Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1201/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na broń palną sportową do celów szkoleniowych.
Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
[...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], działając na podstawie art. 10 ust. 1, ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 7 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz.U. z 2004 r. Nr 52, poz. 525, ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] listopada 2011 r., odmówił M. W. wydania pozwolenia na posiadanie [...] egzemplarzy broni palnej sportowej centralnego zapłonu z lufami gwintowanymi, o kalibrze do 12 mm, do celów szkoleniowych.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Natomiast art. 10 ust. 3 pkt 7 tej ustawy przesądził, że za ważną przyczynę, o której mowa w art. 10 ust. 1 – wydania pozwolenia na broń do celów szkoleniowych, uważa się w szczególności posiadanie uprawnień, określonych w odrębnych przepisach, do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz udokumentowane zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich. Nieprowadzenie więc przez wnioskodawcę zarejestrowanej działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich powoduje, jak podniósł organ, brak możliwości wydania pozwolenia na posiadanie [...] egzemplarzy broni palnej sportowej do celów szkoleniowych.
Od decyzji tej M. W. złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i wydanie decyzji zgodnej z jego żądaniem. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na broń do celów szkoleniowych bez łącznego spełnienia przez wnioskodawcę warunków wskazanych w treści art. 10 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia naruszonych norm taką możliwość dopuszcza. Powyższe doprowadziło organ do przyjęcia założenia, że ustalone w toku postępowania okoliczności, w tym m.in. posiadanie przez wnioskodawcę uprawnień do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim, nie mogą stanowić ważnej przyczyny posiadania broni, w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji.
Komendant Główny Policji po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania. Organ odwoławczy wyjaśnił, że samo posiadanie przez stronę stosownych uprawnień zawodowych, w tym także uprawnień trenera, sędziego i instruktora strzelectwa sportowego nie stanowi ważnej przyczyny do posiadania broni palnej do celów szkoleniowych, ponieważ ustawodawca w art. 10 ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji wprost wskazał, że dodatkowo jest wymagane udokumentowane zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich. Tymczasem wnioskodawca zarejestrowania działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich nie udokumentował, podobnie jak nie wykazał żadnej innej okoliczności, która mogłaby zostać zaliczona przez organy Policji do przesłanek otwartego katalogu art. 10 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy. Tym samym, w ocenie organu drugiej instancji, M. W. nie udowodnił, że wnioskowana przez niego broń jest mu niezbędna do przeprowadzania szkoleń.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję M. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podtrzymał zarzut naruszenia prawa materialnego, jaki podniósł w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, a ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zdaniem skarżącego organy Policji bezzasadnie przyjęły, że posiadanie przez niego uprawnień do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz wola ich prowadzenia w formie innej, niż zarejestrowana działalność gospodarcza, nie mogą stanowić ważnej przyczyny posiadania broni do celów szkoleniowych, w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, co w rezultacie stanowi nie tylko naruszenie słusznego interesu strony (poprzez uniemożliwienie swobodnego wykonywania zawodu instruktora strzelectwa), ale również interesu społecznego (poprzez pozbawienie dostępu do bezpłatnych szkoleń strzeleckich dla strzelców sportowych) i świadczy zarazem o błędnym wyjaśnieniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.).
W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji podtrzymał swoje argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.
W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że prawo do posiadania broni w Polsce nie należy do praw obywatelskich, gwarantowanych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poddane jest natomiast daleko idącym ograniczeniom, gdyż poza wypadkami określonymi w ustawie, nabywanie, posiadanie oraz zbywanie broni i amunicji jest zabronione. Ustawodawca uregulował również ściśle cele, na które może być wydane pozwolenie na broń, wskazał też szereg przesłanek, które muszą być spełnione, aby osoba ubiegająca się o pozwolenie na broń mogła je otrzymać, ewentualnie, w przypadku osoby, która takie pozwolenie już uzyskała – aby mogła z niego nadal korzystać. Zasady wydawania pozwoleń na broń obwarowane zostały więc warunkami i połączone z celem, jakiemu ma służyć dany rodzaj broni.
Sąd powołując się na treść art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, zgodnie z którym właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni, zauważył, że z przepisu tego wynika, iż decyzja podejmowana na jego podstawie nie ma charakteru uznaniowego. Organ Policji ma zatem obowiązek wydania pozwolenia na broń, jeżeli zaistnieją kumulatywnie okoliczności określone w hipotezie tego przepisu.
Pozwolenie na broń wydaje się m.in. w celach szkoleniowych (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy o broni i amunicji). Z kolei w art. 10 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy wskazano co w szczególności uważa się za ważną przyczynę, o której mowa w art. 10 ust. 1, dla pozwolenia na broń do celów szkoleniowych. Jako ważną przyczynę wymieniono więc, posiadanie uprawnień, określonych w odrębnych przepisach, do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz udokumentowane zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich.
W kontekście cytowanych norm Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że posiadanie przez niego uprawnień do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz wola ich prowadzenia w formie innej, niż zarejestrowana działalność gospodarcza, powinny być kwalifikowane jako ważne przyczyny posiadania broni do celów szkoleniowych, w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji.
