Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 8 maja 2018 r. oddalił skargę B. S. i Z. Z. (dalej "skarżący") na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej DWINB) z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki zabudowanego podcienia budynku.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] września 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej PINB) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t, Dz.U. z 2017 r. poz. 1332; dalej p.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej k.p.a.) nakazał Z. Z. - inwestorowi robót budowlanych związanych ze sklepem spożywczym usytuowanym w części narożnej parteru budynku przy ul. K. w W. – rozbiórkę zabudowanego podcienia budynku przy ul. K. w W. od strony elewacji południowej (ul. N.) na całej długości sklepu spożywczego usytuowanego w części narożnej parteru budynku.
W odwołaniu od tej decyzji Z. Z. wniósł o jej uchylenie w całości.
Zaskarżoną decyzją DWINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli B. S. i Z. Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę.
Sąd podał, że zasadniczą powinnością organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym (legalizacyjnym) normowanym przepisami art. 50-51 p.b. jest rozstrzygnięcie o tym, jakie czynności należy wykonać, aby uzyskać stan zgodności z prawem. Stwierdzenie - w okolicznościach konkretnej sprawy - w sposób nie budzący wątpliwości braku możliwości podjęcia orzeczenia w zakresie powyżej wskazanym, obliguje właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Taką ocenę przyjęły w rozpoznawanej sprawie właściwe organy nadzoru budowlanego, nakazując w trybie ww. przepisu Z. Z. jako inwestorowi przedmiotowych robót budowlanych, rozbiórkę zabudowanego podcienia budynku przy ul. K. w W. od strony elewacji południowej (ul. N.) na całej długości sklepu spożywczego usytuowanego w części narożnej parteru budynku. Zdaniem Sądu, ocena dokonana przez organy jest prawidłowa.
Sąd wyjaśnił, że okolicznością, która zdeterminowała niekorzystne dla inwestora rozstrzygnięcie i uniemożliwiła skuteczne skorzystanie z procedury naprawczej był jednoznacznie stwierdzony brak posiadania przez inwestora prawa do dysponowania zainwestowaną nieruchomością, stanowiącą przedmiot współwłasności i współużytkowania wieczystego, na cele budowlane. Materiał zebrany w sprawie – zdaniem Sądu – uprawnia do stwierdzenia, że Z. Z. realizując przedmiotową inwestycję nie legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ani nie uzyskał tego prawa do momentu ostatecznego orzekania w sprawie. Nie potwierdził też podjęcia stosownych działań zmierzających do uzyskania tego prawa, ani nie zadeklarował zamiaru ich podjęcia w odpowiedzi na wezwanie skierowane przez PINB pismem z dnia [...] lipca 2017 r. (doręczonym skarżącym w dniu [...] sierpnia 2017 r.). W piśmie tym, poprzedzonym pismem z dnia [...] lipca 2017 r., stanowiącym zadośćuczynienie zasadzie informowania zawartej w art. 9 k.p.a., organ I instancji w szczegółowy i wyczerpujący sposób wskazał na możliwość podjęcia czynności prawnej lub wystąpienia z opisanym w piśmie roszczeniem oraz możliwość ewentualnego zawieszenia postępowania.
Decyzja rozstrzygająca sprawę podjęta została przez ten organ w dniu [...] września 2017 r., zatem po trzydziestu dniach od dnia doręczenia wezwania. W uznaniu Sądu, nie zasługuje zatem na uwzględnienie zawarty w skardze zarzut braku ponownego pouczenia w tym zakresie na etapie postępowania drugoinstancyjnego. Sąd podkreślił, że nie można uznać za zgodną z prawem inwestycję realizowaną na nieruchomości, którą inwestor dysponował bezprawnie. Zdaniem Sądu, w obowiązujących warunkach prawnych brak jest podstaw do uznania, że z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50-51 p.b. należy wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest podstawą zasady wolności budowlanej wyrażonej w art. 4 p.b. Ustanowiona w tym przepisie zasada ogólna znajduje potwierdzenie i gwarancje w dalszych przepisach ustawy - Prawo budowlane, z których Sąd wyprowadził wniosek, że organy architektoniczno-budowlane i organy nadzoru budowlanego właściwe w sprawach, których przedmiot regulowany jest powoływaną ustawą, są uprawnione i zobowiązane do badania, czy inwestor realizuje inwestycję na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych.
Takim przepisem jest m.in. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. stanowiący, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wymóg złożenia takiego oświadczenia przez inwestora ustawodawca wprowadził również do postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego w warunkach art. 48 ust. 3 pkt 2 p.b., przewidującego możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać również ten, kto zamierza prowadzić roboty budowlane niewymagające uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 2).
