnia 7 grudnia 2020 r. skierowane do Kół Gospodyń Wiejskich w: [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Podtrzymał swoje stanowisko co do przyczyn uzasadniających odwołanie skarżącej ze stanowiska dyrektora. Skarżąca dopuściła się bowiem naruszenia prawa w postaci nieterminowego wypłacenia pracownikom wynagrodzenia za pracę za wrzesień 2020 r., co stanowi naruszenie art. 94 pkt 5 oraz art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy.
Jednocześnie nie wykonała obowiązków wynikających z umowy z dnia 1 września 2019 r. Nie założyła strony internetowej, a zawierając umowę nie miała wątpliwości co do tego, do założenia jakiej strony internetowej się zobowiązała. Naruszyła również powyższą umowę, nie występując o dotację Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w ramach programu "Infrastruktura domów kultury" oraz o środki w ramach projektów unijnych, państwowych lub od sponsorów prywatnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie rozpoznając wniesioną skargę stwierdził najpierw, że zarządzenie Wójta jest aktem podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Powołał następnie art. 15 ust. 1 i ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy i stwierdził, że przesłanka odwołania "z powodu naruszenia przepisów w związku z zajmowanym stanowiskiem" oznacza, iż dyrektor może być odwołany w razie wykazania związku funkcjonalnego pomiędzy naruszeniem przepisów prawa a zajmowanym stanowiskiem. Zakres przedmiotowy tej odpowiedzialności obejmuje jedynie takie zachowania na zajmowanym stanowisku, których skutkiem jest oczywiste lub odpowiednio potwierdzone złamanie obowiązującego prawa. Konstrukcja normatywna przepisu wskazuje bowiem, że organizator może odwołać dyrektora, jeżeli jednoznacznie wykaże, iż na zajmowanym stanowisku dopuścił się naruszenia przepisów prawa.
Odnosząc się do jednodniowego opóźnienia wypłaty wynagrodzenia pracowników Sąd zauważył, że ani w zarządzeniu, ani w odpowiedzi na skargę czy przedstawionej dokumentacji organ nie podał przyczyny, dla której uznał, iż odpowiedzialność w rozpatrywanym zakresie powinna ponieść skarżąca, nie zaś wyznaczony przez nią do zastępowania jej pracownik względnie osoba realizująca przelewy z konta gminy. Organ nie zakwestionował przecież podniesionych przez skarżącą faktów, tj. próby terminowej zapłaty podjętej przez pracownika dysponującego jej upoważnieniem, udaremnionej przez Sekretarza Gminy ze względu na jego stanowisko co do wymaganej formy takiego upoważnienia.
Sąd zaznaczył, że organ wyjaśnił, z czego miałaby wynikać forma zarządzenia dyrektora dla skuteczności takiego upoważnienia pracownika, odwołując się do § [...] Regulaminu Organizacyjnego Domu Kultury w CKiR, zgodnie z którym w przypadku nieobecności dyrektora uniemożliwiającej bieżące zarządzanie CKiR, związanej w szczególności z wyjazdem służbowym, urlopem czy chorobą, zastępuje go pracownik wyznaczony na podstawie udzielonego upoważnienia.
Sąd zaakcentował też niekonsekwencję organu co do doniosłości przywołanego naruszenia prawa pracy. Ze względu na jego kwalifikowany charakter Wójt odwołał bowiem skarżącą z zajmowanego stanowiska, podczas gdy bezpośrednio po jego zaistnieniu, jak wynika z przedłożonej przez skarżącą kopii "zawiadomienia o zastosowaniu kary porządkowej" z dnia 12 października 2020 r., nałożył na nią karę porządkową nagany. W tym kontekście Sąd zauważył, że w Kodeksie pracy odpowiednikiem sankcji w postaci odwołania na zasadzie art. 15 ust. 6 ustawy jest rozwiązanie umowy o pracę bez wypowiedzenia z winy pracownika, nie zaś nagana. Odnotował zarazem, iż niewypłacanie wynagrodzenia w ustalonym terminie, stosownie do art. 94 pkt 5 Kodeksu pracy należące do obowiązków pracodawcy, wedle art. 282 § 1 pkt 1 tego Kodeksu stanowi wykroczenie, jednakże o ile zostanie uznane za czyn zawiniony i społecznie szkodliwy.