Zdaniem Sądu prawodawca, reglamentując dostęp do posiadania broni, wprowadził wymogi, których spełnienie implikuje dopiero pozytywną dla strony decyzję. Sąd zauważył, że wprawdzie art. 10 ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji jedynie przykładowo wymienia ważne przyczyny, dla których pozwolenie na broń do celów szkoleniowych jest wydawane, to jednak warunki, które zostały w nim zawarte, uznać należy za bezwzględnie wymagane. A zatem skoro w przypadku pozwolenia na broń do celów szkoleniowych, ustawodawca ważną przyczynę utożsamia m.in. z koniecznością prowadzenia zarejestrowanej działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich, to oznacza to, że strona ubiegająca się o wydanie takiego pozwolenia nie może prowadzić szkoleń o charakterze strzeleckim w innej formie, niż zarejestrowana działalność gospodarcza. Tak więc jeżeli wnioskodawca nie prowadzi zarejestrowanej działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich, to w ocenie Sądu, nie został spełniony jeden z ustawowych warunków uzyskania pozwolenia na broń do celów szkoleniowych.
Sąd wskazał, że ratio legis takiego unormowania jest w pełni uzasadnione, albowiem przez wzgląd na interes bezpieczeństwa i porządku publicznego istnieje potrzeba, by użycie broni w każdym przypadku nie zagrażało zdrowiu lub życiu innych osób, jak i potrzeba egzekwowania obowiązków posiadacza broni, zapewniającego odpowiednie warunki jej używania w ramach profesjonalnie prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich. W tym przypadku nie chodzi więc jedynie o subiektywne odczucia i intencje strony zainteresowanej uzyskaniem pozwolenia na broń (interes strony), ale także o bezpieczeństwo jej używania zgodnie z przeznaczeniem (interes społeczny). To zaś zdaniem Sądu wskazuje, że w przypadku, gdy wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania pozwolenia na broń do celów szkoleniowych, nie można mówić o nieuwzględnieniu jego słusznego interesu jako strony.
Od powyższego wyroku M. W. złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na mylnym zrozumieniu treści normy prawnej, prowadzącym do niezasadnej konstatacji, że nie jest możliwe wydanie pozwolenia na broń do celów szkoleniowych bez kumulatywnego spełnienia przez wnioskodawcę warunków wskazanych w treści art. 10 ust. 3 pkt 7 ww. ustawy jako bezwzględnie wymaganych, co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia, że wskazane przez skarżącego przesłanki, nie mogą stanowić ważnej przyczyny posiadania broni do celów szkoleniowych w rozumieniu art. 10 ust. 1 ustawy o broni i amunicji. Tymczasem prawidłowo dokonana wykładnia naruszonych norm dopuszcza możliwość wydania pozwolenia na broń do celów szkoleniowych jeżeli wnioskodawca przedstawi ważną przyczynę posiadania takiej broni, znajdującą się poza otwartym katalogiem przesłanek wskazanym w treści omawianego przepisu, a przyczyną taką może być posiadanie przez wnioskodawcę uprawnień określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz wola prowadzenia tych szkoleń w formie innej niż zarejestrowana działalność gospodarcza, dozwolonej zaś przepisami powszechnie obowiązującego prawa, np. działalność w ramach umowy zlecenia lub nieodpłatna działalność społeczna na rzecz macierzystego klubu sportowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej - art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." Z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 3 pk 7 ustawy o broni i amunicji jest prawidłowa, a tym samym zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższych przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię jest bezzasadny.
Dokonując wykładni powyższych przepisów należy mieć na uwadze, że ustawą z dnia 5 stycznia 2011 r. o zmianie ustawy o broni i amunicji oraz ustawy o wykonywaniu działalności gospodarczej w zakresie wytwarzania i obrotu materiałami wybuchowymi, bronią, amunicją oraz wyrobami i technologią o przeznaczeniu wojskowym lub policyjnym (Dz.U. z 2011 r. Nr 38, poz. 195, ze zm.), został zmieniony m.in. art. 10 ustawy o broni i amunicji. Obecne brzmienie art. 10 ustawy o obroni i amunicji wykonuje art. 5 lit. b dyrektywy Rady 91/477/EWG z dnia 18 czerwca 1991 r. w sprawie kontroli nabywania i posiadania broni (Dz.U. UE L.91.256.51, 2008.179.5), który stanowi, że bez uszczerbku dla art. 3 państwa członkowskie zezwalają na nabywanie i posiadanie broni palnej wyłącznie osobom, które przedstawią ważną przyczynę i które nie stanowią zagrożenia dla samych siebie, dla porządku publicznego lub dla bezpieczeństwa publicznego.
