Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Gl 83/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzekazanie w terminie sprawozdania kwartalnego za odbiór odpadów.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
M. H., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] ul. [...], L., jako podmiot świadczący usługi w zakresie usuwania odpadów komunalnych na terenie gminy Czechowice-Dziedzice, został pismem z dnia 16 sierpnia 2013 r. powiadomiony przez Burmistrza Czechowic-Dziedzic o konieczności sporządzania kwartalnych sprawozdań w zakresie prowadzonej działalności. Jako podstawę tego obowiązku organ wskazał art. 9n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W odpowiedzi przedsiębiorca poinformował organ, że przekazuje miesięczne raporty dotyczące ilości usuniętych odpadów komunalnych wraz z kartami przekazania odpadu. W odpowiedzi organ poinformował przedsiębiorcę o obowiązku składania kwartalnych sprawozdań, według wzoru określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. W dniu 12 września 2013 r. przedsiębiorca złożył sprawozdanie kwartalne podmiotu odbierającego odpady za I kwartał 2013 r.
Decyzją z dnia [...] września 2013 r. Burmistrz Czechowic-Dziedzic nałożył na M. H. karę pieniężną w wysokości 13.400 zł za nieterminowe złożenie sprawozdania za I kwartał 2013 r. W odwołaniu przedsiębiorca zarzucił organowi I instancji błędne ustalenie stanu faktycznego, naruszenie art. 9p ustawy o czystości i porządku w gminach i naruszenie zasady udzielania informacji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku Białej decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, M. H. zarzucił organowi błędne ustalenie, że nie złożył sprawozdania, o którym mowa w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Podniósł, że regularnie składał raporty miesięczne. Wskazał, że organ nie wezwał go do poprawienia złej formy sprawozdania oraz naruszył zasadę informowania.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę, przywołał treść art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obligującego podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, do składania kwartalnych sprawozdań obejmujących szczegółowe dane, o których mowa w art. 9n ust.
3. Wskazał, ze sprawozdanie to przekazywane jest wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Wyjaśnił, że formę sprawozdania określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012r. Sankcją za niezłożenie w terminie przedmiotowego sprawozdania jest zaś administracyjna kara pieniężna. Materialnoprawną podstawą jej wymierzenia są art. 9x ust. 1 pkt 5 oraz art. 9zb ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymierzenie kary pieniężnej następuje więc w przypadku, gdy organ stwierdzi, że przedsiębiorca w danym okresie sprawozdawczym prowadził działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości; przedsiębiorca uchybił terminom, złożenia sprawozdania, wskazanym wyżej.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom skarżącego, raporty miesięczne dotyczące ilości zebranych odpadów nie mogą stanowić prawnie akceptowalnego substytutu sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wymierzenie kary pieniężnej przez Burmistrza Czechowic-Dziedzic w ocenie Sądu było prawidłowe, co nie oznacza, że skład orzekający uznaje, iż przyjęty przez polskiego prawodawcę model "dyscyplinowania" przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest trafny, przede wszystkim z uwagi na jego nadmierną restrykcyjność, zwłaszcza w odniesieniu do podmiotów prowadzących działalność w niewielkim zakresie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny za nieuzasadniony uznał zarzut wskazujący na obowiązek organu do wezwania skarżącego do skorygowania złożonego sprawozdania. Rozwiązanie przewidziane w art. 9p ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może bowiem dotyczyć tylko sytuacji, gdy sprawozdanie zostało złożone w prawem przewidzianej formie, ale zdaniem organu jest ono nierzetelne.
