Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 sierpnia 2013 r., II SA/Ke 525/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę J. K. na uchwałę Rady Gminy w R. M. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.
Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] Rada Gminy w R. M. stwierdziła wygaśnięcia mandatu radnego J. K., wybranego do Rady Gminy w R. M. w okręgu wyborczym Nr [...], wskutek utraty przez niego prawa wybieralności. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt. 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).
W uzasadnieniu uchwały wskazano, że J. K. wyrokiem Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] został uznany winnym popełnienia czynu z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 11, poz. 724 ze zm.) i skazany na karę sześciu miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby wynoszący 2 lata. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r.- Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Utrata biernego prawa wyborczego pociąga za sobą wygaśnięcie mandatu radnego, co wynika z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. K. zarzucił organowi naruszenie art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, gdyż w świetle tego przepisu wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 2 w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2 stwierdza komisarz wyborczy w drodze postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa.
Sąd wskazał, że materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w tej sprawie jest art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów sejmików województw, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Skoro zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 tej ustawy nie mają prawa wybieralności osoby karane za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, a okolicznością bezsporną jest to, że skarżący prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w K. Wydział II Karny z dnia [...] kwietnia 2012 r., sygn. akt [...] został uznany winnym popełnienia czynu z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. Nr 11, poz. 724 ze zm.) i skazany na karę sześciu miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania na okres próby wynoszący 2 lata, to niewątpliwie utracił on prawo wybieralności. Okoliczności tej nie kwestionuje również skarżący.
Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy status prawny skarżącego jako radnego wybranego w wyborach samorządowych w 2010 r. na kadencję trwającą od 2010 do 2014 r. jest regulowany ustawą z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików samorządowych, czy też ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 112 ze zm.).
Sąd podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r., K 9/11 orzekł, że art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia. Zakwestionowany przepis art. 16 ust. 1 stanowił, że Kodeks wyborczy stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu jego wejścia w życie oraz do kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów. Natomiast art. 16 ust. 2 tej ustawy stwierdzał, że do wyborów zarządzonych przed dniem jego wejścia w życie należy stosować przepisy dotychczasowe tj. Ordynację wyborczą. Przepisy te utraciły moc z dniem ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw, co nastąpiło w dniu 21 lipca 2011 roku.
Sąd I instancji podzielił przeważające w orzecznictwie stanowisko, że w związku ze wskazanym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego od 1 sierpnia 2011 r. do rozpoczętych kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego mają nadal zastosowanie przepisy dotychczasowe tj. przepisy Ordynacji wyborczej, a nie przepisy Kodeksu wyborczego (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt OSK 1305/12, Lex nr 1216722, wyrok NSA z dnia 17 lipca 2012 roku sygn. akt II OSK 1501/12 Lex nr 1219249, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 6 marca 2012 roku sygn. akt II SA/Ol 38/12, wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2012r., sygn. akt II SA/Ke 578/12, wyrok WSA w Gdańsku z 30 października 2012r., sygn. akt II SA/Gd 667/12).
Sąd podkreślił, że w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1501/12 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że " Objęcie zakresem dyspozycji art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113) nie tylko przedterminowych wyborów, o których mowa wprost w tym przepisie, ale także stwierdzania wygaśnięcia mandatu, stanowi wyraz uprawnionej rozszerzającej wykładni tego przepisu, będący wyjątkiem od zasady bezpośredniego działania Kodeksu wyborczego. Taka systemowa i funkcjonalna wykładnia analizowanego przepisu prowadzi bowiem do zagwarantowania spójności i jednolitości reżimu wyborczego". W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się ponadto, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego, w zakresie dotyczącym art. 16 ust. 1 i 2 ustawy - Przepisy wprowadzające - Kodeks wyborczy, odnosi się do "reżimu prawnego wyborów", które mają być zarządzone.
Z treści uzasadnienia wyroku wynika, że chodzi w nim o wybory parlamentarne, które mają być przeprowadzone, a nie o wybory, które już przeprowadzono i kadencje rozpoczęte po przeprowadzonych wyborach. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, regulacja intertemporalna, którą ustawodawca ustalił w art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające - Kodeks wyborczy, spowodowała powstanie niepewności co do reżimu prawnego, według którego odbędą się wybory parlamentarne w 2011 r. Zdaniem Sądu I instancji, nie ulega wątpliwości, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie odnosi się do wyborów przeprowadzonych przed uchwaleniem Kodeksu wyborczego i kadencji rozpoczętych przed wejściem w życie Kodeksu wyborczego, a w szczególności nie odnosi się do wyborów samorządowych przeprowadzonych w 2010 r. i kadencji rozpoczętych po tych wyborach.
Sąd podkreślił, że przepisy art. 16 ust. 3 i 4 ustawy - Przepisy wprowadzające - Kodeks wyborczy stanowią wprost, że do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Przepisy dotychczasowe, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4, to Ordynacja wyborcza.
Sąd wskazał również, że w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały obowiązywał już art. 16 ust. 2a ustawy z 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, dodany ustawą z dnia 12 października 2012 r. o zmianie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz. U z 2012 poz. 1399) zgodnie z którym - do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem nie jest zasadny zarzut skarżącego, że Rada Gminy nie posiada kompetencji do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.
Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut skarżącego dotyczący uchybienia proceduralnego polegającego na dwukrotnym poddaniu przez Radę Gminy pod głosowanie tej samej uchwały z tego powodu, że uprzednio wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia mandatu skarżącego upadł. Sąd wskazał, że projekt uchwały w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego poddany został pod głosowanie po raz pierwszy na sesji Rady Gminy w dniu [...] listopada 2012 r. i - jak dowodzą akta sprawy - nie została podjęta uchwała w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego. Z kolei zaskarżona uchwała została podjęta na sesji Rady Gminy w dniu [...] w grudniu 2012 r. Obowiązujące regulacje prawne normujące funkcjonowanie samorządu gminnego nie wprowadzają zakazu ujęcia w porządku obrad Rady Gminy tego samego punktu porządku obrad na kolejnych sesjach. Uchwała, której projekt poddano pod głosowanie nie została podjęta na sesji Rady Gminy w dniu [...] listopada 2012 r., co oznacza, że nie było przeszkód by procedować nad jej projektem na sesji Rady Gminy w dniu [...] grudnia 2012 r.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. K., podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj.:
- - błędną wykładnię art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy polegającą na przyjęciu wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że obejmuje on swoją dyspozycją nie tylko nowe, przedterminowe i uzupełniające wybory organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, ale również stwierdzenie wygaśnięcia mandatu osób wchodzących w skład tych organów,
- - niezastosowanie art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, pomimo iż wprost przepis ten określa od kiedy należy stosować przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy.
Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż zgodnie z art. 16 ust. 3 powołanej ustawy do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której Kodeks wyborczy wszedł w życie stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem strony skarżącej, stwierdzenie wygaśnięcia mandatu nie mieści się w pojęciu "nowe, przedterminowe czy uzupełniające wybory organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego".
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy R. M. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy. (Dz. U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Zaskarżona uchwała Rady Gminy w R. M. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego J. K. została podjęta w dniu [...] grudnia 2012 r. Od dnia 27 grudnia 2012 r. wszedł w życie przepis art. 16 ust. 2 a ustawy z dnia 5 stycznia 2012 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, zgodnie z którym do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (tj. Kodeks wyborczy) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przepisu tego wynika wprost, że do kadencji Rady Gminy w R. M. (wybranej w wyborach w 2010 r.), w trakcie trwania której w dniu 1 sierpnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy, należy stosować przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn.
Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190 ze zm.). Zatem Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na podstawie art. 190 ust. 2 wskazanej ustawy organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu skarżącego była właściwa rada gminy, a nie komisarz wyborczy – jak twierdzi skarżący.
Wprawdzie w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały nie powołano art. 16 ust. 2 a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, lecz jedynie art. 16 ust. 3 tej ustawy, jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy wskazać, że obowiązujący od dnia 27 grudnia 2012 r. przepis art. 16 ust. 2a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy stanowi potwierdzenie dominującej do tej pory linii orzeczniczej sądów administracyjnych (przedstawionej obszernie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku), dotyczącej interpretacji m.in. art. 16 ust. 3 tej ustawy, z której wynika, że do kadencji organów samorządu terytorialnego pochodzących z wyborów, rozpoczętej przed dniem wejścia w życie Kodeksu wyborczego mają zastosowanie przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw obowiązującej w dacie przeprowadzenia wyborów.
Zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzanych w trakcie kadencji, w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe. W wyroku z dnia 19 czerwca 2012 r., II OSK 1304/12 (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) Naczelny Sąd Administracyjny, interpretując ten przepis wskazał, iż stosowanie przepisów dotychczasowych do wyborów obejmuje całość spraw związanych z tymi wyborami, a więc obejmuje także te przepisy, które określają warunki przeprowadzania takich wyborów, w tym przepisy, których zastosowanie powoduje skutek w postaci przeprowadzenia wyborów. Nie jest możliwy do zaakceptowania taki pogląd, że to czy wybory mogą być przeprowadzone reguluje Kodeks wyborczy, natomiast samo przeprowadzenie wyborów reguluje Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) i ustawa o bezpośrednim wyborze wójta (...).
Zakładając racjonalność ustawodawcy, nieuprawniona staje się wykładnia prowadząca do przyjmowania, że choć w trakcie kadencji, rozpoczętej pod rządami starych regulacji, wybory uzupełniające i przedterminowe są przeprowadzane według starych zasad to do bezpośrednio powiązanej z nimi sprawy utraty mandatu uzyskanego w tych wyborach według tych starych zasad, stosuje się już przepisy nowe.
W konsekwencji prawidłowego zastosowania przez organ gminy przepisów art. 16 ust. 2 a i art. 16 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy zaskarżona uchwałą została prawidłowo podjęta na podstawie przepisów ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.
W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy, który to przepis określa datę wejścia w życie ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej jako p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., II FPS 4/12 (publ. ONSAiWSA z 2013 r. nr 3 poz.38).