Na podstawie obecnie obowiązującego art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji, właściwy organ Policji wydaje pozwolenie na broń do celów szkoleniowych, jeżeli wnioskodawca nie stanowi zagrożenia dla samego siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz przedstawi ważną przyczynę posiadania broni. Ważną przyczyną w przypadku pozwolenia na broń do celów szkoleniowych, jest w szczególności posiadanie uprawnień, określonych w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz udokumentowane zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich. Słusznie wskazał zatem Sąd pierwszej instancji, że prawo do posiadania broni w Polsce należy do sfery ściśle reglamentowanej przez państwo. Zgodnie z art. 5 i 41 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolita Polska zapewnia wolności, prawa człowieka i obywatela oraz bezpieczeństwo obywateli. Prawo do posiadania broni w Polsce nie należy jednak do praw i wolności chronionych konstytucyjnie.
Oznacza to, że dostęp jednostki do broni poddany jest istotnym ograniczeniom, co wynika zarówno z monopolu państwa na stosowanie środków przemocy, jak i potrzeby zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego (por. wyroki NSA: z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1562/10 i z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 97/05).
Nie można więc zgodzić się z argumentacją wnoszącego skargę kasacyjną, że przepis art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji nie zawiera normy, która jednoznacznie określałaby przesłanki wydania pozwolenia na broń do celów szkoleniowych. W wyroku z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 2211/12 NSA jednoznacznie wskazał, że art. 10 ustawy o broni i amunicji zawiera zarówno normę kompetencyjną, jak i materialną, upoważniającą właściwy organ Policji do wydania pozwolenia na broń. Kierując się językowymi i systemowymi dyrektywami wykładni postanowień art. 10 ust. 1 i 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji, NSA stwierdził, że rolą właściwych organów Policji jest tylko ocena, czy osoba ubiegająca się o pozwolenie na posiadanie broni palnej do celów szkoleniowych, spełnia łącznie normatywne przesłanki tj., czy nie stanowi zagrożenia dla siebie, porządku lub bezpieczeństwa publicznego oraz czy posiada uprawnienia, określone w odrębnych przepisach do prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim oraz udokumentowała zarejestrowanie działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich.
Konstrukcja normatywna art. 10 ust. 3 ustawy zakłada z jednej strony określenie, co należy uważać za "ważną przyczynę" posiadania broni, z drugiej zaś daje organom Policji prawo dokonania wyboru wartościującego w stosunku do ustalonych w sprawie okoliczności faktycznych, niemieszczących się jednak w katalogu ustawowych kryteriów pozytywnych. Ocena dokonywana przez organ Policji, na podstawie wyłącznie zwrotu ocennego: "ważna przyczyna", jest wtedy oceną jednostkową i sytuacyjną oderwaną od ustawowo określonych kryteriów. Dotyczy jednak tylko sytuacji niezdefiniowanych w ust. 3 art.
- 10. Racjonalny ustawodawca wziął bowiem pod uwagę, że wnioskodawca może przedstawić taką "ważną przyczynę" posiadania broni, która nie została zdefiniowana normatywnie.
Zasadnie uznał zatem Sąd pierwszej instancji, że wobec osoby ubiegającej się o pozwolenie na posiadanie broni do celów szkoleniowych przesłanki wskazane w art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji muszą być kumulatywnie spełnione jako bezwzględnie wymagane. Nowelizacja ustawy o broni i amunicji z dnia 5 stycznia 2011 r. w zasadzie wyeliminowała uznaniowość organu poprzez ścisłe wskazanie pozytywnych i negatywnych warunków wydania pozwolenia na broń. Decyzja w sprawie pozwolenia na broń do celów szkoleniowych ma charakter decyzji związanej. Oznacza to, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek materialnoprawnych wskazanych w art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji, przy braku przesłanek negatywnych określonych w art. 15 ust. 1 ustawy, właściwy organ Policji jest obowiązany wydać pozwolenie.
Tymczasem w niniejszej sprawie, co jest bezsporne, wnioskodawca nie prowadzi zarejestrowanej działalności gospodarczej w zakresie szkoleń strzeleckich, zatem nie został spełniony jeden z ustawowych warunków uzyskania pozwolenia na broń do celów szkoleniowych. Sam zamiar prowadzenia szkoleń w innej formie niż zarejestrowana działalność gospodarcza, przy ścisłym wskazaniu przez ustawodawcę konieczności prowadzenia szkoleń o charakterze strzeleckim w formie zarejestrowanej działalności gospodarczej, nie stanowi ważnej przyczyny posiadania broni do celów szkoleniowych w rozumieniu ww. przepisów.
Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego odpowiada prawu, chociaż nie odpowiada skarżącemu z uwagi na zbyt restrykcyjne, jego zdaniem, stosowanie przepisów art. 10 ust. 1 i ust. 3 pkt 7 ustawy o broni i amunicji. Przyjęcie jednak rozwiązań proponowanych przez skarżącego, a co za tym idzie wybiórcze traktowanie materialnoprawnych przesłanek do wydania pozwolenia na broń, prowadziłoby do nieuzasadnionego rozszerzenia powszechnej dostępności do legalnego posiadania broni w Polsce, czego nie dałoby się pogodzić z przepisami obecnie obowiązującej ustawy i Konstytucji RP.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz 204 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.