Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 3017/20

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 780/19, oddalił skargę P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019r., nr [...], którą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20[...]r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej: u.p.z.p.), odmówiono ustalenia warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zakwaterowania turystycznego wraz z usługami towarzyszącymi i urządzeniami budowlanymi, na działce oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], obręb [...], k.m. [...].

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko orzekających organów, które oceniły, że wnioskowana inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., gdyż nie jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z niezakwestionowanych w sprawie ustaleń wynika, że działka inwestycyjna nr [...], położona jest w obrębie[...] [...], a teren inwestycji w całości znajduje się w granicach Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz w zdecydowanej większości w strefie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Jak wynika z treści art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 55), organowi ustanawiającemu park krajobrazowy ustawodawca pozostawił możliwość wyboru, które zakazy – z wymienionych w tym przepisie, wprowadzi na terenie utworzonego parku. Wybór ten może zostać dokonany jedynie poprzez zamieszczenie w uchwale treści zakazów określonych w art. 17 ustawy o ochronie przyrody.

Inne sformułowanie zakazów stanowiłoby niedopuszczalne przekroczenie upoważnienia ustawowego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 3 tej ustawy utworzenie parku krajobrazowego następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która m.in. określa zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ww. ustawy, wynikające z potrzeb jego ochrony. Sąd podniósł, że skoro przepis ten dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania nowych obiektów budowlanych na określonym terenie, należy przyjąć, że konsekwencje jego ustanowienia mogą dotykać i najczęściej dotykają praw właścicieli nieruchomości na obszarze parku. Ustanowienie jednak takich ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw jest dopuszczalne, gdy jest konieczne dla ochrony środowiska (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska może nastąpić przez poddanie obszarów ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody.

Sąd wskazał, że w utworzonym na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody Parku zakaz przewidziany w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody został transponowany do § 3 pkt 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz.Urz.Woj.Pom. z 2011 r., nr 66, poz. 1457 ze zm.). Zgodnie z powołanym przepisem na terenie Parku wprowadza się zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Natomiast stosownie do treści § 4 ust. 2 powołanej uchwały zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 8, nie dotyczy: 1) lokalizowania nowych obiektów budowlanych w nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin granicach zwartej zabudowy miejscowości: Chałupy, Jastarnia, Jurata, Kuźnica i Hel;

1. 2) nadzatokowej części pasa technicznego brzegu morskiego w określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Puck granicach zwartej zabudowy miejscowości Swarzewo, gdzie dopuszcza się uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej i usługowej poza pasem szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wyznaczonym poprzez połączenie północno-zachodniego narożnika działki ewidencyjnej nr 107/2 w linii prostej z północno-zachodnim narożnikiem działki ewidencyjnej nr 45/2;
2. 3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania poprzez: rozbiórkę, rozbiórkę i budowę, nadbudowę o poddasze użytkowe w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nieprzybliżania zabudowy do brzegów wód i krawędzi brzegów klifowych oraz dopuszcza się przebudowę istniejącego zainwestowania;
3. 4) odcinków plaż nadmorskich (poza otulinami rezerwatów przyrody), na których dopuszczalne jest lokalizowanie w trybie art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy - prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) sezonowych obiektów budowlanych o powierzchni zabudowy do 150 m2;
4. 5) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.

W ocenie Sądu, słusznie organy przyjęły, że odległość 200 m od krawędzi brzegów klifowych, wskazana w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, powinna być mierzona od górnej krawędzi klifu. Przez brzeg klifowy, tworzący wybrzeże klifowe, należy bowiem rozumieć plażę, podnóże klifu oraz stok klifowy. Należy przyjąć, że linia brzegowa, rozumiana jako styk morza z lądem, stanowi północną granicę brzegu klifowego od strony Morza Bałtyckiego. Drugą granicą (południową) brzegu klifowego jest górna krawędź stoku klifowego, zwana też koroną klifu. Krawędź górna stoku klifowego jest zatem miejscem, w którym przebiega granica brzegu klifowego oddzielająca go od reszty lądu. Miejsce to stanowi o charakterze wybrzeża klifowego i wyraźnie wskazuje obszar objęty ochroną. Właśnie szczególny charakter wybrzeża klifowego, występującego m.in. w [...], legł u podstaw wprowadzania na tym terenie określonych form ochrony przyrody.

