Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 519/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M. R. na uchwałę Rady Gminy Miękinia z dnia 30 kwietnia 2010 r., Nr XLVIII/503/10, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu Wróblowice dla jednostki urbanistycznej A. Sąd I instancji wskazał, iż w skardze na przedmiotową uchwałę skarżący, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części, w której dla działek nr [...], [...], [...] i [...] ustanowiono przeznaczenie 1 U – zabudowa usługowa, zarzucił naruszenie w toku procedury planistycznej art. 11 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej w skrócie upzp, przez brak obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości W. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium i w konsekwencji pozbawienie go prawa do składania uwag do projektu studium.
To zaś z uwagi na strukturalną budowę procesu planowania przestrzennego pozbawiło go prawa do wyrażenia sprzeciwu na ukształtowanie sposobu wykonywania jego prawa własności. Zarzucił naruszenie art. 17 pkt 12 upzp przez brak ustosunkowania się do jego pisemnych uwag do projektu planu miejscowego oraz art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp przez nieuwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jego prawa własności, a w konsekwencji naruszenie zasady zrównoważonego rozwoju przez niewyważenie wartości podlegających konstytucyjnej ochronie i wybór takich rozwiązań, by z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej ważnego indywidualnego interesu, w szczególności przez wprowadzenie funkcji terenu kolidującej z funkcją dominującą.
Uzasadniając zarzuty skargi podniósł, iż dla terenu, obejmującego m.in. jego działkę (obecnie działki) uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia (1 U – zabudowa usługowa) nie uwzględniają ustaleń pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], o warunkach zabudowy dla tej działki (zabudowa jednorodzinna). Skarżący stwierdził, iż w toku działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego dopuszczono się szeregu nieprawidłowości bezpośrednio wpływających na prawidłowość procesu planistycznego, w tym naruszenia art. 11 pkt 1 upzp, które ma doniosłe znaczenie ze względu na treść art. 9 ust. 4 upzp. W jego ocenie fakt, iż na etapie studium nie został w należyty i wymagany sposób poinformowany o przystąpieniu do sporządzania studium i tym samym pozbawiony prawa ewentualnego kierowania uwag do tego studium, nie miał charakteru zaniedbania, w czym utwierdza go okoliczność, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanych w skardze działek trwało od listopada 2007 r. do lipca 2009 r., w tym przez okres 12 miesięcy było zawieszone, co w sposób istotny miało wpływ na nieuzyskanie przez niego prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Wykazane naruszenie obciąża bezpośrednio zaskarżaną uchwałę, ponieważ wadliwe studium zostało zaakceptowane w tej uchwale, co więcej organ nie tylko naruszył w tym zakresie jego prawo do wyrażenia sprzeciwu w zakresie zmian przeznaczenia terenu w samym studium, ale również zignorował prawnie ukształtowany, wynikający z art. 17 pkt 12 upzp, obowiązek rozpatrzenia kierowanych przez niego uwag do projektu planu miejscowego.
Zauważył, iż tworzenie planu miejscowego ujawnia istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Ograniczenie właściciela w prawie do korzystania z nieruchomości powinno być wyraźnie uzasadnione, dlatego też powstała sytuacja jest dla niego niezrozumiała i krzywdząca. Wskazał, iż w orzecznictwie słusznie wskazuje się, iż samodzielność planistyczna gminy nie oznacza nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta w demokratycznym państwie prawa doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. W przypadku uchwalania planu miejscowego swoboda gminy jest ograniczona przepisami upzp niejako podwójnie, a mianowicie plan miejscowy jest uchwalany w wyniku przeprowadzonej wysoce sformalizowanej procedury, a ponadto treść planu, który jest aktem prawa miejscowego, powinien odpowiadać wymaganiom określonym w przepisach prawa materialnego. W szczególności art. 1 ust. 2 upzp nakazuje uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym określonych wymagań, w tym prawa własności.
