Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. S. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych, oddalił skargę.
W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:
Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jarosławiu umorzył postępowanie w sprawie robót polegających na przebudowie istniejącego rowu melioracyjnego na działce nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...]. Wydanie tej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzeniem postępowania, w trakcie którego dokonano kontroli w dniu [...] marca 2012 r., w wyniku której ustalono, że na wymienionej działce znajduje się rów o długości ok. 220 m i głębokości zmiennej od 1,0 do 2,0 m oraz szerokości przy dnie 0,9 m, zaś przy koronie 3,80 m. Ze złożonego podczas tej kontroli oświadczenia skarżącego wynikało, że nie wyrażał on zgody na prowadzenie jakichkolwiek prac na terenie jego działki.
Z kolei pismo [...] S.A.- wykonawcy robót przy budowie autostrady [...] na odcinku [...], dało podstawę do ustalenia, że spółka ta zrealizowała przebudowę rowu nr [...] na wskazanej wyżej działce w obrębie pasa rozgraniczającego autostradę [...]. Istniejący rów miał podlegać jedynie konserwacji polegającej na odmuleniu i ubezpieczeniu kiszką faszynową. Dotychczasowy rów pełnił funkcję zlewni dla wód spływających z przylegających gruntów ornych, zaś ich docelowym odbiornikiem była rzeka San. W związku ze sprzeciwem skarżącego przeprojektowany został system odwodnienia w rejonie jego działek, co miało spowodować, że wykonane prace nie będą miały wpływu na istniejącą gospodarkę wodną w tym rejonie. Organ pierwszej instancji uzyskał kopię mapy ewidencyjnej, z której wynika, że na działce nr [...] w obrębie [...] znajdował się wcześniej rów.
W dniu [...] maja 2012 r. przeprowadzono kolejne oględziny, na podstawie których ustalono, że przy przedmiotowym rowie nie są obecnie prowadzone jakiekolwiek roboty. Szerokość i głębokość rowu jest zmienna, idąc w kierunku istniejącego wcześniej rowu w stanie nienaruszonym, powyższe parametry systematycznie się zmniejszają (w miejscu połączenia z istniejącym rowem głębokość wynosi ok.0,6 m i szerokość w koronie 1,0 m). Stary istniejący rów jest nieregularny, zarośnięty trawą i szuwarami, głębokość wynosi ok. 0,5 m, a szerokość w koronie 0,7 m.
Umarzając postępowanie w sprawie wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie istniejącego rowu melioracyjnego organ podniósł, że rów istniał wcześniej tj. przed wykonaniem robót, miał jednak inną szerokość i głębokość. Wykonane prace nie spowodowały pogorszenia jego stanu, lecz rów został udrożniony, oczyszczony z zarośli, zaś dno umocnione faszyną. Roboty powyższe dokonane zostały przy tym prawidłowo.
Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący, zarzucając brak wskazania przez organ, czy inwestor dysponował pozwoleniem na budowę rowu odprowadzającego wody z terenu pasa autostrady. Zakwestionował kwalifikację wykonanych robót jako przebudowy rowu. Uznał jako bezprawne przyjęcie, że wykonane prace nie spowodowały pogorszenia stanu rowu, a przeciwnie przyczyniły się do polepszenia tego stanu. Wskazał na bezprawną dewastację pasa gruntu rolnego. Jego zastrzeżenia wzbudziła ocena, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania, zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, uznając, iż rozstrzygnięcie to jest słuszne, jednak wymagana jest weryfikacja jego uzasadnienia.
Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie zaliczane są do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Wykonanie tego rodzaju urządzenia nie wymaga zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. W ocenie organu roboty budowlane, których dotyczy sprawa należy zakwalifikować jako przypadek inny niż budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia. Doszło bowiem do samowolnego wykonania robót przy rowie już istniejącym. Funkcja tego obiektu nie uległa przy tym zmianie, zmieniły się natomiast jego wymiary.
Wobec powyższego, do przedmiotowego rowu zastosowanie mają przepisy art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, przewidziane dla przypadków innych niż wymienione w art. 48 ust. 1 i w art. 49b ust. 1, zatem innych niż samowolna budowa obiektu budowlanego. Wobec faktu, iż obecnie przy przedmiotowym rowie nie są prowadzone jakiekolwiek prace, zbędne było wstrzymywanie robót budowlanych w oparciu o art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Ze względu na fakt zakończenia robót należało – w związku z brzmieniem art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane - ocenić zaistniały stan faktyczny pod kątem regulacji zwartych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 tego aktu. Wobec faktu, iż roboty budowlane wykonane zostały prawidłowo i nie budzą zastrzeżeń, rów został udrożniony, oczyszczony z zarośli i umocniony, brak jest podstaw do wdrożenia postępowania naprawczego. Tym samym postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ podniósł, że skoro rów melioracyjny został oczyszczony, to zupełnie nieuzasadnione są twierdzenia o pogorszeniu jego stanu. Sprawy naruszenia własności należą zaś do kompetencji sądów powszechnych.
