Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lutego 2019 r. (sygn. akt II SA/Kr 24/19) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi Wojewody Małopolskiego (dalej także: "Wojewoda") stwierdził nieważność § 2 pkt 1, pkt 5 i pkt 9 uchwały Rady Gminy B. nr [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość B. w Gminie B. przyjętego uchwałą nr [...] Rady Gminy B. z [...] października 2012 r. oraz zasądził od Gminy B. na rzecz Wojewody Małopolskiego zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wojewoda Małopolski zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy B. Nr [...] z [...] grudnia 2017 r. w części obejmującej § 2 pkt 1, pkt 5 i pkt 9. Zarzucił zakwestionowanej uchwale istotne naruszenie zasad sporządzania planu, poprzez:
- - niezgodność granic obszaru zmiany planu wyznaczonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania zmiany planu miejscowego z granicami obszaru objętego zaskarżoną zmianą planu miejscowego,
- - ustalenie dla terenów oznaczonych symbolem P/U wielu, wewnętrznie sprzecznych przeznaczeń.
W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że w jego ocenie przedmiotowa uchwała w zakresie § 2 pkt 1, 5 i 9 została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada Gminy B. uchwałą z [...] marca 2017 r. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość B. w Gminie B.. Integralną częścią uchwały jest załącznik graficzny, obrazujący granice obszaru objętego opracowaniem. Zdaniem Wojewody w zaskarżonej uchwale zamieszczono jednak postanowienia odnoszące się nie tylko do obszarów wskazanych w uchwale o przystąpieniu, ale także do innych obszarów gminy, objętych dotychczas obowiązującym planem miejscowym, poprzez zmianę postanowień § 3 dotychczasowego planu poprzez dodanie pkt 21, zawierającego definicję "parkingu terenowego" (§ 2 pkt 1 zaskarżonej uchwały), zmianę § 24 ust. 2 pkt 2 lit a) dotychczasowego planu poprzez dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej na wszystkich terenach zabudowy produkcyjnej tj. [...], a nie tylko w obszarze [...] (§ 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały) oraz zmianę § 27 ust. 3 dotychczasowego planu, który dopuszcza na wszystkich terenach zielonych tj. [...] obiekty małej architektury oraz parkingi terenowe, a nie tylko w obszarze [...](§ 2 pkt 9 zaskarżonej uchwały).
Tym samym wprowadzone zmiany odnoszą się nie tylko do obszaru wskazanego w uchwale o przystąpieniu, ale do całego obszaru objętego planem, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.p.".
W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. wniósł o jej oddalenie w całości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 pkt 1, pkt 5 i pkt 9.
Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że nie jest uzasadniony zarzut ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem P/U wykluczających się przeznaczeń tj. połączenia zabudowy produkcyjnej, rzemiosła i usługowej (przeznaczenie podstawowe), z zabudową mieszkaniową (przeznaczenie uzupełniające). Do czasu przyjęcia zaskarżonej uchwały przeznaczenie uzupełniające na powyższych terenach określone było jako "mieszkanie związane z prowadzoną działalnością gospodarczą". Ocenił, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wykładnia tego przepisu wskazuje, że dopuszczalne jest takie określenie w planie miejscowym przeznaczenia terenów, które umożliwia realizację na tym samym terenie zadań o różnych funkcjach (różnym przeznaczeniu) pod warunkiem, że wzajemnie się nie wykluczają i nie są ze sobą sprzeczne. Tutaj Sąd uznał, że takowa sprzeczność nie występuje.
Jako uzasadniony natomiast WSA uznał zarzut dotyczący niespójności zaskarżonej uchwały w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uchwałą o przystąpieniu do jego sporządzania.
Rada Gminy B. uchwałą z 16 marca 2017 r. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość B. w Gminie B.. Załącznik graficzny do tej uchwały obrazuje granice obszaru objętego opracowaniem, na który składa się kilka nieruchomości (jest to tzw. punktowa zmiana planu, czyli zmiana dotycząca kilku niewielkich obszarów na terenie objętym zmienianym planem).