Wskazał, iż zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, wskazał też, iż oznacza to, że każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu miejscowego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tego planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. W ocenie skarżacego, w niniejszej sprawie niewątpliwe jest, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie została zachowana procedura określona w upzp w zakresie wskazanym w skardze.
Według skarżącego doszło też do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 144/10, zauważył, iż postulat uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań prawa własności oznacza m.in. takie zagospodarowanie przestrzeni w zakresie funkcji terenu, które umożliwi harmonijne, optymalne w danym przypadku, warunki korzystania z prawa własności nieruchomości. Wprowadzenie w planie funkcji kolidujących z funkcją dotychczasową bądź wiodącą nie jest wykluczone, musi być jednak uzasadnione szczególnymi okolicznościami przemawiającymi za jej wprowadzeniem. Podniósł, iż dotychczasowa zabudowa wokół jego działek jest zabudową jednorodzinną, co więcej w bezpośrednim sąsiedztwie nie ma zabudowy o charakterze usługowym.
W konsekwencji, zabudowa o takim charakterze doprowadzi nie tylko do sporów o charakterze sąsiedzkim, ale również do obniżenia wartości nieruchomości położonych przy tych działkach i może pociągnąć za sobą wystąpienia z roszczeniami przed sądem powszechnym z tytułu odpowiedzialności administracji za działania legalne, lecz niewątpliwie prowadzące do powstania uszczupleń o charakterze finansowym. Skarżący podkreślił, iż właściciele nieruchomości mogą oczekiwać, że gmina gospodarując przestrzenią będzie to czyniła tak, aby ograniczyć ingerencję w sferę praw własnościowych do niezbędnego minimum, dając jednocześnie dowody racjonalności podejmowanych rozwiązań. Dodał, iż w niniejszej sprawie rolą organu gminy było rozważenie, czy zaproponowane rozwiązania w odniesieniu do obszaru, obejmującego jego działki nie są szczególnie dla niego krzywdzące, wątpliwe w świetle zasady sprawiedliwości społecznej i zachowania pewnych proporcji nakładanych ciężarów i ograniczeń praw.
Do takich ze strony organu jednak nie doszło. W świetle powyższych okoliczności uznał zatem, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego – uprawnienia, o którym stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej w skrócie usg.
Na marginesie skarżący wskazał, że w sytuacji nieuwzględnienia jego skargi zasadnym stanie się wystąpienie przez niego wobec Gminy M. z roszczeniem o odszkodowania za poniesioną szkodę albo z roszczeniem wykupienia nieruchomości lub jej części z uwagi na fakt, że korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, a nadto w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe po uchwaleniu planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu uchwały odmawiającej uwzględnienia naruszenia prawa.
Zaskarżonym wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ppsa, oddalił skargę, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, na wstępie wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie skarżącym jest osoba fizyczna, która po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa uchwałą rady gminy w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wniosła o jej wyeliminowanie z obrotu prawnego, powołując się na naruszenie skarżoną uchwałą jej interesu prawnego. Stwierdził, iż przeprowadzona kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała naruszenia interesu prawnego strony.
Sąd I instancji zauważył, iż zupełnym nieporozumieniem wydaje się zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 11 pkt 1 upzp, który to przepis określa obowiązki organu egzekutywy gminy w toku postępowania zmierzającego do uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i ma zastosowanie do postępowania w sprawie studium. Jak wynika z petitum skargi skarżący kwestionuje uchwałę w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji w niniejszej sprawie nie jest możliwe badanie uchwały w sprawie studium. Skarżący (o ile wykaże naruszenie interesu prawnego) ma ewentualną możliwość kwestionowania unormowań zawartych w uchwale dotyczącej studium w odrębnym postępowaniu.