W skardze kasacyjnej M. H. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9p ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i nie uzasadnione przyjęcie, że wezwanie do poprawienia sprawozdania, o którym mowa w tym przepisie, może dotyczyć tylko sytuacji, gdy sprawozdanie zostało złożone w prawem przewidzianej formie, ale zdaniem organu jest ono nierzetelne. Ponadto, w skardze kasacyjnej zawarto zarzut naruszenia przepisów postepowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa poprzez nieprecyzyjne przytoczenie zarzutów podniesionych w skardze na decyzję Kolegium, a w konsekwencji przedstawienie niekompletnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia. W szczególności Sąd pierwszej instancji pominął to, że skarżący nie został poinformowany przez właściwy organ o konieczności złożenia sprawozdania na formularzu.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesiono, że skarżący w okresie wykonywania usługi w zakresie utrzymywania porządku i czystości przystanków autobusowych na terenie Gminy Czechowice-Dziedzice, regularnie składał w Urzędzie Miejskim raporty dotyczące zagospodarowania odpadów wraz z kartami przekazania odpadów. Dokumenty te zawierały wszystkie informacje, jakie powinno zawierać sprawozdanie stosownie do art. 9n ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości (...), a organ nie kwestionował przedłożonych danych, a jedynie formę sprawozdania. Burmistrz Miasta Czechowic-Dziedzic dysponował więc danymi, o których mowa w art. 9n ust. 3 ww. ustawy, a udzielone informacje stanowiły nierzetelne sprawozdanie.
Skarżący nie zgodził się z przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji wykładnią art. 9p ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którą określenie "nierzetelne" dotyczy wyłącznie treści sprawozdania. Zdaniem skarżącego językowa wykładnia sformułowania "sprawozdanie nierzetelne" prowadzi do wniosku, że ustawodawca miał na myśli sprawozdanie wykonane w sposób niewłaściwy, nienależyty, niedokładny, nieodpowiadający wymaganiom. Przedłożenie danych w nieprawidłowej formie może być więc kwalifikowane jako złożenie nierzetelnego sprawozdania. Skarżący zarzucił Sądowi pierwszej instancji nieprzedstawienie żadnego uzasadnienia na poparcie swojego poglądu w tej kwestii.
Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesiono, że skarżący nie został poinformowany przez organ I instancji o okolicznościach prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Brak informacji o konieczności złożenia sprawozdania na formularzu, z każdym dniem wpływał na wysokość kary pieniężnej. Skarżący wskazał na nadmiernie restrykcyjny charakter przepisu art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, wyrażając swoje wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu. Zastosowana wobec skarżącego kara jest jedyną, co do której ustawodawca nie przewidział maksymalnego wymiaru. Pozostaje więc niczym nieograniczona bez względu na okoliczności sprawy.
Dodatkowo jej wysokość uzależniona jest od terminu, w którym organ wyda decyzję o jej nałożeniu. W związku z powyższym skarżący wniósł, aby NSA wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności ww. przepisu z Konstytucją RP.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na zawarcie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia zarówno prawa materialnego (art. 174 pkt 1 Ppsa), jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 Ppsa), w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi, ponieważ przyjęcie, że Sąd pierwszej instancji nie przedstawił kompletnego wyjaśnienia rozstrzygnięcia wykluczałoby potrzebę dokonania oceny pozostałych zarzutów. Zarzut ten jest jednak niezasadny.
Regulacja zawarta w art. 141 § 4 Ppsa odnosi się bowiem do wymogów formalnych uzasadnienia. O uchybieniu tym wymogom mówić można wówczas, gdy sąd administracyjny nie spełnił jednego z warunków ustawowych (opis stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie). W orzecznictwie przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 9/09; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 672/09). Przede wszystkim jednak uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. I OSK 1605/09).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie kontrola uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że co do zasady wymogi formalne zostały zachowane. Uzasadnienie pozwala na jednoznaczne ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie. Przedstawiono w nim opis stanu faktycznego sprawy, zrelacjonowano postawione w skardze zarzuty, wskazano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie koresponduje zresztą z treścią zarzutu zawartego w petitum skargi kasacyjnej.
Skarżący przywołał bowiem okoliczności, które trudno powiązać z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa. Wskazał mianowicie na brak stosownego pouczenia o okolicznościach prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Okoliczności te mogłyby ewentualnie stanowić uzasadnienie dla zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 Kpa. Takiego zarzutu jednak nie sformułowano, a analiza akt sprawy nie daje podstaw do przyjęcia, że w toku postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej przedsiębiorca nie był informowany o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej nietrafnie przenosi obowiązek informowania wynikający z art. 9 Kpa, na etap zawierania umowy na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, tj. etap kiedy żadne postępowanie administracyjne nie jest jeszcze prowadzone (art. 6f ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach).