W szczególności utworzenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego miało na celu m.in. zachowanie naturalnego charakteru brzegów morskich oraz ochronę charakterystycznych krajobrazów wybrzeży otwartego morza (wydmowych i klifowych) (por. § 2 pkt 1 i 7 uchwały Sejmiku). Zdaniem Sądu przedmiotem ochrony Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest zatem całe wybrzeże klifowe, które jest wyznaczone przez brzeg klifowy. Przez pryzmat tak sformułowanych celów i przedmiotu ochrony należy definiować pojęcie krawędzi brzegu klifowego. Dla zapewnienia realizacji celów ochrony Parku przyjąć zatem należy, że zakaz lokalizowania obiektów budowlanych – ustanowiony w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, winien obejmować obszar wyznaczony jako pas terenu w głąb lądu w określonej w przepisach odległości (200 m), mierzony od miejsca, w którym przebiega granica obszaru chronionego. Obszarem chronionym w przypadku Nadmorskiego Parku Krajobrazowego jest wybrzeże klifowe, którego granica południowa przebiega górną krawędzią stoku klifowego.

Ponieważ elementem wybrzeża klifowego są również powstające osuwiska, których konsekwencją jest oddalanie się korony klifu od linii brzegowej morza, to korona klifu stanowi krawędź brzegu klifowego, którego zabezpieczenie wymaga, aby od tej krawędzi ustalać granice terenu, na którym dopuszczalna jest zabudowa obiektami budowlanymi. Występowanie tych zjawisk powoduje również, że granica dopuszczalnej zabudowy – aby chronić brzeg klifowy, może z czasem przesuwać się w głąb lądu. W ocenie Sądu organy słusznie przyjęły, iż z przepisów art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody i § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku, wynika, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony zakaz lokalizowania obiektów budowlanych zarówno w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych, jak również w pasie technicznym brzegu morskiego.

Sąd nie zgodził się z poglądem skarżącego prezentowanym w sprawie, że dokonując wykładni przepisu § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku oraz tożsamego przepisu art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody występujące w nim słowo "oraz" należy czytać jako koniunkcję, a w konsekwencji, że warunki zastosowania zakazu lokalizowania obiektów budowlanych muszą być spełnione łącznie, a zatem że zakaz zabudowy aktualizuje się wyłącznie wówczas, gdy obiekt budowlany ma być zlokalizowany na obszarze znajdującym się w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Sąd, analizując treść przepisu art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku w konfrontacji z pozostałymi tam sformułowanymi zakazami, uznał, że spójnik "oraz" w analizowanym przepisie użyto w enumeracyjnym, wyliczającym znaczeniu, stanowiąc zakaz lokalizowania obiektów budowlanych zarówno w pasie szerokości 200m od krawędzi brzegów klifowych, jak również w pasie technicznym brzegu morskiego.

Zdaniem Sądu, ze względu na charakter powyższych przepisów, należało przyjąć, że z poprawnym językowo ich znaczeniem będziemy mieli do czynienia wtedy, gdy uznamy, że ustawodawca zastosował w tym przepisie spójnik "oraz" w znaczeniu enumeracyjnym do wymienienia dwóch odrębnych kategorii zakazów. Ten sposób wykładni językowej potwierdzają wyniki wykładni systemowej i celowościowej. Natomiast nadawanie w tych przepisach spójnikowi "oraz" znaczenia koniunkcyjnego mającego charakter alternatywy łącznej, jak tego chciałby skarżący, prowadzi do utworzenia wypowiedzi nielogicznej, zaprzeczającej racjonalności ustawodawcy. Wówczas bowiem umieszczenie w tych przepisach sformułowania "w pasie technicznym brzegu morskiego" należałoby uznać za zbędne. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technologicznego itp. (Dz.U. z 20[...] r., nr 89, poz. 820) pas techniczny przy brzegach klifowych wyznacza się uwzględniając: plaże, podnóże klifu, stok klifowy i pas terenu o szerokości od 10 do 100 m licząc od górnej krawędzi stoku.

