Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 350/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H.K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekającą o nakazie rozbiórki garażu blaszanego o wymiarach 14,80 m x 5,78 m., wybudowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w miejscowości [...].
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] i następnie Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2011 r. nr [...], orzekły o nakazie rozbiórki spornego obiektu. Organy stwierdziły, kierując się mapą geodezyjną założoną w 1992 r. w Ośrodku Dokumentacji Starostwa Powiatowego w S., na której nie ma spornego budynku oraz oświadczeniem J.P., według której garaż został posadowiony w latach 1995-1996 r., bez pozwolenia na budowę, że w sprawie ma zastosowanie art. art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r, nr 243, poz. 1623 ze zm.).
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi H.K. na decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z 28 października 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1144/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lutego 2011 r. W ocenie Sądu organy budowlane nie przeprowadziły należycie postępowania wyjaśniającego na okoliczność daty budowy spornego garażu.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i nałożył na skarżącego obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane. Skarżący nie wywiązał się z tych obowiązków. W tych okolicznościach faktycznych organ I instancji decyzją z [...] lipca 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 powołanej ustawy, nakazał H.K. rozbiórkę spornego budynku. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Ta decyzja organu odwoławczego została z kolei uchylona przez WSA w Warszawie wyrokiem z 24 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/13.
Sąd I instancji przyjął bowiem, że w rozpoznawanej sprawie został zebrany dostateczny materiał dowodowy dotyczący daty budowy, a więc powstania samowoli budowlanej i nie było podstaw prawnych do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Sąd stwierdził, że rzeczą organu jest dokonanie merytorycznej powtórnej oceny całokształtu materiału dowodowego i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, a nie przekazywanie jej do organu I instancji.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy nie podzielił poglądu skarżącego, że sporne prace budowlane, polegające na budowie garażu, zostały w całości zrealizowane przed 1995 r. i dlatego ma do nich zastosowanie art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem organu H.K. nie udowodnił, że materiały budowlane zakupione według rachunków z dnia 12 maja 1993 r., z dnia 17 czerwca 1993 r. i z dnia 28 października 1992 r. zostały użyte do budowy garażu.
Przede wszystkim jednak Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił uwagę, że garaż został "dostawiony" do szklarni znajdującej się na sąsiedniej działce (nr [...]) należącej do H.P. Nie posiadał on własnej ściany od strony tej działki, a po rozebraniu szklarni przez sąsiadkę w 2011 r. skarżący wykonał w miejscu rozebranej ściany nową ścianę z blachy trapezowej. Wskazał, że z dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu 24 lutego 2012 r. wynika, iż fundament betonowy spornego garażu jest nierówny i poszarpany, co świadczy o tym, że był wykonany przy istniejącej ścianie murowanej szklarni. Z powyższych okoliczności organ wywiódł, że budowa spornego garażu bez wymaganego pozwolenia stanowiła pewien ciąg zdarzeń i została zakończona dopiero w 2011 r. W związku z tym zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo zastosował art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., a następnie – w związku z niezalegalizowaniem przez inwestora spornej inwestycji – orzekł o rozbiórce garażu.
H.K. zaskarżył decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że roboty budowlane zakończył w 2011 r. Według skarżącego w spornym garażu nie została wykonana nowa ściana, tylko opierzenie z blachy. Konstrukcja ściany, słupy ścianowe były wybudowane wraz z garażem w 1992-1993 r. jednocześnie skarżący podniósł, że wykonanie opierzenia z blachy w żaden sposób nie zmieniło parametrów użytkowych obiektu, w związku z czym nie stanowiło robót budowlanych (art. 3 Prawa budowlanego) i nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę.
Skarżący stwierdził ponadto, że betonowy fundament garażu nie jest równy, ponieważ został uszkodzony przecinakami przez ekipę rozbierającą szklarnię J.P., a obróbki blacharskie zabezpieczały lukę pomiędzy garażem a szklarnią przed dostawianiem się wody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 25 czerwca 2014 r. sygn. VII SA/Wa 350/14 oddalił skargę H.K. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów odnośnie daty zakończenia przez skarżącego spornych robót budowlanych (2011r.) i kwalifikacji wykonanych prac jako przebudowy obiektu.
Sąd stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy nie są sporne, albowiem sporny garaż został wprawdzie wzniesiony przed 1 stycznia 1995 r., ale ostatnich prac polegających na wybudowaniu ściany garażu od strony działki sąsiedniej, w miejscu dotychczasowej szklarni, dokonano już po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, przy czym obie części budynku stanowią jedną całość. Zatem do legalizacji całości zrealizowanych prac budowlanych ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r.
Zdaniem Sądu wybudowanie przez skarżącego ściany z blachy trapezowej od strony działki nr [...] w miejscu, w którym ta ściana wcześniej nie istniała, spowodowało zmianę parametrów użytkowych i technicznych garażu, w związku z tym wykonane prace stanowiły przebudowę (art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego).
H.K. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 350/14 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 48 Prawa budowlanego, poprzez jego błędne zastosowanie oraz na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a., istotnie naruszała przepisy postępowania dotyczące ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.
Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, ponieważ nie dopuścił się samowoli budowlanej. Opierzenie ściany garażu w 2011 r. nie stanowiło bowiem robót budowlanych, nie nastąpiła istotna zmiana parametrów spornego obiektu. Według strony zarówno organy budowlane jak i Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku nie wskazały, jakie parametry obiektu budowlanego uległy zmianie. Wykonane prace polegające na przymocowaniu blachy do garażu (opierzeniu ściany) stanowiły drobne roboty budowlane i nie ingerowały w istotny sposób w obiekt budowlany.