Obowiązek z art. 9 Kpa nie obejmuje udzielania stronom pomocy prawnej ani zastępowania ich w wyborze optymalnego sposobu postępowania (por. wyrok NSA z 4 sierpnia 2016r. w sprawie I OSK 2598/14 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl), czego w istocie domaga się skarżący kasacyjnie. Od racjonalnego podmiotu gospodarczego, który należycie dba o swoje interesy należy oczekiwać wiedzy o swoich obowiązkach wynikających z umów, jak również aktów prawnych kształtujących jego sytuację prawną. Nie ma żadnych podstaw prawnych, aby uznać, że na wójcie (burmistrzu, prezydencie miasta) ciąży obowiązek przypominania przedsiębiorcy o zbliżającym się terminie do złożenia kwartalnego (aktualnie półrocznego) sprawozdania na podstawie art. 9n ust.1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2013 r., poz. 1399 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".
W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 9p ust. 2 ustawy.
Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest zobowiązany do składania kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). Sprawozdanie zawiera szczegółowe informacje wymienione w art. 9n ust. 3 ustawy. Formę sprawozdania określa rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 15 maja 2012 r. w sprawie wzorów sprawozdań o odebranych odpadach komunalnych, odebranych nieczystościach ciekłych oraz realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (Dz.U. poz. 630), dalej "rozporządzenie". W myśl art. 9p ust. 2 ustawy, w przypadku gdy sprawozdanie sporządzone jest nierzetelnie wójt, burmistrz lub prezydent miasta wzywa podmiot, który przekazał sprawozdanie, do jego uzupełnienia lub poprawienia w terminie 14 dni.
Stosownie zaś do art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia (pkt 5).
W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący będący podmiotem, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy, był zobowiązany do złożenia, w terminie do 30 kwietnia 2013 r., sprawozdania za I kwartał 2013 roku, wg wzoru określonego w załączniku nr 1 do rozporządzenia. Obowiązku tego nie zrealizował, a zatem trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że decyzja o nałożeniu kary na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 5 była prawidłowa. Nie ma racji autor skargi kasacyjnej twierdząc, że raporty dotyczące zagospodarowania odpadów wraz z miesięcznymi kartami przekazania odpadów stanowiły sprawozdanie w rozumieniu art. 9n ust. 1, tyle że sprawozdanie takie było nierzetelne w rozumieniu art. 9p ust. 2 ustawy.
Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, że rozwiązanie przewidziane w tym ostatnim przepisie dotyczy tylko sytuacji, gdy sprawozdanie zostało złożone w prawem przewidzianej formie, innymi słowy jest sprawozdaniem w rozumieniu art. 9n ust. 1 ustawy. Pod pojęciem nierzetelności jakiegoś dokumentu nie można rozumieć złożenia dokumentu w formie innej niż przewidziana prawem, bowiem określenie "nierzetelny" to zgodnie z Uniwersalnym słownikiem języka polskiego: "niesumienny nieuczciwy, niedokładny" (Uniwersalny słownik języka polskiego pod red. prof. St.Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN Warszawa z 2003r.).
Natomiast w niniejszej sprawie nie doszło w ogóle do złożenia sprawozdania kwartalnego w terminie, a zatem nie sposób ocenić, czy było ono nierzetelne. Skarżący miał tego świadomość, ponieważ złożył sprawozdanie za I kwartał 2013 r. w formie przewidzianej w rozporządzeniu tyle, że z opóźnieniem bo - w dniu 12 września 2013 r.
Odnosząc się natomiast do wniosku dotyczącego przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego, co do zgodności art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z Konstytucją RP, wyjaśnić należy, że instytucja pytania prawnego przewidziana art. 193 Konstytucji RP nie daje stronie uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym, co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Taki pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 7 września 2011 r., w sprawie o sygn. akt I OZ 653/11 (publ.orzeczenia.nsa.gov.pl)., z którym Sąd orzekający w tej sprawie całkowicie się zgadza.
W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął wątpliwości co do zgodności art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach z Konstytucją RP.
W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 Ppsa.