Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 25 lipca 2018 r., sygn. akt III SAB/Wr 30/18, po rozpoznaniu skargi R. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę: w punkcie I. stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności; w punkcie II. stwierdził, że bezczynność Wojewody [...] ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie III. przyznał od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumę pieniężną 2.000 zł.
Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym: R. M. w dniu [...] października 2017 r. wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na wykonywanie pracy w Polsce. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] marca 2018 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącego, w którym pełnomocnik zwrócił się m.in. z wnioskiem o przyspieszenie postępowania wskazując, iż w myśl art. 12 § 2 K.p.a. sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Tego samego dnia pełnomocnik, za pośrednictwem Wojewody [...], wniósł ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie i bezczynność organu do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców.
Dokonując przekazania ponaglenia do Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z dnia [...] marca 2018 r. Wojewoda [...] podniósł, że w jego ocenie ponaglenie jest uzasadnione. Wskazał, że termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków wpływających do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców. Miarodajnym kryterium w zakresie rozpatrywania wniosków, jest zaś kolejność ich wpływu. Wyjaśnił także, że sposób prowadzenia sprawy nie wynikał ze złej woli pracowników Urzędu Wojewódzkiego, ale był skutkiem dużej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców, koniecznością jednoczesnego procedowania w wielu sprawach w warunkach odpływu pracowników merytorycznych i niemożności szybkiego uzupełnienia braków kadrowych.
Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., powołując się na dyspozycję art. 35 § 3 K.p.a. oraz art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2206 ze zm.) w zw. z art. 12 ustawy z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018 r., poz. 107), Wojewoda [...] określił przewidywany termin zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie wnioskodawcy na dzień [...] lipca 2018 r.
Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie wnioskodawcy za uzasadnione i wyznaczył termin rozpatrzenia jego wniosku do dnia [...] lipca 2018 r., zarządzając jednocześnie wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie. Ponadto stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
W dniu [...] maja 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga R. M. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 3 oraz art. 36 § 1 K.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy oraz wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i niezałatwienia sprawy w terminie; zbadanie czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie od organu na rzecz skarżącego pięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda [...] nadesłał do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu dalszą dokumentację postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku R. M., m.in. decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. udzielającą cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę do dnia [...] lipca 2021 r.
W motywach wskazanego na wstępie wyroku uwzględniajacego skargę Sąd pierwszej instancji podniósł, że z analizy akt administracyjnych sprawy wynika, iż skierowany do Wojewody [...] wniosek, złożony w dniu [...] października 2017 r., nie został załatwiony w przewidzianym przez prawo terminie (nawet przyjmując przewidziany w art. 35 § 3 K.p.a. dwumiesięczny wydłużony termin). Dopiero [...] kwietnia 2018 r., zatem po upływie ponad sześciu miesięcy od dnia złożenia wniosku, Wojewoda [...] podjął pierwszą czynność celem załatwienia sprawy R. M., wzywając go do przedłożenia brakujących dokumentów. Takie zachowanie organu, zdaniem Sądu pierwszej instancji, narusza art. 35 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu, niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ administracji, który znacznie przekroczył wynikające z przepisów prawa terminy załatwienia sprawy, podejmuje pierwsze czynności celem rozpatrzenia wniosku dopiero w wyniku działań samego wnioskodawcy.
Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie Wojewoda [...], w okresie pierwszych sześciu miesięcy postępowania, całkowicie ignorował nałożoną na niego w art. 36 K.p.a. powinność i nie zawiadomił strony o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie podał przyczyn tego stanu rzeczy i nie wskazał nowego terminu jej załatwienia. Dopiero po interwencji skarżącego w postaci ponaglenia, organ określił przewidywany termin załatwienia sprawy na dzień [...] lipca 2018 r. W wyniku rozpatrzenia ponaglenia, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców, stwierdzając, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, wyznaczył termin załatwienia wniosku do dnia [...] lipca 2018 r., który Wojewoda [...] dotrzymał, wydając decyzję z dnia [...] lipca 2018 r. Zdaniem Sądu meriti organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302) – dalej: "P.p.s.a.".
Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu tj. niepodejmowanie żadnych czynności aż do momentu interwencji skarżącego, Sąd Wojewódzki uznał, że bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Stwierdzona bezczynność wynikała bowiem wyłącznie z zaniechań organu. Do zaistniałej sytuacji w żaden sposób nie przyczyniła się strona postępowania. Wręcz przeciwnie, to strona wykazywała aktywność zmierzającą do sprawnego załatwienia sprawy, podejmując szereg czynności tj. złożenie wniosku o przyspieszenie, wniesienie ponaglenia, przedłożenie dokumentacji z własnej inicjatywy lub na wezwanie organu. Organ zaś nie tylko nie działał w sprawie, ale nawet nie poinformował strony o przyczynach zaistniałej sytuacji, do czego w myśl przepisów był zobowiązany.
Rozpoznając wniosek skarżącego, Sąd pierwszej instancji przyznał mu sumę pieniężną w kwocie 2.000 zł, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. uznając, że kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności.
W ramach przysługujących kompetencji, Sąd postanowił odstąpić od wymierzenia organowi grzywny. Uznał, że powszechnie wiadomym jest bowiem, że ilość załatwianych przez Wojewodę [...] wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). I chociaż dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu (właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki), to jednak – w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 P.p.s.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], zaskarżając go w zakresie pkt. II, III, IV i wnosząc o jego zmianę oraz oddalenie skargi, jako bezzasadnej w zaskarżonej części; rozpoznanie sprawy na rozprawie; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów:
- 1) prawa materialnego:
- a) poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, że w sprawie niniejszej bezczynność Wojewody [...] nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,
- b) poprzez błędną wykładnię art. 149 § 2 P.p.s.a., gdyż zasądzona kwota 2 000 zł nie jest adekwatna w kontekście zaistniałych w niniejszej sprawie okoliczności, przy czym Sąd pierwszej instancji nie rozważył prawidłowo zasadności takich żądań strony w kontekście rzeczywistych działań organu administracji państwowej oraz nie uzasadnił dokładnie i wnikliwe swojego stanowisko zajętego w tej sprawie;
- 2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz art. 149 § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 2, art. 58, art. 59 i art. 64 § 2 K.p.a. przez przyjęcie, że organ administracji dopuścił się rażącej bezczynności w rozpatrywaniu wniosku R. M., podczas gdy w niniejszej sprawie koniecznym było uzyskanie dodatkowych informacji od Komendanta Wojewódzkiego we [...] Szefa Delegatury Bezpieczeństwa Wewnętrznego we [...] oraz Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w [...] w zakresie czy wjazd i pobyt cudzoziemca nie stanowi zagrożenia obronności lub bezpieczeństwa Państwa lub porządku publicznego, bez których przedmiotowy wniosek nie mógł być rozpoznany oraz niniejsza sprawa miała skomplikowany charakter. Powyższe uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem doprowadziło do bezzasadnego uwzględnienia skargi w całości.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ administracji podniósł, że wprawdzie w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego nastąpiła zwłoka, lecz nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż w rzeczywistości została ona spowodowania przyczynami obiektywnymi (bardzo dużym napływem tego rodzaju wniosków w ostatnim okresie, trudnościami lokalowymi oraz bardzo dużą rotacją kadr pracowniczych w DUW we [...]) natomiast nie zachodziło lekceważenie czy też rażące naruszenie przepisów prawa przez funkcjonariuszy administracji państwowej w zakresie realizacji ich ustawowych obowiązków. Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji zasądził zbyt wysoką kwotę dla skarżącego, gdyż w rzeczywistości jest ona w sposób oczywisty nieadekwatna do okoliczności faktycznych, zaistniałych w niniejszej sprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. M. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 P.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W związku z tym, że Sąd nie dostrzegł zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach zakreślonych zarzutami skargi kasacyjnej. Jednakże skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem zaskarżony skargą kasacyjną wyrok w pełni odpowiada prawu i podjęty został na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.
Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę na bezczynność organu w sprawie wniosku skarżącego cudzoziemca o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt czasowy i pracę. Wskazać należy w pierwszej kolejności, że pod pojęciem "bezczynności organu" rozumie się stan, w którym organ nie załatwia sprawy w określonym terminie. W przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest bowiem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. I OSK 2087/16, LEX nr 2480711).