Sąd stwierdził również, iż wbrew twierdzeniom skargi w aktach planistycznych nie znajduje się żaden dokument, który wskazywałby na fakt, że skarżący złożył (jak twierdzi) uwagi do projektu planu. Akta te potwierdzają tezę organu zawartą w odpowiedzi na skargę, że do projektu planu żadne uwagi nie wpłynęły. W konsekwencji nie było potrzeby wszczynania i przeprowadzania procedowania w zakresie uwag do planu. W aktach planistycznych znajduje się dokument zatytułowany "wykaz uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – wykaz dotyczy projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu Wróblowice dla jednostki urbanistycznej A" z adnotacją, że nie wniesiono uwag. Dokument został podpisany przez Wójta Gminy M. W dalszej kolejności, Sąd podniósł, iż w jego ocenie zaskarżona uchwała nie narusza także art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp, a poprzez ten zarzut prawa własności skarżącego.
Zauważył, iż stosownie do treści przywołanego przepisu w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza walory architektoniczne i krajobrazowe. Jest to norma o charakterze ogólnym, z której trudno wywieść naruszenie indywidualnego interesu prawnego jakiegoś podmiotu. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie daje podstawy do wykazywania naruszenia interesu prawnego również okoliczność, że strona posiada decyzję o warunkach zabudowy dla danej działki. Wskazał, iż decyzja ta wydawana jest w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego dla działki mającej być zainwestowaną i wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do takiego terenu. Odmienna sytuacja jest wtedy, gdy strona legitymuje się decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, a takim aktem administracyjnym skarżący się nie legitymuje.
Na zakończenie, Sąd I instancji zauważył, iż w niniejszej sprawie najistotniejsze dla prawidłowego jej rozstrzygnięcia jest to, że z art. 9 ust. 4 upzp wynika wprost, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Sąd wskazał, powołując się w tym zakresie na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II SA/Go 493/10, że organy gminy przed uchwaleniem planu miejscowego mają bezwzględny obowiązek doprowadzić do zgodności projekt planu miejscowego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. O ile naruszenie trybu sporządzania planu może stanowić podstawę nieważności uchwały tylko wówczas, gdy jest istotne, to przy naruszeniu zasad ich sporządzania, każde naruszenie wywołuje skutek nieważności uchwały. Zasady sporządzenia planu miejscowego dotyczą zawartości tego aktu planistycznego (części tekstowej i graficznej, załączników), oznaczają jego wartość i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej, a także standardów dokumentacji planistycznej.
W tym pojęciu mieści się ocena projektu planu miejscowego pod względem jego zgodności ze studium. Z kolei pojęcie trybu sporządzania planu miejscowego należy odnieść do procedury poprzedzającej uchwalenie planu. Odmienne od uchwalonego w obowiązującym studium ustalenie sposobu zagospodarowania terenu może nastąpić dopiero po uprzedniej zmianie odpowiednich zapisów tego studium. Nieważne są te części planu miejscowego, które są sprzeczne z wiążącymi ustaleniami studium.
Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zauważył, iż z akt administracyjnych wynika, że zgodnie z unormowaniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Miękinia (uchwała Nr XLVII/489/10 Rady Gminy Miękinia z dnia 30 marca 2010 r.), teren obejmujący działkę (obecnie działki) skarżącego przeznaczony jest na aktywność gospodarczą (symbol U 1) z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej już na tym terenie istniejącej. Przy takich niespornych zapisach studium organ uchwałodawczy gminy, będąc nimi związanym (stosownie do art. 9 ust. 4 upzp), nie mógł zatem przeznaczyć wskazanych w skardze działek na cele mieszkaniowe.
Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę kasacyjną złożył skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości jako podstawy skargi kasacyjnej wskazał:
- I. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp przez uznanie, że zasada zrównoważonego rozwoju jest normą o charakterze ogólnym i trudno wywieść z niej naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, w sytuacji gdy w istocie jest ona podstawą do wyważenia w procesie planowania przestrzennego wartości podlegających ochronie konstytucyjnej i wybór takich rozwiązań, by z jednej strony uwzględniały konieczność ochrony interesu ogółu społeczeństwa, a z drugiej ważnego indywidualnego interesu, i co za tym idzie daje możliwość uznania jej za naruszoną przez Radę Gminy Miękinia przez wprowadzenie zaskarżaną uchwałą funkcji terenu kolidującej z funkcją dotychczasową, dominującą i w konsekwencji naruszenie prawa własności skarżącego,
- II. Przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:
1/ art. 11 pkt 1 upzp w związku z art. 1, 3, 134, 135 i 141 § 4 (błędnie podając) ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (jednak w skrócie określając jako ppsa) przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa i uznanie przez Sąd l instancji zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 11 pkt 1 upzp za nieporozumienie w sytuacji, gdy wydając orzeczenie powinien rozważyć i uzasadnić ten zarzut pod kątem jego bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości procedury uchwalenia zaskarżanej uchwały, w szczególności w kontekście art. 9 ust. 4 upzp, 2/ art. 17 pkt 1 i 10 upzp związku z art. 1, 3, 134 i 135 ppsa przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w sytuacji naruszenia bezwzględnie obowiązującej procedury informowania mieszkańców W. o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu przez nie obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty o tym fakcie w miejscowości W., 3/ art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 usg w związku z art. 12 ust. 2 upzp w związku z art. 1, 3, 134 i 135 ppsa przez niezastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa i pominięcie przez Sąd faktu przedwczesnego uchwalenia przez Radę Gminy Miękinia zaskarżonej uchwały – z naruszeniem przepisów o bezwzględnie obowiązującym terminie do 30 dni dla wykonania przez Wojewodę oceny zgodności z przepisami prawa uchwały Nr XLVII/489/10 Rady Gminy Miękinia z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Miękinia, na której opiera się zaskarżona uchwała, 4/ art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 1 i 3 ppsa przez nie polegające na prawdzie stwierdzenie przez Sąd, że "w aktach planistycznych nie znajduje się żaden dokument, który wskazywałby na fakt, że strona skarżąca złożyła (jak twierdzi) uwagi do projektu planu" w sytuacji, gdy w aktach administracyjnych znajdują się dokumenty w postaci pism skarżącego z dnia 14 stycznia 2008 r. (data wpływu do Urzędu Gminy Miękinia – 22 stycznia 2008 r.) oraz J. D. z dnia 3 stycznia 2008 r. (data wpływu do Urzędu Gminy Miękinia – 3 stycznia 2008 r.) zawierające uwagi do projektu planu, 5/ art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 28 upzp przez niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji gdy istniały ku temu podstawy faktyczne i prawne przejawiające się w istotnych naruszeniach trybu sporządzania studium oraz planu.
W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania lub rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 ppsa i jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż wbrew stanowisku Sądu, skarżący w sposób jasny i precyzyjny wykazał istnienie interesu prawnego w kwestionowaniu zaskarżanej uchwały. Jej treść narusza bowiem niewątpliwie jego prawo własności ingerując w sposób drastyczny w możliwości wykorzystania gruntu zgodnie z jego wolą. Odnosząc się szerzej do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp podniósł, iż Sąd I instancji dopuścił się jego naruszenia przez uznanie, że zasada zrównoważonego rozwoju jest normą o charakterze ogólnym i trudno wywieść z niej naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego w sytuacji, gdy w istocie daje możliwość uznania jej za naruszoną przez Radę Gminy Miękinia przez wprowadzenie zaskarżaną uchwałą funkcji terenu kolidującej z funkcją dotychczasową i dominującą. Wskazał, iż zapoznając się z mapą planistyczną całego obszaru Gminy Miękinia stwierdził istniejące bardzo duże dysproporcje w zakresie wprowadzenia na jej obszarze m.in. terenów przeznaczonych w poszczególnych miejscowościach pod zabudowę jednorodzinną i zabudowę usługową.
