Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3020/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 751/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] marca 2013 r., na podstawie art. 151 §1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. N. oraz Z. N., odmówił uchylenia decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] maja 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. budowa budynku usługowego (warsztat elektroniki pojazdowej) z mieszkaniem w poddaszu wraz z instalacjami wewnętrznymi wod.-kan., gazową, elektryczną i c.o., budową zjazdu z ulicy S. oraz budową zbiornika szczelnego na wody opadowe na działce nr [...] obr. [...] K. (budynek) i [...] obr. [...] K. (zjazd).

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...] listopada 2010 r. J. N. oraz Z. N. zwrócili się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2010 r. Wniosek o wznowienie został oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Wnioskujący o wznowienie zachowali miesięczny termin do złożenia podania, o którym mowa w art. 148 § 2 kpa. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. wznowiono postępowanie w przedmiotowej sprawie.

Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Kr 600/12 uchylił wydane w sprawie decyzje organu I i II instancji. W wyroku zostały zawarte wiążące zalecenia co do dalszego przebiegu postępowania. Stosując się do nich zbadano, czy planowana inwestycja na działce nr [...] wprowadzi jakieś ograniczenia w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, tj. nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], której właścicielami są J. N. i Z. N., na podstawie innych przepisów niż techniczno-budowlanych, w szczególności na podstawie przepisów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, czy też prawa wodnego.

Badając czy planowane zamierzenie inwestycyjne oddziałuje na nieruchomość sąsiednią ze względu na przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym organ wskazał, że dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] stycznia 2009 r., utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Z decyzji nie wynika ograniczenie w zagospodarowaniu działki nr [...]. W szczególności zamierzenie inwestycyjne nie powoduje ograniczenia wnioskodawców w zakresie dostępu do drogi publicznej. Inwestycja posiada zjazd z ul. S., podczas gdy nieruchomość sąsiednia posiada wjazd od ul. J. Inwestycja nie ogranicza możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, a także środków łączności. Każda z nieruchomości posiada niezależne od siebie przyłącza oraz urządzenia infrastruktury technicznej, zapewniony jest dostęp światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Żaden z elementów zagospodarowania związany z przedmiotową inwestycją nie znajduje się na terenie nieruchomości wnioskujących o wznowienie.

W zakresie ochrony środowiska ustalono, że przedmiotowa inwestycja nie należała do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z dnia [...] października 2009 r. Prezydent Miasta Krakowa umorzył prowadzone na wniosek M. C. (inwestora) postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla ww. zamierzenia. W projekcie budowlanym zagadnienia ochrony środowiska zostały zawarte w opisie technicznym projektu budowlanego. Projektowane zagospodarowanie terenu nie zmienia w znaczącym stopniu oddziaływania na środowisko w stosunku do obecnego stanu. Wytwarzanie odpadów nie zwiększy zużycia energii. Całość jest skanalizowana, ścieki sanitarne zostaną odprowadzone do istniejącego zbiornika szczelnego. Teren posiada kanalizację deszczową. Projekt nie zmienia stosunków wodnych na przedmiotowym obszarze. Zapewniony jest wywóz odpadów stałych z terenu na warunkach ustalonych z odpowiednim zakładem oczyszczania i wywozu nieczystości.

Nie stwierdzono negatywnego wpływu inwestycji na obszar Natura 2000. Zgodnie z projektem budowlanym inwestycja nie wpływa również negatywnie na istniejący drzewostan. Ponadto w części usługowej budynku (warsztat elektroniki samochodowej) zaprojektowano zamontowanie separatora substancji ropopochodnych. Projekt budowlany nie przewiduje odprowadzania ścieków do ziemi ani do wód. Przedmiotowa inwestycja nie zmienia ogólnego ukształtowania i geometrii terenu ani nie obejmuje nasypów lub wykopów przekraczających 1,0 m. Zgodnie z projektem budowlanym powierzchnia biologicznie czynna na terenie inwestycji wynosi 553,70 m. Organ wskazał, że w odniesieniu do warunków gruntowych na terenie inwestycji została wykonana dokumentacja pt.: "Ekspertyza geotechniczna do projektu budynku mieszkalno-usługowego ul. S. w Krakowie działka nr [...]". Dokumentacja geologiczna nie wykazała możliwości wystąpienia ruchów mas ziemnych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji.