Zgodnie z art. 34 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Z kolei art. 14 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, iż załącznik graficzny do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinien przedstawiać granice objęte projektem planu. Oznacza to, że obszar objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (lub jego zmianą) musi być zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ma bowiem również istotne funkcje informacyjne, wskazujące zainteresowanym podmiotom, czy planowana uchwała dotyczy czy też nie dotyczy nieruchomości stanowiących np. ich własność, a tym samym umożliwia im podjęcie decyzji co do uczestniczenia w procedurze planistycznej poprzez składanie wniosków czy uwag do planu.
Kontrolowaną uchwałą zmieniającą plan, do wyznaczonych i istniejących już w zmienianym planie obszarów o określonych przeznaczeniach, dodano dziewięć nowych obszarów. Dla obszarów tych nie zmieniano ustaleń części tekstowej i w związku z tym zmiany te nie budzą wątpliwości co do ich spójności z uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu.
Natomiast na podstawie § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały w § 24 ust. 1 uchwały zmienianej, wyznaczono jeden dodatkowy obszar oznaczony symbolem [...], jednakże równocześnie w § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały zmieniono zapis § 24 ust. 2 pkt 1 lit. a uchwały zmienianej, poprzez ustalenie nowego przeznaczenia uzupełniającego we wszystkich obszarach [...]. Zmiana przeznaczenia uzupełniającego dotyczy także dotychczas istniejących obszarów oznaczonych jako [...]. Tymczasem uchwała o przystąpieniu do zmiany planu nie obejmowała tych obszarów. Oznacza to, że dokonano zmian ustaleń planu w obszarach, które nie były objęte uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu.
Sąd I instancji uznał za zgodne z prawem wyznaczenie nowego obszaru [...] w § 2 pkt 4 zaskarżonej uchwały, jednak niemożliwe jest uznanie za zgodne z prawem § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały, która modyfikuje przeznaczenie uzupełniające we wszystkich obszarach [...], w tym także nieobjętych uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu.
Z tego względu należało stwierdzić nieważność § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszającego zasady sporządzania planu miejscowego. Niezależnie od powyższego, skoro przewidziano w obszarze [...] nowy rodzaj uzupełniającej zabudowy tj. zabudowę mieszkaniową, to obowiązkiem organu planistycznego było jednoczesne ustalenie dla niej niezbędnych parametrów urbanistycznych (brak ustaleń planu).
Jako kolejną niespójność pomiędzy uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu, a ostatecznie uchwaloną zmianą wskazano dodanie do słowniczka uchwały pkt 21 w § 3 planu i zdefiniowanie pojęcia "parkingu terenowego". Wiąże się to ze zmianą § 27 ust. 3 planu w ten sposób, że na terenach oznaczonych symbolem [...] dopuszczono sytuowanie tychże właśnie parkingów terenowych oraz obiektów małej architektury. Tymczasem zmiana planu wyznaczyła jeden dodatkowy obszar [...] i równocześnie dla wszystkich dotychczas istniejących obszarów [...] oraz obszaru nowego [...] zmieniła przeznaczenie dopuszczalne tj. dodała możliwość realizowania w tych obszarach parkingów terenowych i obiektów małej architektury. Tym samym zmian dokonano w obszarach [...], które nie były objęte uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu.
Ponadto "parkingi terenowe" nie zostały w żaden sposób zdefiniowane co do ich wielkości i pojemności. Z tego względu stwierdzono nieważność § 2 pkt 1 i 9 zaskarżonej uchwały jako istotnie naruszających zasady sporządzania planu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie stwierdzenia nieważności § 2 pkt 1, 5 i 9 uchwały Rady Gminy B. nr [...] z [...] grudnia 2017 r. wywiodła do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") Gmina B.. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego tj. art. 14 ust. 2 oraz art. 34 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi niespójność uchwały w sprawie zmiany planu z uchwałą o przystąpieniu do jego zmiany, podczas gdy zmiany objęte zaskarżoną uchwałą obejmują wyłącznie obszar objęty uchwałą z [...] marca 2017 r. o przystąpieniu do zmiany planu, a zatem obszar objęty zmianą planu jest zgodny z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu.
Dalej naruszenie art. [...] ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczenie lokowania parkingów na terenach zielonych oznaczonych symbolem [...] bez wskazania ich wielkości i pojemności stanowi niedopuszczalne ustalenie przeznaczeń wzajemnie wykluczających się.
Skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wywodzi, że zmiany wprowadzone uchwałą dotyczą wyłącznie obszaru wskazanego w załączniku nr 1 do uchwały Rady Gminy S. nr [...] z [...] grudnia 2017 r. Dla pozostałego obszaru, nieobjętego ustaleniami zmiany planu, zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian i obowiązują dla niego dotychczasowe ustalenia. Nie zachodzi zatem niespójność między uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, a uchwałą w sprawie uchwalenia planu.
Skarżący kasacyjnie nie zgadza się ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu wyroku (pomimo, że przesłanka ta nie była bezpośrednią przyczyną stwierdzenia nieważności części planu), że brak zdefiniowania wielkości i pojemności parkingów terenowych w obszarach Z daje możliwość budowy parkingu o każdej wielkości, co skutkuje ustaleniem przeznaczeń wzajemnie wykluczających się. Tymczasem analiza terenów Z prowadzi do wniosku, że tereny Z znajdują się wzdłuż rzek oraz dróg, zajmując niewielki teren. Główne zaś obszary zielone na terenie gminy to tereny lasów ZI.
Zatem możliwość budowy parkingów na obszarach Z bez podania ich pojemności nie stanowi żadnego zagrożenia dla przyrody. Ponadto postanowienia takie są zgodne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, gdyż na terenach zieleni nieurządzonej dopuszczono lokalizację obiektów małej architektury oraz parkingów, jako umożliwiających korzystanie z tych terenów dla odpoczynku i rekreacji.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.
W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego sprawa sądowoadministracyjna podlegała rozpoznaniu w granicach podniesionych podstaw kasacyjnych.
W orzecznictwie podkreśla się, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym. Równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji nie ma prawnego tytułu do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku, jeżeli te aspekty sprawy nie zostały wskazane przez stronę. Na poziomie postępowania kasacyjnego niemożliwe jest domniemywanie zakresu naruszeń, jakich dopuścił się sąd pierwszej instancji, gdy z treści skargi kasacyjnej wprost one nie wynikają (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2751/15, LEX nr 2347660).
Zakres zatem kognicji NSA wyznaczają precyzyjnie sformułowane zarzuty, które według art. 174 p.p.s.a. mogą dotyczyć zarówno naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wniesiona skarga kasacyjna podnosi zarzut naruszenia normy materialnej tj. 14 ust. 2 oraz art. 34 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że wystąpiła sprzeczność pomiędzy obszarem objętym zmianą planu z obszarem wyznaczonym uchwałą o przystąpieniu do zmiany planu. Autor skargi kasacyjnej twierdzi, że zmiany dokonane uchwałą dotyczą wyłącznie terenów objętych uchwałą o zmianie planu miejscowego.
Zgodnie z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust.
6. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Z kolei zgodnie z art. 34 ust. 1 u.p.z.p. wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu.
Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu, a jej rolą jest zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - na załączniku graficznym - granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Dotyczy to także uchwały w sprawie zmiany planu miejscowego. Zadaniem uchwały uruchamiającej postępowanie w tym przedmiocie jest jednoznaczne wskazanie terenu, do którego odnosi się uchwała i następująca po niej procedura. Właściciele nieruchomości muszą mieć realną możliwość sprawdzenia, czy ich nieruchomość będzie lub nie będzie objęta planem. Od objęcia danych nieruchomości planem zależna jest możliwość realnej obrony własnych uzasadnionych interesów prawnych tych podmiotów poprzez składanie wniosków do projektu zmiany, czy też po przygotowaniu projektu zmiany planu – uwag.
Oznacza to, że określony w załączniku graficznym do uchwały w sprawie przystąpienia do uchwalenia (zmiany) planu obszar, wyznacza terytorialny zakres regulacji planistycznych. Innymi słowy wyłącznie w odniesieniu do tego obszaru prowadzone są czynności planistyczne i opracowywany projekt lokalnych norm prawnych. Jedynie w odniesieniu do tego obszaru będą obowiązywać uchwalone przepisy prawa. Obszar tej musi następnie odpowiadać rysunkowi planu, który zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stanowi załącznik do uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego. Teren planu wyznaczony w uchwale o przystąpieniu musi być tożsamy z częścią graficzną planu, a część tekstowa planu stanowiąca treść uchwały może odnosić się wyłącznie do terenu objętego uchwałą w sprawie przystąpienia do uchwalenia (zmiany) planu i w konsekwencji części graficznej planu (rysunku planu).