W jego ocenie, istnieje rażąca dysproporcja w zakresie konsekwencji skutków władztwa planistycznego gminy dla walorów architektonicznych i krajobrazowych, ponieważ zrównoważony rozwój gminy został tak zaplanowany, że negatywne następstwa związane z występowaniem obszarów przeznaczonych dla usług zostały w znacznej mierze oddalone na obrzeża gminy, z dala od siedziby jej władz. Jednocześnie lektura prognozy skutków finansowych zmian przeznaczenia terenów objętych planem jasno wskazuje jedynie na cel fiskalny kwestionowanego przez skarżącego władztwa planistycznego gminy, a nie chęć kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy w oparciu o ład przestrzenny i zrównoważony rozwój.
W dalszej kolejności, uzasadniając zarzut naruszenia art. 11 pkt 1 upzp w związku z art. 1, 3, 134, 135 i 141 § 4 ppsa podniósł, iż Sąd I instancji powinien rozważyć ten zarzut pod kątem jego bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości procedury uchwalenia zaskarżanej uchwały, w szczególności w kontekście art. 9 ust. 4 upzp. Powinien ocenić, czy w toku procedowania dotyczącego uchwały o studium niewątpliwe – z uwagi na brak w ocenie skarżącego poinformowania o przystąpieniu do sporządzania studium w sposób zwyczajowo przyjęty w tej miejscowości – naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 pkt 1 upzp miało wpływ na zaskarżaną uchwałę. Zdaniem pełnomocnika skarżącego, zaniechanie organu w tym zakresie pociągnęło za sobą doniosłe konsekwencje prawne w sferze uprawnień skarżącego i doprowadziło w konsekwencji do naruszenia jego prawa własności. Zawinione przez organ zaniechanie doprowadziło do pozbawienia skarżącego prawa do składania uwag do projektu studium, co ze względu na strukturalną budowę procesu planowania przestrzennego pozbawiło go prawa do wyrażenia sprzeciwu na ukształtowanie sposobu wykonywania jego prawa własności w zakresie objętym studium, co ma istotne znaczenie z uwagi na regulację art. 9 ust. 4 upzp. W ocenie skarżącego, zaniechanie to miało charakter celowy, w czym utwierdza go przebieg postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działek, stanowiących jego własność.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 pkt 1 i 10 upzp związku z art. 1, 3, 134 i 135 ppsa, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, rozstrzygając niniejszą sprawę, nie dokonał kontroli realizacji normy art. 17 pkt 1 i 10 upzp oraz kwestii związanej z informowaniem mieszkańców W. o przystąpieniu do prac nad projektem zaskarżonej uchwały i o wyłożeniu go do publicznego wglądu wraz z informacją o możliwości składania uwag i debacie publicznej w tym przedmiocie. Podniósł, iż z lektury akt administracyjnych wynika, że o fakcie przystąpienia do tych prac planistycznych mieszkańcy W. byli informowani jedynie na dwa sposoby: z użyciem ogłoszenia prasowego w gazecie oraz przy pomocy obwieszczeń wywieszanych na tablicy ogłoszeń urzędu gminy. Brak jest natomiast w aktach informacji o skierowaniu takich obwieszczeń do wywieszenia w miejscowości W. z jednoczesnym, jak wskazuje praktyka ostatnich lat w gminie, oświadczeniem np. organu wykonawczego sołectwa o fakcie upowszechnienia takiego obwieszczenia w miejscowości W. w sposób zwyczajowo przyjęty celem zapoznania się mieszkańców z jego treścią.
W dalszej kolejności, pełnomocnik skarżącego wskazał, iż Sąd dopuścił się naruszenia art. 90 ust. 1 i 91 ust. 1 usg w związku z art. 12 ust. 2 upzp w związku z art. 1, 3, 134 i 135 ppsa. Podniósł, iż podjęcie uchwały o studium, na której opiera się zaskarżona uchwała, implikowało skierowanie jej, w oparciu o normę art. 12 ust. 2 upzp, do Wojewody celem dokonania jej oceny. Nawet natomiast optymistyczne dla gminy założenie, że doszło do jej doręczenia Wojewodzie już w dniu 31 marca 2010 r. wskazuje, że w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały (z dnia 30 kwietnia 2010 r.) Wojewoda nie zakończył jeszcze procedury związanej z oceną studium i miał jeszcze możliwość podjęcia czynności nadzorczych.