W konsekwencji opóźnienia wypłaty wynagrodzenia o jeden dzień, w sytuacji gdy w nawet najmniejszym stopniu nie uprawdopodobniono winy dyrektora instytucji kultury, a nawet nie odniesiono się do jego twierdzeń co do przyczyny jego nieobecności w pracy, a także co do zaistnienia opóźnienia wypłaty w następstwie błędnej interpretacji pełnomocnictwa przez pracownika gminy, nie sposób przyjąć za odpowiednio uzasadnioną podstawę do odwołania ze stanowiska na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy.
Następnie Sąd ustosunkował się do kwestii zaniechania przez skarżącą wystąpienia o środki finansowe oraz założenia strony internetowej. Zaakcentował, że organ nie sprecyzował ani w zarządzeniu, ani w odpowiedzi na skargę, z jakich konkretnie postanowień umowy wywodzi powyższe obowiązki, co uniemożliwia poddanie kontroli takich ustaleń zarówno co do ich istnienia, jak i ewentualnego terminu do ich wykonania. Stwierdził, że dołączona do skargi umowa z dnia 1 września 2019 r. nie zawiera jakichkolwiek zapisów w tym zakresie.
Wreszcie Sąd wyraził pogląd, że ziszczenie się przesłanek określonych w art. 15 ust. 6 ustawy musi być dokładnie i szczegółowo wykazane w uzasadnieniu aktu odwołującego dyrektora z zajmowanego stanowiska dyrektora instytucji kultury i w postępowaniu poprzedzającym wydanie zarządzenia. Jego zdaniem zaskarżone zarządzenie zostało podjęte z istotnym naruszeniem jego materialnoprawnej podstawy, tj. art. 15 ust. ust. 6 pkt 3 i pkt 4 ustawy, poprzez niewłaściwe, pozbawione należytego uzasadnienia zastosowanie tych przepisów w stanie faktycznym niniejszej sprawy.
Z tych powodów Sąd na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., obecnie Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) orzekł o nieważności zaskarżonego zarządzenia.
Wójt Gminy, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od tego wyroku, zaskarżając go w całości.
Skarga kasacyjna zawiera jeden zarzut naruszenia prawa materialnego. Pełnomocnik podniósł mianowicie naruszenie art. 15 ust. 6 ustawy poprzez przyjęcie, że Wójt nie uzasadnił w sposób wystarczający powodów odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora w sytuacji, gdy w zaskarżonym zarządzeniu wskazano istotne okoliczności, które za tym przemawiały. Zakwestionował również uznanie, że na ocenę przesłanki "naruszenia prawa" wpływ ma istotność czy społeczna szkodliwość naruszenia prawa, które nie mają znaczenia w kontekście oceny tej przesłanki.
W oparciu o wskazane postawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi i przyznanie na rzecz Wójta kosztów postępowania według norm przepisanych. Zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Autor skargi kasacyjnej podniósł, że obowiązek uzasadnienia przyczyn odwołania dyrektora instytutu kultury na podstawie art. 15 ust. 6 ustawy nie wynika z przepisów obowiązującego prawa. Tym niemniej stwierdził, że mimo braku wyodrębnienia w zaskarżonym zarządzeniu części pod nazwą "uzasadnienie", niewątpliwie takowe zostało w nim zawarte. Częścią zarządzenia wywołującą skutki prawne jest bowiem jedynie fragment o odwołaniu skarżącej z funkcji dyrektora. Niewątpliwie zaś, w ocenie pełnomocnika, pozostała część zarządzenia zawierająca wymienienie powodów odwołania stanowi właśnie uzasadnienie decyzji organu. Organ w sposób wyczerpujący opisał zarówno naruszenie prawa, jakiego dopuściła się skarżąca pełniąc funkcję dyrektora, jak również pozostałe powody uzasadniające odwołanie jej z zajmowanego stanowiska.