W konsekwencji, skoro pas techniczny sięga w głąb lądu na maksymalnie 100 m od górnej krawędzi stoku to nie byłoby potrzeby wyodrębniać go celem wprowadzenia w jego obrębie zakazu zabudowy, jeśli zakaz już obowiązuje w pasie 200 m od krawędzi brzegów klifowych. Wówczas zbędne byłoby wyodrębnianie w tym przepisie dwóch kategorii zakazów. Tym samym, zdaniem Sądu, konstrukcja pkt 8 art. 17 ustawy o ochronie przyrody, tj. umieszczenie zakazu w myśl obu kryteriów w jednej jednostce tekstu normatywnego oraz wzgląd na racjonalność prawodawcy, nakazują przyjąć, że ustawodawca nie pozwala na różnicowanie obu zakazów chroniących brzeg klifowy jako rodzaj brzegu morskiego. Przyjąć zatem należy, jak słusznie uznały organy, że słowo "oraz" w przepisie § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku należy rozumieć jako użyte w znaczeniu enumeracyjnym, wyliczającym. Dlatego też, już samo usytuowanie działki inwestycyjnej w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego uniemożliwia zlokalizowanie na niej obiektów budowlanych.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy muszą być spełnione łącznie. Usytuowanie działki inwestycyjnej nr [...] w pasie szerokości do 200 m od krawędzi klifu potwierdza załączona do decyzji Burmistrza [...] analiza funkcji i cech zagospodarowania terenu z załącznikiem nr 1 w postaci mapy, na którym uwidoczniono przedmiotową działkę oraz granicę strefy 200m od krawędzi klifu. Jednocześnie, niekwestionowane i niewątpliwie w sprawie jest, że w stosunku do działki inwestycyjnej nie znajdują zastosowania wyłączenia określone w § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., nr 142/VII/11.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, t.j. § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku. W konsekwencji brak było podstaw do ustalenia dla niej warunków zabudowy z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy w zw. z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku.

Zdaniem Sądu wpływu na powyższą ocenę nie mogła mieć argumentacja strony skarżącej odwołująca się do istniejącej zabudowy hotelowej na działkach sąsiadujących z działką skarżącego, w tym na działce usytuowanej najbliżej krawędzi brzegu klifowego. Obowiązkiem organów rozpoznających wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest zbadanie zindywidualizowanych uwarunkowań planowanej inwestycji, w tym jej dopuszczalności z punktu widzenia wymogów przepisów odrębnych, a te dla każdej nieruchomości mogą być inne. Poza tym Sądowi z urzędu wiadomym jest, że rozbudowa obiektu budowlanego, na który powołuje się skarżący, była przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016 r., w sprawie o sygn. IV SA/WA 23[...]/16, oddalił skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji budynku hotelu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1398/17, oddalił skargę kasacyjną. Z motywów powyższych wyroków sądów administracyjnych wynika, że wskazany obiekt hotelowy już istnieje, a zamierzenie inwestycyjne planowano zrealizować wykorzystując wyłączenie spod zakazu z § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku przewidziane w § 4 ust. 2 pkt 3 tej uchwały. Powyższe oznacza, że okoliczności związane z inwestowaniem na działce, na której usytuowany jest wskazany obiekt hotelowy, są całkowicie odmienne od istniejących na działce skarżącego, która nie jest zabudowa. W tych okolicznościach posłużenie się przez skarżącego wnioskowaniem prawniczym "a maiori ad minus", opartym na stwierdzeniu, że jeśli posadowienie dużego obiektu nie ma wpływu na środowisko, to tym bardziej nie będzie go wywierała inwestycja skarżącego, jest chybione. Wnioskowania prawnicze wykorzystywane są w procesie stosowania prawa do rekonstrukcji norm prawnych, a nie do formułowania twierdzeń o faktach.