Pełnomocnik skarżącego wskazał ponadto, iż Sąd dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 ppsa w związku z art. 1 i 3 ppsa, gdyż brak dostrzeżenia dokumentów w postaci pism skarżącego z dnia 14 stycznia 2008 r. oraz J. D. z dnia 3 stycznia 2008 r., zawierających uwagi do projektu planu oraz listę osób jasno sprzeciwiających się formie zmian przeznaczenia terenu, świadczy o niezapoznaniu się przez Sąd z aktami sprawy i w konsekwencji naruszeniu art. 141 § 4 ppsa albowiem nie można uznać, że uzasadnienie wyroku zawiera rzetelne, zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, skoro jego ustalenia pozostają w oczywistej sprzeczności z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd art. 147 § 1 ppsa w związku z art. 28 upzp pełnomocnik skarżącego stwierdził, iż w świetle tego ostatniego przepisu każde naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów tak w procesie sporządzania i ustanawiania planu miejscowego, jak i w procesie wprowadzania zmian do tego planu, pociąga za sobą nieważność uchwały. W niniejszej natomiast sprawie, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie została zachowana procedura określona w upzp, która stanowi gwarancję ochrony praw osób, których interesy mogą zostać naruszone przez uchwalenie planu miejscowego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, podniosła, iż tereny wzdłuż drogi krajowej nr [...] nie mogłyby zostać wykorzystane dla lokalizacji nowej zabudowy mieszkaniowej z uwagi na to, że droga krajowa nr [...] klasy GP – główna ruchu przyspieszonego jest źródłem uciążliwego hałasu, stąd w planie miejscowym dla jednostki urbanistycznej A określono, iż orientacyjny zasięg terenów zagrożonych hałasem do drogi krajowej nr [...] znajduje się w odległości 150 m od granicy pasa drogowego oraz, że dla istniejących i projektowanych na tym obszarze obiektów zawiązanych ze stałym pobytem ludzi należy stosować zabezpieczenia przeciwhałasowe.
Organ zauważył, iż Sąd trafnie jako niezasadne zakwalifikował wszystkie zawarte w skardze zarzuty dotyczące studium, gdyż będąc związany granicami sprawy, nie miał formalnych możliwości rozpoznania tych zarzutów. Z ostrożności procesowej dodano jednak, iż zarówno obwieszczenie Wójta Gminy Miękinia o przystąpieniu do sporządzenia studium, jak i obwieszczenie Wójta Gminy Miękinia o wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu, były przekazane do Sołtysa W. celem zamieszczenia na tablicy ogłoszeń w miejscowości W. Kopie ogłoszeń prasowych i obwieszczeń oraz potwierdzeń ich przekazania Sołtysowi W. przekazane zostały przy piśmie z dnia 25 lipca 2011 r. Wskazano, iż ogłoszenia w sprawie przystąpienia do sporządzania planu miejscowego oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu były również zamieszczane w prasie, obwieszczenia zamieszczane na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy i Sołectwa, a także na stronie internetowej Gminy Miękinia.
Zwyczajowo przyjętym sposobem ogłaszania, przyjętym w gminie jest ponadto doręczanie sołtysowi obwieszczeń, które wywiesza on na tablicy ogłoszeń sołectwa. Na dowód wywiązania się z tych obowiązków w zakresie dotyczącym planu miejscowego, załączono kopie ogłoszeń prasowych, wydruki z BIP-u oraz kopie doręczeń obwieszczeń Sołtysowi.