Zdaniem pełnomocnika sądowa kontrola zarządzenia wykroczyła poza ramy zakreślone przez ustawy. Dokonując analizy przyczyn odwołania i zagłębiając się w kwestie stricte związane z zasadnością rozwiązania stosunku pracy Sąd pierwszej instancji "wszedł" wszak w kompetencje sądu powszechnego, do którego nie wystąpiła skarżąca. Pełnomocnik stwierdził również, że zupełnie bezpodstawne są spostrzeżenia Sądu co do niewielkiej skali opóźnienia w wypłacie wynagrodzeń, braku pretensji ze strony poszkodowanych pracowników, niewielkiej społecznej szkodliwość czynu czy nieistotności naruszenia prawa. Przepisy ustawy nie uzależniają bowiem odwołania dyrektora od stopnia naruszenia prawa, wobec czego każde naruszenie, nawet nieistotne i jednostkowe, stanowi podstawę do odwołania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej odrzucenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podejmując polemikę z zawartymi w niej rozważaniami. Zrzekła się jednocześnie rozprawy, zgadzając się na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jedyny sformułowany w niej zarzut, odniesiony do art. 15 ust. 6 ustawy, kwestionuje pogląd Sądu pierwszej instancji, że Wójt nie uzasadnił dostatecznie powodów odwołania skarżącej ze stanowiska dyrektora CKiR, i porusza kilka łączących się z tym wątków.
Zasadniczy z nich dotyczy samej potrzeby uzasadnienia zarządzenia w przedmiocie tego rodzaju odwołania. Pełnomocnik Wójta polemizując w skardze kasacyjnej z odmiennym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, wyraził pogląd, że wystarczające w rozpatrywanym zakresie jest wskazanie w sentencji zarządzenia okoliczności stanowiącej przesłankę odwołania w świetle przywołanego art. 15 ust. 6 ustawy.
Ustosunkowując się do tej kwestii odnotować trzeba, że była ona już rozważana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W toku dalszego wywodu Sąd w składzie orzekającym nawiąże zwłaszcza do argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 2745/20 (LEX nr 3219276), którą w pełni podziela i przyjmuje za własną.
W pierwszej kolejności przyznać wypada, że żaden z przepisów ustawy, w tym jej art. 15 ust. 6, objęty podstawą rozpoznawanej skargi kasacyjnej, nie przewiduje obowiązku uzasadnienia aktu odwołującego dyrektora instytucji kultury.
O uzasadnieniu nie ma też mowy w przepisach art. 68-72 Kodeksu pracy, do których, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, odsyła jej art. 15 ust.
7. Podkreślenia jednak wymaga, że w przypadku rozstrzygnięć władczych, podjętych w konkretnej sprawie indywidualnego podmiotu, w analizowanym przypadku odwoływanego dyrektora instytucji kultury, wymóg uzasadnienia nie ma jednak wymiaru wyłącznie formalnego, lecz uzależniony jest od aspektu merytorycznego danego stanu faktycznego i wiąże się przede wszystkim z koniecznością zapewnienia odpowiedniej ochrony praw tego podmiotu. W wyroku z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2747/18 (LEX nr 2690003), także wydanym w sprawie odwołania dyrektora instytucji kultury, Naczelny Sąd Administracyjny zaakcentował, że uzasadnienie jest konieczne, ponieważ w przeciwnym razie niemożliwe byłoby przeprowadzenie kontroli powodów odwołania i w związku z tym jego zgodności z prawem. Kontrola musi bowiem polegać na zbadaniu przesłanek odwołania, leżących u podstaw aktu rozstrzygającego o prawach i obowiązkach osoby odwoływanej.