Wprawdzie rada gminy może w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby, dokonywać zmian co do obszaru objętego przyszłym planem, lecz podjęcie tych czynności wymaga podjęcia przez radę gminy uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego.
Stanowisko skarżącego kasacyjnie stanowi jedynie proponowaną przez niego wykładnię przepisów planu, która nie wynika z części tekstowej wprowadzonych zmian. Przeciwnie – jest ona sprzeczna w stosunku do części tekstowej zmienionego planu. Należy się zgodzić, że poprzez uchwaloną zmianę nastąpiła modyfikacja norm planu (art. 34 ust. 1 u.p.z.p.), ale nie wyłącznie – jak twierdzi skarżący kasacyjnie - w stosunku do nowych obszarów, wyznaczonych zmianą planu (tj. [...] – załączniki graficzne do zmiany planu nr 1b i 1d). Co do tych bezspornie – skoro były objęte procedurą zmiany planu – prawodawca był uprawniony do wprowadzenia zmian.
Zdaniem NSA – co słusznie wywodzi Sąd I instancji – poprzez dołączenie terenu o symbolu [...]w § 24 ust. 1 planu i jednocześnie w ust. 2 pkt 2 lit. a) planu wprowadzenie zmiany rodzaju zabudowy uzupełniającej, miało ten skutek, że owa zmiana zabudowy odnosi się do wszystkich obszarów określonych w ust. 1 § 24 planu tj. nie tylko do nowego terenu [...], lecz również od istniejących już poprzednio w planie terenów: [...]. Analogicznie w wypadku wprowadzenia nowych terenów: [...], nie tylko dla nich wprowadzono możliwość lokalizowania obiektów małej architektury i parkingów terenowych (§ 27 ust. 3 w zw. z ust. 1 planu). Tymczasem tereny te nie były objęte uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, co w konsekwencji spowodowało, że nie można było podjąć wobec nich żadnych czynności planistycznych. Nie było bowiem komunikatu dla właścicieli, że toczy się postępowanie planistyczne w stosunku do działek stanowiących ich własność.
Jak stanowi art. 27 u.p.z.p zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jakiekolwiek zatem zmiany w dotychczasowym przeznaczeniu wymagają wszczęcia procedury zmiany planu, co następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania i zmiany planów miejscowych, przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Wobec rygorystycznego uregulowania procesu legislacyjnego przy stanowieniu przepisu gminnego, jakim jest miejscowy plan, a szczególnie wobec konieczności przestrzegania poszczególnych etapów stanowienia tego prawa, samodzielność gminy doznaje pewnego rodzaju ograniczenia, gdyż musi ona przeprowadzić cała procedurę.
W konsekwencji jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 14 ust. 2 oraz art. 34 ust. 1 u.p.z.p.
Jako bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje zarzut naruszenia art. [...] ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że dopuszczenie lokowania parkingów na terenach zielonych bez wskazania ich wielkości i pojemności stanowi niedopuszczalne ustalenie przeznaczeń wzajemnie wykluczających się. Art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. stanowi, że w planie obowiązkowo określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Otóż Sąd I instancji stwierdził nieważność zmiany planu w zakresie wprowadzenia możliwości lokowania parkingów i małej architektury na terenach zielonych (Z) ze względu na sprzeczność uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany planu z uchwałą o zmianie planu. Kwestia wielkości parkingu stanowiła dodatkowy argument, który nie był szerzej rozważony w zaskarżonym wyroku i w żadnym razie nie decydujący o rozstrzygnięciu.
Była natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności zmienionego § 27 ust. 3 planu. Skoro wyeliminowano przepis, który wprowadzał możliwość lokowania tego rodzaju obiektów, bezprzedmiotowe było zachowanie w definicjach planu pojęcia: "parking terenowy". Stąd zasadnym było stwierdzenie nieważności § 2 pkt 1 zmiany planu.
Z tych wszystkich powodów należy uznać, że skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach, dlatego podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika skarżącego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2) p.p.s.a.