Zauważono ponadto, iż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miękinia zostało uchwalone uchwałą Rady Gminy Miękinia Nr XLVIII/368/2006 z dnia 31 sierpnia 2006 r. Kolejne zmiany studium, uchwalone uchwałami Rady Gminy Miękinia Nr XXXVII/378/09 z dnia 26 czerwca 2009 r. oraz Nr VII/489/10 z dnia 30 marca 2010 r. były dokonywane na fragmentach obszaru gminy Miękinia i nie dotyczyły działek, będących własnością skarżącego. Niezależnie zatem od tego, że upzp nie określa minimalnego terminu na podjęcie uchwały w sprawie planu miejscowego, biegnącego od uchwalenia studium, stwierdziła, iż uchwała z dnia 30 marca 2010 r. (w sprawie zmiany studium) nie dotyczyła obszaru objętego zaskarżoną uchwałą.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów, wskazano, iż skarżący myli dwie instytucje – wniosków do planu, które zawarte zostały we wskazanych przez niego pismach, z uwagami do projektu planu, które w niniejszej sprawie nie wpłynęły. W jej ocenie, w niniejszej sprawie nie nastąpiło żadne naruszenie zasad i trybu sporządzenia zaskarżonej uchwały. Dodano jednocześnie, iż zgodnie z art. 28 upzp, w obecnym stanie prawnym jedynie istotne naruszenie trybu sporządzenia studium i planu miejscowego skutkuje nieważnością stosowych uchwał, a przywołane przez skarżącego orzecznictwo odnosi się do poprzedniego stanu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ppsa, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.
Podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna w niniejszej sprawy nie są usprawiedliwione.
Na wstępie podkreślić należy, iż przedmiotem skargi, wniesionej do Sądu I instancji, jest w niniejszej sprawie uchwała Nr XLVIII/503/10 Rady Gminy Miękinia z dnia 30 kwietnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu Wróblowice dla jednostki urbanistycznej A. Powyższe oznacza, że Sąd I instancji, będąc związany granicami sprawy, w której podjął zaskarżone skargą kasacyjną rozstrzygnięcie, przedmiotem dokonanej pod względem zgodności z prawem kontroli nie mógł uczynić, jak chciałby skarżący, uchwały Rady Gminy Miękinia Nr VII/489/10 z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miękinia. Wprawdzie w świetle art. 9 ust. 4 upzp, zgodnie z którym ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, istnieje nie kwestionowana więź pomiędzy uchwałą w sprawie planu miejscowego i uchwałą w sprawie studium, jednakże nie pozbawia ona odrębności obu tych uchwał.
W konsekwencji, Sąd I instancji słusznie uznał, iż kwestionowanie legalności wskazanej uchwały Rady Gminy Miękinia Nr VII/489/10 z dnia 30 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium może odbywać się jedynie w skardze na tą uchwałę. Ocena jej legalności w niniejszej sprawie wykracza bowiem poza granice sprawy, które wyznaczył w niej już ściśle przedmiot zaskarżenia. W konsekwencji, z przyczyn wskazanych wyżej, zarzut dotyczący nieobjęcia kontrolą przez Sąd I instancji procedury podejmowania uchwały w sprawie zmiany studium w zakresie dotyczącym art. 11 pkt 1 upzp uznać należy za niezasadny.
W dalszej kolejności, odnieść należy się do zarzutów dotyczących nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia trybu podejmowania przez Radę Gminy Miękinia zaskarżonej uchwały oraz niedostrzeżenia przez ten Sąd naruszenia art. 17 pkt 1 i 10 upzp, zgodnie z którymi po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego wójt ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. W taki sam sposób ogłasza o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami.