Obowiązek sporządzenia uzasadnienia nie musi być wyrażony wprost i może być wywiedziony z przepisów o zasadniczym znaczeniu dla określenia zasad funkcjonowania organów władzy publicznej, w szczególności takich, które wkraczają w sferę praw i obowiązków obywateli. W omawianej materii przywołać trzeba art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), przewidujące zasady odpowiednio demokratycznego państwa prawnego oraz praworządności i legalności. Wyrażona w art. 7 Konstytucji zasada legalizmu czy też praworządności, będąca jednym z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, o którym mowa w art. 2 Konstytucji, zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo ma być więc zarówno źródłem kompetencji organów, jak i kryterium dopuszczalności podejmowanych przez nie aktów, w szczególności to ono określa przesłanki, jakie akt umożliwiają lub nakazują. Stąd by uznać taki akt za zgodny z prawem, trzeba mieć pewność, że te przesłanki wystąpiły.
W niektórych przypadkach jest to oczywiste, mianowicie wtedy, gdy przesłanki są ukształtowane jednoznacznie i kategorycznie, bez pozostawienia jakiegokolwiek luzu decyzyjnego, a okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości i wynika z nich jasno, że ziściła się hipoteza stosowanego przepisu. Zgodzić się można ze stanowiskiem wypowiedzianym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 91/18 (LEX nr 2533028), że w takiej sytuacji brak uzasadnienia może być traktowany jako nieistotne naruszenie prawa.
Inaczej jednak jest wówczas, gdy organ stosuje przepis formułujący przesłanki bardziej ogólnie, z pozostawieniem organowi pewnej swobody, zwłaszcza uznania administracyjnego. W tym kontekście przywołać warto bogate orzecznictwo dotyczące uchwał odwołujących dyrektorów szkół, m.in. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 1997 r., sygn. akt III RN 3/97 (OSNP 1997, nr 19, poz. 369) oraz nawiązujące do niego wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2942/12 (LEX nr 1333109). Sąd Najwyższy słusznie zauważył, że nawet znaczna sfera uznania organu nigdy nie jest pełna, bo musi uwzględniać ograniczenia ustawowe. W efekcie uznanie to nie może mieć charakteru dowolnego lub arbitralnego, lecz powinno być dokładnie i szczegółowo wywiedzione i uargumentowane w uzasadnieniu po to, by ten wywód i argumentacja mogły być poddane kontroli.
W niniejszej sprawie Wójt działał na podstawie art. 15 ust. 6 pkt 3 i 4 ustawy przewidujących tego rodzaju przesłanki. Przepisy te umożliwiały mu bowiem odwołanie dyrektora instytucji kultury, czyli nie zobowiązywały go do tego, przed upływem okresu, na jaki dyrektora powołano, z powodu naruszenia przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem (pkt 3) oraz w przypadku odstąpienia od realizacji umowy, o której mowa w ust. 5, czyli umowy zawieranej przed powołaniem dyrektora, określającej warunki organizacyjno-finansowe działalności instytucji kultury oraz program jej działania (pkt 4). Są to zatem te z wymienionych w art. 15 ust. 6 ustawy przyczyn odwołania dyrektora, które mają charakter stosunkowo niejednoznaczny, nawiązując do okoliczności wymagających bardziej wnikliwych ustaleń i ocen. Tym ustaleniom i ocenom należy dać odpowiedni wyraz, wykazując, że dyrektor dopuścił się naruszenia prawa lub obowiązków wynikających z umowy w takim stopniu, który dyskwalifikuje go jako osobę pełniącą tę funkcje, co przemawia za skorzystaniem z uprawnienia do jego odwołania.
Bezsprzecznie potrzeba ta jest w tym przypadku znacznie większa niż wtedy, gdy odwołanie dyrektora następuje z bardziej oczywistych powodów, choćby wówczas gdy odwołuje się go na własną prośbę (art. 15 ust. 6 pkt 1 ustawy).