W ocenie Sądu podzielającego pogląd prezentowany w orzecznictwie zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nie tylko domeną prawa cywilnego, ale też kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego w znaczeniu systemowym.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. S. i Z. Z., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:
- I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd powinien był uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie uwzględnił skargi na decyzję DWINB z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2017 r., w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie, czy i na jakiej zasadzie był sprawowany zarząd nad nieruchomością wspólną przy ul. K. w W. w dacie wydawania unieważnionych pozwoleń budowlanych; czy w dacie wydawania unieważnionych pozwoleń budowlanych zarząd ten był zarządem przymusowym, powierzonym Gminie (gminnej jednostce organizacyjnej) z mocy ustawy; czy pierwotny beneficjent pozwolenia na budową udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1994 r., posiadał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd powinien był uchylić decyzję na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., przejawiające się tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie uwzględnił skargi na decyzję DWINB z dnia [...] listopada 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] września 2017 r., w sytuacji, gdy decyzja ta wydana została z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i nienależyte poinformowanie, występującego bez profesjonalnego pełnomocnika, inwestora o konieczności podjęcia konkretnych działań w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i konsekwencjach grożących inwestorowi w przypadku braku podjęcia przedmiotowych działań, w sytuacji gdy organy administracji wielokrotnie w tym samym postępowaniu zapewniały inwestora zarówno ustnie jak i pisemnie, że pomimo stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę, nie zachodzą przesłanki do uznania inwestycji za samowolę budowlaną i do wydania decyzji rozbiórkowej. W sytuacji nagłej (po 20 latach) zmiany stanowiska organów, takie zaniedbanie uznać należy również za naruszenie zasady budowania zaufania do organów i zasady pewności prawa, wyrażonych w art. 8 k.p.a.;
- III. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b. oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 716), przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że "nie ma znaczenia w sprawie kwestia posiadania prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane przez pierwotnego beneficjenta pozwolenia na budową udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1994 r. tj. Zarząd Gospodarki Komunalnej Stare Miasto — Rejon Obsługi Mieszkańców - 3, ani forma sprawowanego przez niego zarządu", choć obowiązek wykazania się przez aktualnego inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego, w toku procedury prowadzonej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 p.b., nie obejmuje przypadku, kiedy prawem tym wykazał się pierwotny beneficjent pozwolenia na budowę, sprawujący zarząd przymusowy nieruchomością wspólną, a w konsekwencji mogący – bez zgody właścicieli wyodrębnionych lokali, dokonywać czynności przekraczających zwykły zarząd;
- IV. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., przez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie, w sytuacji gdy inwestor, który występował w postępowaniu administracyjnym bez profesjonalnego pełnomocnika nie został poinformowany w klarowny sposób o możliwościach zalegalizowania wykonanych robót i ewentualnych konsekwencjach, podczas gdy w kontekście kilkukrotnie umarzanych postępowań administracyjnych, inwestor miał prawo domniemywać, że jego interes prawny jest zabezpieczony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania - Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. K. w W. - wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący kasacyjnie rozwinęli argumentację mającą wykazać wadliwość zaskarżonego wyroku stwierdzając, że jest to uzupełnienie uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Wnieśli przy tym o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej skutków wykonania zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Podkreślić przede wszystkim trzeba, że kwestia nieposiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez inwestora w czasie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę w 1994 r. (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1994 r. nr [...]) i w 1997 r. (decyzja Prezydenta W. z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...]) została ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięta w sprawach, w których stwierdzono nieważność tych decyzji. Przyczyną stwierdzenia ich nieważności było rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., gdyż inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W tej sytuacji wyjaśnianie, czy i na jakiej zasadzie był sprawowany zarząd nad nieruchomością wspólną przy ul. K. w W. w dacie wydawania unieważnionych pozwoleń budowlanych; czy w dacie wydawania unieważnionych pozwoleń budowlanych zarząd ten był zarządem przymusowym, powierzonym Gminie (gminnej jednostce organizacyjnej) z mocy ustawy; czy pierwotny beneficjent pozwolenia na budową udzielonego decyzją Prezydenta W. z dnia [...] listopada 1994 r., posiadał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, nie było uzasadnione, a w istocie nie mogło być w ogóle czynione, ponieważ okoliczności te zostały wyjaśnione w odrębnych ostatecznie i prawomocnie zakończonych sprawach.