W kwestii zagospodarowania wód opadowych organ podkreślił, że decyzją o pozwoleniu na budowę zatwierdzono budowę szczelnego zbiornika na wody opadowe. W przypadku prawidłowej eksploatacji instalacji kanalizacji opadowej ze zbiornikiem brak jest możliwości negatywnego oddziaływania wód opadowych pochodzących z powierzchni zabudowanej na nieruchomości sąsiednie, gdyż wody opadowe zagospodarowane są w całości na działce inwestycyjnej.

W odniesieniu do kwestii budowy muru oporowego organ I instancji podał, że nie była ona podnoszona przez wnioskodawców w pismach do organu. W związku z obowiązkiem jej wyjaśnienia zbadano akta sprawy dotyczącej decyzji nr [...] z dnia [...] października 2010 r. pozwolenia na budowę salonu samochodowego z serwisem, podziemnym magazynem samochodów z zadaszonym zjazdem wraz z wewnętrznymi instalacjami na działkach nr [...],[...],[...] i [...], wydanej na wniosek J. N. i Z. N. W opinii organu, konieczność wybudowania muru oporowego pomiędzy nieruchomością wnioskodawców a nieruchomością M. C. wynikała z rodzaju i skali zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawców. Tym samym, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę na działce nr [...], zarzut konieczności budowy przedmiotowego muru oporowego nie może, w ocenie organu, zasługiwać na uwzględnienie.

Zdaniem organu, brak jest ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] na podstawie norm techniczno-budowlanych. Normy te wynikają przede wszystkim z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nie wprowadzają one ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. W dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę sąsiednie działki budowlane, w tym działka nr [...], nie były zabudowane. W związku z tym brak było podstaw do określania odległości projektowanego na działce nr [...] budynku od zabudowy na działkach sąsiednich. Niemniej jednak analiza zatwierdzonego projektu budowlanego wskazuje, że odległości projektowanego budynku określone w projekcie budowlanym są zgodne z warunkami określonymi w § 12 przywołanego wyżej rozporządzenia. Projektowany budynek ma wysokość zgodną z ustaleniami decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Biorąc pod uwagę parametry tego budynku oraz hipotetyczną lokalizację na działce nr [...] budynku mieszkalnego nie może być mowy o oddziaływaniu budynku zaprojektowanego na działce [...] na zagospodarowanie działki [...] wynikające z warunków określonych w § 13 rozporządzenia w-sprawie warunków technicznych. W odniesieniu do warunków określonych w § 271, 272 i 273 tego rozporządzenia, dotyczących usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe, organ stwierdził, iż zostały one spełnione i usytuowanie tego budynku, zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym, nie spowoduje ograniczenia zagospodarowania nieruchomości nr [...].

W świetle powyższego organ stwierdził, że brak jest przesłanek, z których wynikałoby, że projektowany na działce nr [...] budynek usługowy w jakikolwiek sposób ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w tym w szczególności działki nr [...]. J. N. i Z. N. nie przysługiwał zatem przymiot strony w opisanym wyżej postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. N., który domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z [...] maja 2010 r. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 10 kpa. Doprowadziło to do błędnego ustalenia, iż realizacja muru oporowego spowodowana była inwestycją skarżących. Do powstania muru oporowego doszło bowiem w wyniku działań właściciela działki nr [...]. Ponadto wskazane w uzasadnieniu okoliczności nie rozstrzygają ponad wszelką wątpliwość, czy konieczność realizacji muru oporowego wynikała z rodzaju i skali zamierzenia inwestycyjnego skarżących, czy też ze skali i rodzaju przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. W odwołaniu podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjnym w wydanym w sprawie wyroku wprost stwierdził, że stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, a wyłączenie z kręgu stron właścicieli nieruchomości sąsiednich może nastąpić wyjątkowo z uwagi na znaczne oddalenie planowanej inwestycji od granicy z nieruchomością sąsiednią, które powoduje, iż realizacja inwestycji nie wpływa w żaden sposób na nieruchomość sąsiednią.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda Małopolski uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 998/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił tę decyzję. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 kpa. Podniósł, że organ l instancji, wbrew zarzutowi organu II instancji rozważył potencjalne ograniczenie możliwości zabudowy sąsiedniej działki, tj. działki nr [...] w kontekście warunków technicznych, związanych w szczególności z zachowaniem odległości inwestycji kubaturowej. W ocenie Sądu, obowiązkiem organu II instancji było zatem ponowne rozpatrzenie całości zebranego przez organ l instancji materiału dowodowego i wyjaśnienie wątpliwości, które Wojewoda wskazał w uzasadnieniu decyzji kasatoryjnej. Podkreślił, że organ odwoławczy ma także możliwości ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienie wątpliwości w trybie art. 136 kpa.