W ocenie Sądu organ administracji wydając zaskarżoną decyzję prawidłowo wykazał działanie na podstawie prawa w ciągu całego postępowania oraz przytoczył w decyzji podstawy prawne i uzasadnienie prawne, zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Skargą kasacyjną P. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z treścią przepisu § 3 ust. 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz.U.Woj. Pom. z 2011, nr 66, poz. 1457 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do sprzeczności z treścią przepisu art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55 t.j. z dnia 2020.01.14, z późn. zm. dalej: ustawy o ochronie przyrody) polegającą na uznaniu, iż przepis ten zakazuje zabudowy na terenach położonych w obrębie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego oraz w odległości do 200m od krawędzi brzegów klifowych, podczas gdy przepis ten zakazuje zabudowy na terenach spełniających łącznie dwa warunki, to jest położenie w pasie 200 m od krawędzi oraz jednocześnie w pasie technicznym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. polegającego na jego niewłaściwym zastosowaniu w oparciu o uznanie, że przepisy odrębne w postaci § 3 ust. 8 ww. uchwały, stoją w sprzeczności z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem skarżącego, co skutkowało odmową wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Z uwagi na powyższy zarzut w skardze kasacyjnej wniesiono o zmianę w całości zaskarżonego wyroku poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Zarówno orzekające w niniejszej sprawie organy jak i Sąd I instancji dokonali bowiem prawidłowej wykładni, stanowiącego podstawę prawną odmowy ustalenia warunków zabudowy, § 3 ust. 8 uchwały nr 142/VII/11 Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011r. w sprawie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. Pom. z 2011, nr 66, poz. 1457 ze zm.), wprowadzającego na terenie Nadmorskiego Parku Krajobrazowego zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego.

Przechodząc do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu w pierwszej kolejności podnieść należy, iż wbrew stanowisku skarżącego, zapisy § 3 ust. 8 uchwały Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r., wydanej na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nie rozszerzają unormowanego w art. 17 ust. 1 pkt 8 tej ustawy zakazu i w żaden sposób go nie modyfikują. Konstrukcja i treść normatywna § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku odpowiada konstrukcji i treści normatywnej art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, a zatem rezultat wykładni tego przepisu aktu prawa miejscowego odpowiada wynikowi wykładni regulacji ustawowej. O ile więc wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustaw naruszałoby konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także nakazy ochrony prawa własności wyrażone w art. 64 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP, to jednak z sytuacją taką nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Nie można ponadto zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że użycie przez ustawodawcę w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody (a w konsekwencji w § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku z dnia 27 kwietnia 2011 r.) spójnika "oraz" powoduje sytuację, w której unormowany w tym przepisie zakaz miałby zastosowanie wyłącznie w sytuacji lokalizowania obiektu budowlanego w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych i jednocześnie w pasie technicznym brzegu morskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela argumentację Sądu I instancji prowadzącą do konstatacji, iż użycie w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody spójnika "oraz" miało charakter wyliczający, a nie koniunkcyjny. Za takim rozumieniem redakcji tego przepisu przemawiają przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumenty, w tym brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 29 kwietnia 2003r. w sprawie określenia minimalnej i maksymalnej szerokości pasa technicznego (Dz.U. Nr 89, poz. 820 ze zm.), nakazującego wyznaczanie granicy pasa technicznego przy uwzględnieniu - na brzegach klifowych - plaży, podnóża klifu, stoku klifowego i pasa terenu o szerokości od 10 m do 100 m, licząc od górnej krawędzi stoku.

Mając na względzie wynikający z powyższego przepisu przypadek, w którym pas techniczny brzegu morskiego sięga w głąb lądu na maksymalnie 100 m od górnej krawędzi stoku, za nielogiczne i nieracjonalne należałoby uznać działanie ustawodawcy, który w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody zawarłby dwie występujące koniecznie łącznie przesłanki, gdzie jedna z tych przesłanek zawsze konsumowałaby drugą. Zbędne byłoby bowiem zawarcie w omawianym przepisie zakazu lokalizowania obiektów w pasie technicznym brzegu morskiego, sięgającym w głąb lądu na maksymalnie 100 m od górnej krawędzi stoku w sytuacji, gdy zakaz ten zawierałby się w drugim unormowanym w tym przepisie zakazie, tj. zakazie lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych.