W uzasadnieniu zarzutu naruszenia prawa procesowego H.K. podkreślił, że w postępowaniu administracyjnym i w zaskarżonym wyroku nie wyjaśniono, na jakiej podstawie wykonanie blaszanego opierzenia jednej ściany garażu przez przymocowanie blachy do konstrukcji garażu zostało uznane za wykonanie prac wymagających pozwolenia budowlanego.
Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest uzasadniona, choć Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela w całości argumentacji przytoczonej na poparcie postawionych w niej zarzutów.
Trzeba przypomnieć, że Sąd I instancji oparł zaskarżony wyrok na stwierdzeniu, że skarżący w 2011 r. zakończył roboty budowlane przy spornym obiekcie. Powołał się na wyrok TK z 31 stycznia 1996 r. K 9/95 (OTK z 1996 nr 1 poz.
2) oraz uchwałę NSA z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. II OPS 2/13 (lex nr 1404021), dotyczące samowoli budowlanej i jej kontynuacji. WSA w Warszawie jednocześnie zakwalifikował sporne prace jako przebudowę.
Wnoszący skargę kasacyjną zaś zakwestionował stanowisko Sądu, że budowa spornego garażu została zakończona w 2011 r. Uważa bowiem, że budowa tego obiektu budowlanego została zakończona pod rządami poprzednio obowiązującego prawa budowlanego (z 1974 r.).
Podstawowy spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy wykonanie ściany spornego obiektu w postaci garażu w 2011 r., stanowiło kontynuację samowoli budowlanej, co przekłada się na właściwe zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, czyli przyjęcie właściwego trybu legalizacyjnego do powstałej samowoli budowlanej. Rozstrzygając ten problem Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że okoliczności faktyczne i prawne niniejszej sprawy nie dają podstaw do przyjęcia, że dobudowanie ściany garażu w 2011 r. stanowiło o dacie zakończenia budowy tego garażu.
Należy w tym miejscu przypomnieć, że zgodnie z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Ten przepis odnosi się więc do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie Prawa budowlanego tj. przed 1 stycznia 1995 r. Z kolei przepis art. 48 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane dotyczy zagadnienia likwidacji tzw. samowoli budowlanej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 Prawa Budowlanego polega na doprowadzeniu budowy do stanu, w którym, chociażby nawet częściowo, jest możliwe przystąpienie do użytkowania tego obiektu zgodnie z przeznaczeniem (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 2 października 2015 r. II SA/Bd 230/115, lex nr 1852011).
Wskazuje się ponadto, że przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego nie można stosować do innych sytuacji niż w nim wskazane. Jest to przepis o charakterze intertemporalnym, który należy wykładać ściśle (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2006 r. sygn. akt II OSK 1098/05, z 12 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2480/12, z 21 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1105/13, wszystkie dostępne w bazie orzecznictwa sądów administracyjnych: www.nsa.gov.pl/orzecznictwo.).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności faktyczne sprawy dają podstawę do stwierdzenia, że przed 2011 r. (rozebraniem szklarni przez sąsiadkę skarżącego) garaż był obiektem skończonym (zbudowanym), w tym sensie że nadawał się do użytkowania i był użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Do tego czasu nie wymagał bowiem "własnej", czwartej ściany, jako że tę funkcję spełniała ściana szklarni. Sytuacja faktyczna uległa zmianie po rozebraniu szklarni przylegającej do garażu. Spowodowała ona konieczność dobudowania ściany. Jednakże wykonanie tych robót nie można było uznać (jak uczynił to Sąd I instancji, a wcześniej organ odwoławczy) za kontynuację budowy garażu z powodów wyżej przedstawionych.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w rozpoznanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że dobudowanie ściany można było jedynie zakwalifikować jako przebudowę garażu w rozumieniu art. 3 pkt 7 a Pb (s.6). Jest to oczywista niekonsekwencja WSA, ponieważ przebudowa może dotyczyć jedynie ukończonego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, przebudowa to roboty budowlane w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.
W konkluzji należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że zaskarżona decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] orzekająca o nakazie rozbiórki spornego garażu nie narusza prawa. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. w konsekwencji nieprawidłowego przyjęcia, że dobudowanie czwartej ściany stanowiło kontynuację (zakończenie) budowy, nie dokonał żadnej oceny (w odróżnieniu od organu I instancji) w zakresie najistotniejszym tj. daty budowy pozostałych ścian garażu. Organ pominął przy tym całkowicie, wbrew art. 153 p.p.s.a., wytyczne wynikające z wyroku WSA w Warszawie z 24 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 72/13. Wyrokiem tym Sąd I instancji uchylił kasacyjną decyzję organu odwoławczego z [...] listopada 2012 r. i stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie został zebrany dostateczny materiał dowodowy, dotyczący daty budowy, a więc powstania samowoli budowlanej, natomiast konieczna jest jego ocena.
Tymczasem Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając sprawę ponownie całkowicie uchylił się od wspomnianej oceny nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w tej sprawie, w związku z czym jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 80 k.p.a.
Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał również skargę wniesioną do Sądu I instancji oraz uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.
Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę przeprowadzi postępowanie dotyczące daty budowy garażu, zgodnie z wytycznymi zwartymi w wyroku WSA z 24 maja 2013 r. VII SA/Wa 72/13.
Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.