Ponadto Sąd stwierdził, że mimo braku zawiadomienia uczestników postępowania Z. i J. N. w trybie art. 10 § 1 kpa nie można przyjąć, że nie zapewniono im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, gdyż brali oni w nim aktywny udział.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] Wojewoda Małopolski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że po analizie projektu budowlanego oraz akt postępowania nie można stwierdzić ograniczeń możliwości zagospodarowania działki nr [...] przez przedmiotową inwestycję na działce nr [...], przekraczających normy ustalone na podstawie przepisów techniczno-budowlanych. Normy te wynikają przede wszystkim z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z projektu zagospodarowania działki nr [...] wynika, że sposób zagospodarowania tej działki budowlanej nie wprowadza ponadnormatywnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. W decyzji o pozwoleniu na budowę na wniosek inwestora sąsiednie działki budowlane, tj. m.in. działka nr [...], nie były zabudowane, co potwierdza mapa sytuacyjno-wysokościowa, na której sporządzono projekt zagospodarowania przedmiotowego terenu. W związku z tym brak było podstaw do określania odległości projektowanego na działce nr [...] budynku od zabudowy na działkach sąsiednich.

Z. N. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. - art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu przez Wojewodę, że w niniejszej sprawie przepis ten znajduje zastosowanie, podczas gdy winien być zastosowany art. 138 § 2 kpa;
2. - art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozważenie wszystkich okoliczności i brak należytego uzasadnienia wydanej decyzji.

W uzasadnieniu skarżący podał, że zmiana stanowiska organu II instancji jest nieuprawniona, albowiem w sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody, nie ujawniono nowych okoliczności, a organ II instancji wydał ponowną decyzję o odmiennym niż poprzednio rozstrzygnięciu bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), do którego był zobowiązany przez sąd. Fakt przeprowadzenia przez organ l instancji obszernej analizy obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji nie dowodzi braku naruszeń norm technicznych, gdyż organ pominął potencjalne ograniczenie możliwości zabudowy sąsiedniej działki w kontekście warunków technicznych. Wzniesiona inwestycja budowlana w znacznym stopniu ograniczyła pod względem technicznym możliwość zabudowy sąsiedniej działki nr [...]. W projekcie budowy nietrafnie została określona odległość, jaką należy zachować pomiędzy zlokalizowanymi budynkami zgodnie z przepisami określonymi w wyżej wymienionym rozporządzeniu, co w konsekwencji w znaczny sposób ograniczyło możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej m.in. w świetle § 13, 60 i 271 - 273 warunków technicznych oraz przepisów higieniczno - sanitarnych.

Ponadto odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżący podał, że sam fakt spełnienia przez inwestycję parametrów technicznych nie oznacza stanu zgodnego z prawem, w sytuacji kiedy narusza słuszny interes osób trzecich i przyjęte ustawami zasady prawne. Decyzja administracyjna nie może także skutkować znacznym ograniczeniem praw innych osób, w tym w szczególności wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa. Ponadto, w zaskarżonej decyzji Wojewoda nie odniósł się do zarzutu błędnego opisania w projekcie budowlanym rysunków elewacji w zakresie wskazania kierunków świata - elewację wschodnią opisano jako zachodnią, co pozostaje w bezpośrednim związku z wystąpieniem naruszenia przepisów prawa budowlanego w kwestii dotyczącej nieprawidłowego zachowania odległości między budynkami.

W konsekwencji, spowodowało to zlokalizowanie w projekcie przedmiotowej inwestycji luksfer podwyższających odporność ogniową doświetleń, w ścianie od strony działki skarżącego, co jest niezgodne z istniejącym stanem faktycznym. Powyższe, zostało zaplanowane niezgodnie z przepisami prawa budowlanego. Skarżący zarzucił również błędne ustalenia w zakresie muru oporowego, którego wybudowanie okazało się konieczne. W opinii skarżącego, taka sytuacja spowodowana została najprawdopodobniej ruchem ziemi na nieruchomościach wywołanych wzniesieniem przedmiotowej inwestycji z naruszeniem norm prawa budowlanego, co jednocześnie ogranicza możliwość inwestycji na działce skarżącego i naraża go na dodatkowe koszty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie w sprawie nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skoro obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje nieruchomości skarżącego, nie miał on przymiotu strony w postepowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji zlokalizowanej na działce nr [...].

W zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że sprawa zakończona wydaniem zaskarżonej obecnie decyzji, rozpoznawana była przez organy architektoniczno-budowlane ponownie w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Kr 600/12 oraz prawomocnym wyrokiem z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. II SA/Kr 998/13 uprzednio wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy przez organy obu instancji nastąpiło więc w ramach związania wynikającego z poprzednich rozstrzygnięć Sądu. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem ponownego rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w uzasadnieniu poprzednio wydanego wyroku, jeżeli nie zostanie on uchylony, nie ulegnie istotnej zmianie stan faktyczny sprawy lub zmianie nie ulegną przepisy prawa. W wyroku z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10 (LEX nr 1104099), Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

Kontrola legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, wydanej w ramach związania wynikającego z art. 153 p.p.s.a., sprowadza się zatem w głównej mierze do oceny, czy organy podporządkowały się ocenie prawnej wyrażonej w poprzednim wyroku.

Wskazując na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że konieczne jest ustalenie co zostało "przesądzone" przez Sąd orzekający w sprawach II SA/Kr 600/12 oraz II SA/Kr 998/13.

W sprawie II SA/Kr 998/13 Sąd uchylił decyzję kasacyjną wydaną przez organ odwoławczy, kwestionując prawidłowość wydania takiej decyzji w sytuacji, gdy:

1. - organ odwoławczy wskazał jedynie na konieczność ponownego sprawdzenia przez organ l instancji, czy ze względu na przepisy techniczno-budowlane organ ten zasadnie przyjął, że działka nr 228 sąsiadująca bezpośrednio z działką nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia realizowanego na działce nr [...],
2. - miał jedynie wątpliwości związane z błędnym opisaniem rysunków elewacji na stronach 39 i 40 projektu budowlanego.

Sąd wskazał, że organ odwoławczy - o ile zajdzie taka potrzeba - ma możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 136 kpa. Dlatego też nakazał organowi wydanie rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 kpa.

Sąd przesądził również, że organy nie naruszyły przepisu art. 10 kpa, gdyż mimo braku zawiadomienia uczestników postępowania Z. i J. N. o zakończeniu postepowania nie można przyjąć, że nie zapewniono im czynnego udziału w każdym stadium postępowania, ponieważ brali oni w nim aktywny udział. Mieli zatem możliwość wypowiadania się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszania żądań, co wynika z dokumentów przedłożonych do administracyjnych akt sprawy.

Z kolei w wyroku wydanym w sprawie II SA/Kr 600/12 w dniu 29 czerwca 2012 r. Sąd wyraził pogląd, że organy powinny zbadać, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów (nie tylko techniczno-budowlanych), a także czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości. Przepisami odrębnymi wprowadzającymi związane z obiektem budowlanym ograniczenia w zagospodarowaniu terenu położonego w otoczeniu obiektu są np. przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, czy też prawa wodnego. W przedmiotowej sprawie skarżący podniósł, że na skutek realizacji inwestycji zmuszony był do budowy muru oporowego, bowiem budowa inwestycji spowodowała ruchy ziemi na przedmiotowych nieruchomościach. Organy nie poddały swojemu badaniu tego problemu, w szczególności nie ustaliły, czy realizacja inwestycji ze względu na stosunkowo nieznaczną odległość od nieruchomości skarżącego i ukształtowanie terenu nie wpłynie choćby potencjalnie na zmianę naturalnego dotychczas spływu wody opadowej pod względem znacznego zwiększenia jej odprowadzania na działkę skarżącej i czy nie spowoduje tym utrudnienia w zagospodarowaniu terenu, także w zakresie dotychczasowego korzystania z tego terenu.

Zdaniem Sądu I instancji, organy wykonały zalecenia wskazane w wyżej wymienionych wyrokach.

Stwierdzając, że Prezydent Miasta Krakowa w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2013 r. szczegółowo odniósł się do wszystkich kwestii wskazanych w tych orzeczeniach, Sąd Wojewódzki po analizie przedłożonych akt administracyjnych uznał, iż brak jest przesłanek, z których wynikałoby, że projektowany na działce nr [...] budynek usługowy w jakikolwiek sposób ograniczy możliwość zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, w tym w szczególności działki nr [...], a zatem działka nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji projektowanej na działce nr [...], co z kolei prowadzi do wniosku, że J. N. i Z. N. nie przysługiwał przymiot strony w przedmiotowej sprawie pozwolenia na budowę.