W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania a to: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i uwzględnienia całości materiału dowodowego. Jego zdaniem, prowadzące sprawę organy od samego początku tj. od daty zgłoszenia samowoli budowlanej nie wykazywały należytej staranności przy załatwianiu sprawy, lecz "mataczyły i manipulowały zebranymi dowodami", dobierając je tendencyjnie oraz przedłużając przewidziane w k.p.a. terminy. Zarzucił też brak należytego odniesienia się do podniesionych w odwołaniu argumentów. Wskazał, że stanowisko organu kwalifikujące wykonane w niniejszej sprawie roboty budowlane jako przypadek inny niż budowa obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia jest rażąco sprzeczne z treścią art. 3 pkt 6 i pkt 7 oraz z art. 28 ustawy Prawo budowlane.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że punktem wyjścia dla dokonania oceny zaskarżonej decyzji jest zakwalifikowanie przedmiotowego rowu stosownie do brzmienia art. 73 ust. 1 ustawy Prawo wodne do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, czego zresztą skarżący nie kwestionuje. Takie zakwalifikowanie spornego rowu implikuje w ocenie Sądu kolejną tezę o braku obowiązku uzyskania na roboty budowlane związane z wykonaniem rowu pozwolenia na budowę, przy obciążeniu wykonującego takie roboty budowlane obowiązkiem dokonania zgłoszenia właściwemu organowi. Wynika to z art. 29 ust. 2 pkt 9 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a okoliczności tych skarżący nie kwestionował.
Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący konsekwentnie podnosił fakt popełnienia "samowoli budowlanej", polegającej na wykopaniu rowu na terenie należącej do niego działki, którego to rowu dotychczas nie było. W ocenie Sądu stanowisko skarżącego nie zostało poparte żadnymi dowodami i nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W świetle tego materiału, w szczególności: aktu notarialnego – umowy kupna sprzedaży nieruchomości oznaczonej nr ewid. [...] zawartej pomiędzy Agencją Nieruchomości Rolnych, Oddział Terenowy w Rzeszowie, a skarżącym z dnia [...] lutego 2011r., operatu szacunkowego w części opisującej stan na działce i przeznaczenie ww. nieruchomości oraz map obrazujących stan na działce przed rokiem 2011 i wypisu z rejestru gruntów aktualnego na dzień [...] grudnia 2010 r. bezsporne jest zdaniem Sądu, że rów ten istniał na działce o nr [...] przed datą popełnienia zgłoszonej przez skarżącego "samowoli budowlanej".
Ustalenie tej okoliczności wyłącza zastosowanie w sprawie przepisu art. 48 Prawa budowlanego, który odnosi się wyłącznie do budowy obiektu budowlanego (lub jego części) bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz przepisu art. 49b, który odnosi się do budowy obiektu lub jego części wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zakończenie robót budowlanych związanych z przebudową rowu wyłącza także zastosowanie art. 50 Prawa budowlanego. Wydanie bowiem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są faktycznie wykonywane w dacie wydania postanowienia.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że jednak powstaje jednak konieczność dokonania oceny wykonanych i zakończonych przy istniejącym już rowie robót w świetle art. 51 Prawa budowlanego. Uznał poczynione przez organ pierwszej instancji w trakcie oględzin dokonanych w dniu [...] maja 2012 r. ustalenia za prawidłowe. Ustalono tam bowiem, że roboty polegały na przebudowie rowu i doprowadziły do poprawy jego stanu poprzez udrożnienie, oczyszczenie i umocnienie. Zostały wykonane prawidłowo, pod względem budowlanym nie wzbudziły zastrzeżeń organów i nie naruszały przepisów, w tym techniczno – budowlanych. Stąd brak było w przedmiotowej sprawie podstaw do wdrażania postępowania naprawczego, przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 2 Prawa budowlanego. Postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe podlegało więc umorzeniu na podstawie art. 105 k.p.a.
Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł skarżący, zaskarżając go w całości z powołaniem się na art. 173 § 1 i 2 oraz art. 175 § 1 p.p.s.a.
Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 106 § 5 p.p.s.a., w zw. z art. 233 k.p.c., w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez:
- a) błędne uznanie, iż na działce skarżącego znajdował się przed zgłoszeniem samowoli budowlanej rów melioracji wodnej szczegółowej o nr [...], podczas gdy rów o nr [...] istniał na ww. działce, ale został zlikwidowany wskutek posadowienia na nim autostrady, a na działce skarżącego znajdował się rów o symbolu "[...]" służący wyłącznie polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby i ułatwienie jej uprawy, co wynika z kopii wypisu z rejestrów gruntów z dnia [...] września 2009 r.;
- b) pominięcie dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony, podczas gdy z jego wyjaśnień ewidentnie wynikałoby co stało się z przedmiotowym rowem nr [...], a więc jak wyglądał on przed budową autdstrady i po, a także dlaczego u skarżącego znajdował się rów do ułatwiania uprawiania gleby i kiedy on powstał;
- c) naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, poprzez nieuwzględnienie dowodu z dokumentu urzędowego, tj. pisma Wójta Gminy Radymno z dnia [...] marca 2013 r., z którego ewidentnie wynika, iż sporny rów jest rowem prowizorycznym, wykorzystywanym w celach prywatnych by polepszyć uprawę ziemi, tym samym pomimo jego dopuszczenia brak jest uzasadnienia dlaczego Sąd odmówił wiary temuż dokumentowi urzędowemu, podobnie jak dowodowi z oświadczenia zastępcy dyrektora kontraktu, który w protokole oględzin przyznał, że weszli za daleko z pracami i że szkoda zostanie naprawiona;
- d) oparcie się na mapkach zalegających w aktach sprawy i uznanie, iż istniał rów na działce nr [...] i to jest ten sam rów, który jest przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy ten rów istniał faktycznie na tejże działce, jednakże jego przebieg był wzdłuż obecnej linii autostrady i na wskutek błędów projektowych nie poprowadzono tegoż rowu w pasie autostradowym i pomyłkę tą chciano uzyskać kosztem własności skarżącego;
- e) nie przeprowadzenie dowodu z dokumentacji projektowej i budowlanej wykonawcy lub z zeznań pracowników firmy [...] S.A. Oddział w Polsce, który to wykonawca wykonywał autostradę [...] na odcinku przylegającym do odcinka budowanego przez [...] S.A., a które oba odcinki sąsiadują z działką skarżącego [...] i ww. wykonawca prawidłowo zaprojektował budowę rowów melioracyjnych i poprowadził odwodnienia autostradowe wzdłuż pasa autostradowego, a nie po działce skarżącego, jak zrobił to [...] S.A.
Z dalekiej ostrożności procesowej, gdyby okazało się, że powyższy zarzut przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów i ustalenia błędnego stanu faktycznego był chybiony, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3 ust. 6 i 7 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż znaczące poszerzenie rowu, jego pogłębienie oraz zmiana jego funkcjonalności nie stanowi budowy obiektu, podczas gdy taka zmiana jest nową budową.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o wyznaczenie rozprawy i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono twierdzenia i argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów. Odwołano się też do orzecznictwa sądów administracyjnych na poparcie zarzutów naruszenia prawa materialnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania – Skarb Państwa Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Rzeszowie, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw i zarzutów kasacyjnych.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem za zasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.
W sprawie nie budzą zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonane przez organy ustalenia faktyczne, zaakceptowane następnie przez Sąd pierwszej instancji. Jednak w tak ustalonych okolicznościach błędna się okazała kwalifikacja spornych robót budowlanych związanych z przebudową rowu.
Zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 7 przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (art. 3 pkt 7a).
W sprawie poza sporem pozostaje, że obiektem budowlanym, który stał się przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest rów melioracyjny, a roboty budowlane przy tym rowie były wykonywane w związku z realizacją autostrady [...] na odcinku [...]. Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (obecnie: Dz. U. z 2015 r., poz. 469), tego rodzaju rów zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Roboty budowlane polegające na wykonywaniu i przebudowie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego). Wymagają natomiast zgłoszenia właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego).
Poza sporem pozostaje również, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego zgłoszenia.
W takiej sytuacji dla rozstrzygnięcia sprawy istotne było prawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót budowlanych, albowiem w zależności od tej kwalifikacji różny był reżim likwidacji skutków samowoli budowlanej.
Jak ustalono w toku postępowania wykonane roboty budowlane polegały m.in. na poszerzeniu i pogłębieniu istniejącego rowu, a także na częściowej zmianie jego funkcjonalności. Tego rodzaju roboty nie stanowiły jednak, wbrew odmiennym ustaleniom organów i Sądu pierwszej instancji, przebudowy lecz polegały na wykonaniu rozbudowy urządzenia melioracji wodnej. Zarówno bowiem wysokość jak i szerokość obiektu budowlanego, zgodnie z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, zaliczają się do charakterystycznych parametrów, których zmiana wykracza poza legalną definicję przebudowy. W tej sytuacji przedmiotowe roboty budowlane uznać należało za roboty polegające na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego. Z kolei tego rodzaju roboty budowlane mieszczą się w definicji budowy (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego).
Likwidacja skutków samowoli budowlanej polegającej na rozbudowie obiektu budowlanego, dla realizacji którego wymagane było zgłoszenie, dokonywana jest w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Tryb ten znajduje zastosowanie do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, przy czym przez wybudowanie należy również rozumieć wykonanie, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego.
Błędna kwalifikacja robót budowlanych dokonana przez organy i zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji doprowadziła do naruszenia prawa materialnego, poprzez zastosowanie trybu z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zamiast z art. 49b tej ustawy. Tego rodzaju naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, a tym samym winno było doprowadzić do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę uwzględniając ją na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis sądowy od skargi (500,00 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia (100,00 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250,00 zł), opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie adwokata za obie instancje.
Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych wywodów, co oznacza, że organy nadzoru budowlanego w ponownie prowadzonym postępowaniu zastosują tryb przewidziany w art. 49b Prawa budowlanego.