Z dotychczasowych wywodów wynikają wnioski istotne dla rozpatrywanej sprawy. Zgodzić się wypada z Sądem pierwszej instancji, że zarządzenie, którym odwołano skarżącą ze stanowiska dyrektora CKiR nie czyniło zadość obowiązkowi należytego uzasadnienia przyczyn odwołania. Ograniczało się ono wszak do ogólnego wymienienia naruszenia prawa przypisanego skarżącej oraz zaniechań w realizacji wiążącej ją umowy. Tymczasem Wójt powinien wykazać te okoliczności, w szczególności nie poprzestawać na kategorycznej konstatacji, że one wystąpiły, lecz opisać fakty, jakie przemawiają na rzecz zarówno takiej ich kwalifikacji prawnej, jak i przypisania odpowiedzialności skarżącej.
W późniejszej kolejności należało wyjaśnić, dlaczego te uchybienia wykluczają dalsze pełnienia przez nią jej funkcji. Wprawdzie, jak zauważył pełnomocnik Wójta, w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy, mowa jedynie o naruszeniu przepisów prawa w związku z zajmowanym stanowiskiem, bez zastrzeżenia, że powinno ono mieć jakąś kwalifikowaną postać, lecz niepodobna przyjąć, by każde, nawet nieistotne naruszenie uzasadniało odwołanie dyrektora instytucji kultury z zajmowanego stanowiska. Chodzi bowiem o stan rzeczy, który obiektywnie, a nie jedynie na zasadach subiektywnego przekonania czy wręcz osobistego uprzedzenia do konkretnego dyrektora instytucji kultury, podważa albo co najmniej poważnie osłabia zaufanie do niego, wykluczając kontynuację jego funkcji i oznaczając utratę rękojmi prawidłowego wykonania jego zadań. Wiążę się z tym druga ze wskazanych przez Wójta przesłanek odwołania skarżącej polegająca na odstąpieniu od realizacji umowy, w której wspomniane zadania sprecyzowano.
Uzasadniając odwołanie skarżącej z tego powodu należało nie tylko przywołać jednostki redakcyjne umowy, dzielącej się przecież na paragrafy i punkty, określające zadania, które nie zostały przez nią wykonane, ale dowieść, że było to rezultatem jej biernej, niewłaściwej postawy, która była nadto przez nią zawiniona lub wynikała z powziętego przez nią zamiaru. Odstąpienie od realizacji umowy następuje bowiem wtedy, gdy jej strona nie czyni zadość przyjętym na siebie obowiązkom, mimo że umożliwiały to warunki, w jakich funkcjonowała. Jej zaniechanie musi mieć zatem charakter intencjonalny, znajdując wyraz bądź w braku działań, jakie należało i można było podjąć, niewykazaniu inicjatywy przezwyciężenia ewentualnych trudności lub przeszkód, bądź w dokonywaniu jedynie czynności pozorujących aktywność, ale niemogących przynieść założonych efektów.
Uchybienia będące podstawą odwołania ze stanowiska dyrektora instytucji kultury muszą mieć więc swoją wagę, przemawiającą na rzecz negatywnej oceny sposobu sprawowania jego funkcji. Tylko wówczas zastosowanie wobec dyrektora tak daleko idącego środka prawnego może być uznane za adekwatną i proporcjonalną reakcję na dostrzeżone nieprawidłowości. W tym kontekście Sąd pierwszej instancji słusznie wytknął Wójtowi niekonsekwencję, mogącą świadczyć wręcz o instrumentalnym traktowaniu przysługujących mu uprawnień. Słusznie zauważył, że bezpośrednio po jednodniowym opóźnieniu w wypłacie wynagrodzeń pracownikom CKiR Wójt wymierzył skarżącej karę nagany, czyli zakwalifikował to zdarzenie jako naruszenie prawa podlegające łagodniejszej sankcji niż zerwanie stosunku pracy. Zasadnie zwrócił też uwagę, że przypisanie skarżącej w rozpatrywanej materii odpowiedzialności za wykroczenie, o którym mowa w art. 282 § 1 pkt 1 Kodeksu pracy, wymagałoby stwierdzenia, iż opóźnienie to było czynem zawinionym i społecznie szkodliwym.