W konsekwencji powyższego, w rozpatrywanej sprawie organy administracyjne nie miały podstaw do badania, czy pierwotny beneficjent pozwolenia na budowę posiadał prawo do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane, ponieważ kwestia ta była prawomocnie przesądzona w sprawach o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z 1994 r. i z 1997 r. Podkreślić raz jeszcze trzeba, że przyczyną stwierdzenia nieważności powyższych decyzji o pozwoleniu na budowę było stwierdzenie, że do rażącego naruszenia prawa doszło z uwagi na to, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane.
W tej sytuacji nie są zasadne zarzuty zawarte w punktach I i III skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji nie naruszył wskazywanych w tych zarzutach przepisów.
W odniesieniu do zarzutu opisanego w pkt II skargi kasacyjnej zauważyć wypada, że – jak wynika z akt administracyjnych sprawy i na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji – pismem z dnia [...] lipca 2017 r., doręczonym skarżącym w dniu [...] sierpnia 2017 r., PINB wezwał Z. Z. do złożenia wyjaśnień na piśmie poprzez wskazanie, czy podjął działania zmierzające do uzyskania prawa do dysponowania przedmiotową nieruchomością na cele budowlane "w drodze czynności prawnej albo poprzez odpowiednie roszczenie np. przysługujące osobom, które wzniosły obiekt budowlany na cudzym gruncie". W wezwaniu tym podkreślono, że "Istotną okolicznością w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane".
Ponadto w piśmie z dnia [...] lipca 2017 r. skierowanym do Z. Z., również doręczonym mu w dniu [...] sierpnia 2017 r., PINB podkreślił, że "brak jest dokumentu z którego wynika prawo do dysponowania nieruchomością przy ul. K. w W. na cele budowlane, w zakresie wykonania robót w częściach wspólnych budynku". Nie jest zatem trafny zarzut, że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została z naruszeniem art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niewyczerpujące i nienależyte poinformowanie, występującego bez profesjonalnego pełnomocnika, inwestora o konieczności podjęcia konkretnych działań w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Inwestor bowiem nie tylko był poinformowany o konieczności wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale był wzywany do wykazania, że prawo takie posiadał bądź że podjął działania mające tę kwestię rozwiązać. W wezwaniu tym wskazywano, jakie czynności w tym zakresie powinien podjąć.
Zaznaczyć przy tym wypada, że jakkolwiek przepis art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji państwowej obowiązek informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w toku całego postępowania, to jednak obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, gdyż to czyniłoby z organu pełnomocnika strony (por. np. wyroki NSA z 27.07.2020 r., II OSK 511/20, LEX nr 3064462; z 9.07.2020 r., I OSK 27/10, LEX nr 3058560; z 18.05.2020 r., I OSK 1646/19, LEX nr 3030481).
Nie jest też uzasadniony zarzut zawarty w pkt IV skargi kasacyjnej. Wobec ustalenia, że inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, prawa tego nie posiadał w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (brak tego prawa był jedyną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę) i w toku postępowania naprawczego prawa tego nie był w stanie uzyskać, organ nie miał podstaw do nakładania na niego obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Nie miał więc podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2020 r., II OSK 1159/20 (LEX nr 3058700), jeżeli okaże się, że nie ma możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem organ nadzoru budowlanego wydaje jedną z decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.
Natomiast jeżeli w wyniku prowadzonego postępowania okaże się, że jest możliwe doprowadzenie prowadzonych, bądź już wykonanych, robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie mamy do czynienia z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego albo warunków pozwolenia na budowę, wówczas organ jest obowiązany, stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, które mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. W rozpatrywanej sprawie nie zachodziły okoliczności pozwalające na zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b.
W tym stanie rzeczy wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej nie znalazły usprawiedliwionych podstaw.
Odnosząc się do zawartego w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wniosku o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego dotyczącej skutków wykonania zaskarżonej decyzji i związanej z tym wnioskiem argumentacji zauważyć wypada, że w żadnym z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie powoływano się na skutki wykonania zaskarżonej decyzji. Tak więc argumentacja odwołująca się do ewentualnych skutków wykonania zaskarżonej decyzji nie stanowi uzupełnienia uzasadnienia podstaw kasacyjnych przedstawionych w skardze kasacyjnej, lecz w istocie jest nowym zarzutem, który – jako spóźniony – nie mógł być rozważany w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) orzekł jak w sentencji.
Wniosek o zasądzenie od strony skarżącej kasacyjnie na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania nie podlegał uwzględnieniu, gdyż art. 204 p.p.s.a. przewiduje – w razie oddalenia skargi kasacyjnej – możliwość zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych jedynie przez organ (pkt 1) lub przez skarżącego (pkt 2). Nie przewiduje natomiast możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez uczestnika postępowania.