Wskazać należy, iż w skardze kasacyjnej skarżący podnosi, iż w niniejszej sprawie nie został spełniony obowiązek ogłoszenia – w sposób zwyczajowo przyjęty we W. – o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniej części obrębu W. dla jednostki urbanistycznej A oraz o wyłożeniu projektu tego planu do publicznego wglądu. W świetle dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę kasacyjną, stwierdzić należy, iż stanowisko skarżącego nie jest uzasadnione. Strona przeciwna, wskazując bowiem, iż zwyczajowo przyjętym sposobem ogłaszania, przyjętym w gminie Miękinia jest doręczanie sołtysowi obwieszczeń, które wywiesza on na tablicy ogłoszeń sołectwa, co potwierdza również skarżący w skardze kasacyjnej, przedstawiła pisma Wójta Gminy Miękinia z dnia 20 grudnia 2007 r. i z dnia 2 lutego 2010 r., adresowane do Sołtysa W., a dotyczące odpowiednio przekazania obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego oraz obwieszczenia o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko w celu ich umieszczenia na tablicy ogłoszeń oraz dowody ich doręczenia Sołtysowi. Zatem te zarzuty nie są również zasadne.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów, stwierdzić należy, iż wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej Sąd I instancji zgodnie ze stanem faktycznym zauważył, iż w aktach planistycznych nie znajduje się żaden dokument, który wskazywałby na fakt, że skarżący złożył uwagi do projektu planu. Jak trafnie zauważyła strona przeciwna w odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżący myli dwie różne instytucje prawne – wnioski do planu miejscowego i uwagi do projektu planu miejscowego. Wskazane przez niego w skardze kasacyjnej pisma – własne z dnia 14 stycznia 2008 r. oraz J. D. z dnia 3 stycznia 2008 r. nie stanowią uwag do projektu planu miejscowego, wnoszonych po jego wyłożeniu do publicznego wglądu (art. 17 pkt 11 upzp), lecz wnioski do planu miejscowego, składane po ogłoszeniu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu (art. 17 pkt 1 upzp). Z akt administracyjnych wynika, iż wnioski złożone przez skarżącego nie zostały uwzględnione jako niezgodne ze studium.
Tym samym podstawę skargi kasacyjnej opartą na zarzucie nieuwzględnienia przez Sąd I instancji zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 17 pkt 1 i 10 upzp uznać należy także za nieusprawiedliwioną.
Nieusprawiedliwiony jest ponadto zarzut dotyczący przedwczesnego uchwalenia zaskarżonej uchwały, gdyż jak wyjaśniła strona skarżąca uchwała Nr VII/489/10 Rady Gminy Miękinia z dnia 30 marca 2010 r. dotyczyła w istocie jedynie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Miękinia i swym zakresem nie obejmowała działek, będących własnością skarżącego.
W świetle powyższego, stwierdzić należy, iż wbrew skarżącemu w warunkach niniejszej sprawy nie doszło od istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powodowałoby nieważność uchwały rady gminy (art. 28 upzp) i uzasadniałoby podjęcie wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa.
Na zakończenie, podkreślić należy, iż w niniejszej sprawie ustalenia planu miejscowego w zakresie dotyczącym działki (obecnie działek) skarżącego są konsekwencją zapisów studium uchwalonego 31 sierpnia 2006r. Ustalenia studium są bowiem wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 upzp). Ich przeznaczenie w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową, jak chciałby skarżący, byłoby zatem możliwe, jeśli wcześniej w studium gmina wskazałaby te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę. Zgodnie z postanowieniami Studium z 2006r, działki skarżącego sąsiadujące i położone wzdłuż drogi krajowej nr. [...], jako drogi przyśpieszonego ruchu przeznaczone są na cele aktywności gospodarczej.
W konsekwencji, w planie miejscowym ustalono dla tego obszaru przeznaczenie pod zabudowę usługową, dopuszczając jedynie zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Zmiany w planie miejscowym przeznaczenia terenów nie przewidzianego w studium gmina może dokonać wyłącznie po uprzedniej zmianie studium – z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (art. 27 upzp).
W tym też kontekście zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 2 upzp poprzez wprowadzenie zaskarżaną uchwałą, w ocenie skarżącego, funkcji terenu kolidującej z funkcją dotychczasową, dominującą i w konsekwencji naruszenie jego prawa własności uznać należy również za niezasadny. Wprawdzie skarżący uzyskał decyzję o warunkach zabudowy dla terenu, dla którego uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji, jednak w świetle art. 34 ust.2 w związku z art. 65 ust1 pkt 2 i ust.2 upzp jedynie w przypadku legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę dawałoby skarżącemu prawo do zabudowy tego terenu zgodnie z tymi warunkami.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.