Oznacza to przecież nie tyle konieczność stosowania tych kryteriów podczas oceny przewidzianej w art. 15 ust. 6 pkt 3 ustawy przesłanki odwołania dyrektora instytucji kultury, jak utrzymuje pełnomocnik Wójta, lecz potrzebę uwzględnienia elementarnej spójności systemu prawa postrzeganego jako harmonijna całość, uniemożliwiającego stosowanie na zasadzie dowolności różnych środków prawnych, których nie można ze sobą pogodzić. Niepodobna wszak z tego punktu widzenia zaakceptować sytuacji, w której skarżąca byłaby odwołana ze stanowiska dyrektora CKiR w związku z wykroczeniem, za jakie nie mogłaby ponieść odpowiedzialności ze względu na niewypełnienie przez nią znamion tego czynu zabronionego.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji zasadnie skonstatował, że zaskarżone zarządzenie nie było należycie uzasadnione, co w świetle powyższych uwag stanowiło wystarczającą podstawę stwierdzenia jego nieważności. Niemniej Sąd nie poprzestał na tym spostrzeżeniu, przeprowadzając weryfikację zarządzenia w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach, dochodząc do prawidłowych wniosków. Z materiału tego nie wynika, by opóźnienie w wypłacie wynagrodzeń było następstwem zaniedbań skarżącej czy też naruszenia przez nią prawa. Przeciwnie, potwierdza on w pełni prezentowaną przez nią wersję, nad którą Wójt przeszedł całkowicie do porządku w zarządzeniu. Bezspornie skarżąca upoważniła z odpowiednim wyprzedzeniem pracownika do dokonania m.in. tej czynności podczas jej nieobecności spowodowanej chorobą, a następnie bezzwłocznie po zakwestionowaniu przez Sekretarza Gminy przedstawionego mu dokumentu udzieliła umocowania w wymaganej przezeń formie, co w praktyce polegało na zmianie jego nazwy z upoważnienia na zarządzenie i pozwoliło na wypłatę wynagrodzenia z jednodniowym opóźnieniem.
Wójt nie uwzględnił zatem, że bezpośrednią przyczyną opóźnienia była postawa Sekretarza Gminy, chociaż w takim stanie rzeczy powinien co najmniej zbadać, czy zasadnie, tj. w oparciu o jednoznaczną podstawę prawną, domagał się on innego dokumentu od pracownika zastępującego skarżącą. Brak tych ustaleń pozostawia otwartą kwestię zamykającą się w pytaniu, które powinno poprzedzać ustalenie odpowiedzialności skarżącej, a mianowicie o to, czy w ogóle doszło do naruszenia prawa. Bezsprzecznie jednak okoliczności incydentu, w tym zwłaszcza podjęta zawczasu próba jego uniknięcia przez skarżącą, a następnie szybkie usunięcie jego przyczyn, mimo problemów zdrowotnych, wiązała się z koniecznością wyjaśnienia przyczyn, dla których w jego wyniku nie może ona dłużej pozostawać na swoim stanowisku.
Podzielić trzeba również pogląd Sądu pierwszej instancji odnośnie do drugiej z podanych przez Wójta przyczyn odwołania skarżącej. Sąd zasadnie odnotował, że w umowie zawartej przez nią przed objęciem stanowiska dyrektora CKiR nie przewidziano obowiązków polegających na pozyskiwaniu środków oraz założeniu strony internetowej, wobec czego ewentualne zaniechania skarżącej w tym zakresie nie mogły stanowić odstąpienia od realizacji umowy. Dalszą kwestią pozostaje, że Wójt nie wziął pod uwagę starań podejmowanych przez skarżącą, w tym łączących się z prezentacją CKiR w Internecie za pośrednictwem strony Gminy.
Mając na uwadze wszystkie powyższe spostrzeżenia Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjnej oddalił także wniosek skarżącej o zasądzenie od Gminy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, mimo że wystąpiła sytuacja, która stosownie do art. 204 pkt 2 P.p.s.a. pozwalała ten wniosek uwzględnić. Skarżącą nie poniosła bowiem kosztów, które mogłyby podlegać zwrotowi, w szczególności występowała w postępowaniu kasacyjnym osobiście, nie korzystając z pomocy pełnomocnika.