Tym samym m.in. przez wzgląd na racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że unormowany w art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz lokalizowania obiektów w pasie technicznym brzegu morskiego, stanowią dwie odrębne negatywne przesłanki lokalizowania obiektów budowlanych. Chcąc bowiem osiągnąć efekt koniunkcji, zgodnie z zasadą adekwatności tekstu prawnego do zamiaru prawodawcy, wyrażoną w § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283), prawodawca zredagowałby przepis w sposób wykluczający funkcję enumeracji, co stosownie z kolei do zasady precyzji tekstu prawnego, było obowiązkiem prawodawcy. Tymczasem zredagowanie powyższego przepisu poprzez zawarcie w nim dwóch przesłanek, z których jedna konsumuje drugą, świadczy o tym, że prawodawcy nie chodziło o efekt koniunkcji.

Podkreślić należy, iż spójniki takie jak: "i", "oraz", "a także", "jak również", "a", "chociaż", "jak i" w tekstach prawnych występują nie tylko w znaczeniu koniunkcyjnym, ale i enumeracyjnym. O tym w jakim znaczeniu dany spójnik został użyty należy wnioskować z całej wypowiedzi (por. uchwała składu siedmiu Sędziów NSA z dnia 25 lutego 2002 r., sygn. FPS 13/01, wyroki NSA: z dnia 12 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2287/15; z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 757/17; z dnia 29 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1775/11 – publik. CBOSA). Kierując się językowymi, systemowymi i funkcjonalnymi dyrektywami wykładni powyższej normy, należy wyodrębnić i ocenić istnienie dwóch niezależnych od siebie przesłanek. Nie wystarczy bowiem w tym względzie dokonać wyłączenie wykładni językowej w aspekcie użycia spójnika “oraz", gdyż poza analizą normatywną na gruncie wykładni językowej, należy jej dokonać z uwzględnieniem reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej, które mogą prowadzić do innego rezultatu niż wynikający z dokonania wyłącznie wykładni językowej.

Na gruncie postanowień art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody, a co za tym idzie także na gruncie § 3 pkt 8 uchwały Sejmiku z dnia 27 kwietnia 2011 r., należy rozróżnić - z przyczyn wyżej wskazanych - dwie niezależne okoliczności określające dwa odrębne przypadki, w których obowiązuje zakaz lokalizowania obiektów budowlanych.

W związku z powyższym podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni powyższych przepisów nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Sąd ten dokonał prawidłowej interpretacji powyższych przepisów.

W niniejszej sprawie organy orzekały odnośnie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego zakwaterowania turystycznego wraz z usługami towarzyszącymi i urządzeniami budowlanymi na działce nr [...], obręb [...], k.m. [...]. Działka ta - co nie było kwestionowane przez skarżącego - znajduje się w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegu klifowego i już tylko z tej przyczyny jest wyłączona spod możliwości lokalizowania obiektów budowlanych. W tym stanie rzeczy podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że z tego powodu organy nie mogły w niniejszej sprawie wydać decyzji o warunkach zabudowy we wnioskowanym zakresie.

Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w pkt 1 – 5 ust. 1 art. 61 tej ustawy, a jeśli tak to nie można pomijać aspektu dotyczącego przepisów odrębnych. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. odsyła do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla możliwości zagospodarowania terenu, bądź wyłączające w możliwość wszelkiej zabudowy bądź zabudowy określonego rodzaju. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu tego przepisu, należą m.in. przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne, prawo lotnicze i przepisów wykonawczych do ustaw, jak też przepisy prawa obowiązujące na danym terenie.

Do takich przepisów odrębnych należy podjęta na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody uchwała Sejmiku Województwa Pomorskiego z dnia 27 kwietnia 2011 r. nr 142/VII/11. Zgodność planowanej inwestycji z unormowaniami powyższej uchwały determinowała zatem ocenę możliwości ustalenia dla tej inwestycji warunków zabudowy. W konsekwencji - w związku z brakiem tej zgodności - Sąd I instancji zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.