W niniejszej sprawie należy zwrócić uwagę na fakt, że pomiędzy datą złożenia wniosku przez stronę w dniu [...] października 2017 r. a datą wystosowania ponaglenia przez pełnomocnika strony, organ nie podjął żadnych czynności zmierzających do rozpoznania sprawy. Nie wezwał do uzupełnienia wniosku lub materiału dowodowego, nie poinformował strony o terminie rozpoznania sprawy, a także o przyczynach nierozpoznania sprawy w terminie. Organ pozostawał całkowicie bezczynny przez okres 190 dni, czyli przez 6 miesięcy i 8 dni. W tym okresie nie dokonał choćby formalnej kontroli wniosku.
Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.
Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Natomiast § 2 tego przepisu określa, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Ustawodawca przyznaje zatem sądowi administracyjnemu swobodę w zakresie stwierdzenia podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, jak też nie definiując pojęcia "rażącego naruszenia prawa", pozostawia w tym zakresie również swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym.
Rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 149 § 2 P.p.s.a. - jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność/przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności/przewlekłości. Wobec tego uznać należy, że bezczynność/przewlekłość o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za te bezczynność/przewlekłość. Bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące tę bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, LEX nr 1794744).
W świetle powyższego nie są zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 149 P.p.s.a. poprzez ustalenie przez Sąd pierwszej instancji, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a także poprzez zasądzenie kwoty pieniężnej na rzecz skarżącego. Trafna jest przy tym konstatacja Sądu, że fakt, iż Urząd Wojewódzki we [...] prowadzi bardzo dużo postępowań nie może przesądzać o tym, że naruszenie prawa nie jest rażące. Faktem mającym znaczenie dla niniejszej sprawy jest to, że organ przez tak długi czas całkowicie ignorował stronę, nie podejmował w sprawie żadnych czynności, a także nie informował o przyczynach nierozpoznania wniosku, co przesądza o uznaniu naruszenia prawa za oczywiste, a tym samym rażące. Problemy techniczno organizacyjne organu są problemami, które obciążają wyłącznie organ i osoby zarządzające urzędem - a nie stronę. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r. kwota otrzymywana na podstawie na podstawie art. 154 § 6 w związku z art. 149 § 2 P.p.s.a.: "ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki.
Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania jurysdykcyjnego oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralna spowodowana przewlekłością postępowania" (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 2177/17, LEX nr 2464318).
Kwestia udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 114 ust. 1 o cudzoziemcach wymaga od organu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podkreślenia wymaga, że czas trwania postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, istotny wpływ ma również obowiązek nałożony na wojewodę na mocy art. 109 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi, który ukończył 13 rok życia, zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego (ust. 1 w zw. z ust. 5).
Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku, przy czym w szczególnie uzasadnionych przypadkach termin 30-dniowy może być przedłużony do 60 dni, o czym organ obowiązany do przekazania informacji zawiadamia wojewodę (ust. 2 i 3). Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony (ust. 4). Przepis ten reguluje zatem tryb zbierania materiału dowodowego, który w realiach postępowania o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy ma charakter rutynowy. Zaznaczyć przy tym należy, że: "konieczność pozyskania informacji wskazanych w art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wynika wprost z przepisu regulującego zakres postępowania dowodowego, a nie z analizy zgromadzonego już materiału dowodowego.
Oznacza to, że na etapie występowania o informacje, o których mowa w art. 109 ust. 1 przywołanej ustawy nie można jeszcze ocenić czy sprawa ma charakter skomplikowany, a zatem jak długo będzie trwała. Ocena stopnia skomplikowania sprawy może bowiem nastąpić dopiero w toku oceny dokumentów załączonych do wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy w połączeniu z informacjami pozyskanymi na podstawie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach." (wyrok NSA z dnia 25 września 2018 r., sygn. II OSK 1660/18, LEX nr 2573637). Zatem fakt, że w sprawach o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę obligatoryjnym elementem każdego postępowania jest tzw. "opiniowanie" cudzoziemca przez służby nie przesądza o uznaniu prowadzonych postępowań za sprawy "szczególnie skomplikowane", jako że w tym zakresie organ nie wykonuje żadnych czynności, oprócz wysłania pisma do służb.
Należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie - do czasu wystosowania przez stronę ponaglenia i skargi do Sądu - organ nie powziął żadnych działań, w tym m.in. nie zwrócił się o nadesłanie informacji do odpowiednich służb.
W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.