W opinii Sądu I instancji, powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi, Sąd ten stwierdził, że:

1. - nie jest zasadny zarzut, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez zmianę swojego wcześniejszego stanowiska, gdy w sprawie nie pojawiły się żadne nowe dowody i nie ujawniono żadnych nowych okoliczności. Z oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Kr 998/13 bowiem wynika, że Sąd nie nakazał organowi uzupełnienia materiału dowodowego, wskazując jedynie, że organ odwoławczy - o ile zajdzie taka potrzeba - ma możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 136 kpa;
2. - z tego samego powodu nie mógł zostać uwzględniony zarzut, że organ II instancji wydał ponowną decyzję o odmiennym niż poprzednio rozstrzygnięciu bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (dowodowego), do którego był zobowiązany przez Sąd, gdyż Sąd nie nakazał organowi przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lecz wskazał jedynie na możliwość ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego (o ile zajdzie taka potrzeba);
3. - nie można podzielić zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, ponieważ w skardze nie sprecyzowano przeprowadzenia jakich dowodów organ zaniechał i jakich dowodów nie rozpatrzył, a Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie stwierdził konieczności przeprowadzenia w sprawie dodatkowych dowodów;
4. - poza ogólnym stwierdzeniem, że skarżący nie zgadza się z twierdzeniem wojewody, że inwestycja spełnia wszystkie normy wskazane w przepisach technicznych, nie wyjaśnił on tego zarzutu i nie wskazał konkretnych naruszeń, a Sąd, kontrolując z urzędu zaskarżoną decyzję, naruszeń takich nie stwierdził;
5. - niezrozumiały jest zarzut skarżącego, że wzniesiona inwestycja w znacznym stopniu ograniczyła pod względem technicznym możliwość zabudowy sąsiedniej działki nr [...], gdyż dla rozstrzygnięcia sprawy bez znaczenia było w jaki sposób zrealizowana została decyzja o pozwoleniu na budowę, a prawnie relewantne było jedynie to, czy sama decyzja nie naruszała prawa;
6. - nieprecyzyjnie sformułowany został zarzut, że "w projekcie budowy nietrafnie została określona odległość, jaką należy zachować pomiędzy zlokalizowanymi budynkami zgodnie z przepisami określonymi w rozporządzeniu, co w konsekwencji w znaczny sposób ograniczyło możliwość zagospodarowania działki sąsiedniej m.in. w świetle § 13, 60 i 271-273 warunków technicznych oraz przepisów higieniczno–sanitarnych", ponieważ nie wiadomo o jaką odległość chodzi, a skarżący nie wskazał w jaki konkretnie sposób decyzja o pozwoleniu na budowę naruszyła przepisy § 13, 60 i 271-273 warunków technicznych. Analizując znajdujący się w aktach projekt budowlany objęty kwestionowaną we wznowionym postepowaniu decyzją o pozwoleniu na budowę Sąd nie dostrzegł naruszenia tych przepisów, podzielając ocenę szczegółowo przeprowadzoną przez organ I instancji;
7. - wobec ogólnikowości nie mógł zostać uwzględniony zarzut, że "decyzja administracyjna nie może skutkować znacznym ograniczeniem praw innych osób, w tym w szczególności wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa";
8. - nie mógł również zostać uwzględniony zarzut dokonania błędnych ustaleń "w zakresie muru oporowego, którego wybudowanie okazało się konieczne. Taka sytuacja spowodowana została najprawdopodobniej ruchem ziemi na nieruchomościach wywołanych wzniesieniem przedmiotowej inwestycji z naruszeniem norm prawa budowlanego, co jednocześnie ogranicza możliwość inwestycji na działce skarżącego i naraża go na dodatkowe koszty. Inwestor dokonał korekty projektu w zakresie dotyczącym rezygnacji z muru oporowego, o czym skarżący nie wiedział". Analiza przedłożonych akt administracyjnych, w szczególności zatwierdzonych projektów budowlanych dla inwestycji zaplanowanych na działce nr [...] i [...] wskazuje, że inwestor M. C. nigdy nie planował wykonania muru oporowego w ramach swojego zamierzenia inwestycyjnego, natomiast akta sprawy [...] obrazują, że wykonanie takiego muru, od strony działki [...] zaplanowano dla inwestycji J. i Z. N. na działce nr [...]. Dla działki tej określono II kategorię geotechniczną, a dla działki nr [...] – I. W aktach tych znajduje się oświadczenie pełnomocnika J. i Z. N. z dnia [...] października 2010 r., że "przed wykonaniem robót ziemnych zostanie wykonany mur oporowy w granicy pomiędzy działką inwestora a działką Pana M. C.", "przed rozpoczęciem wykopów pod zamierzoną inwestycję wykop pod piwnice zostanie zabezpieczony szczelną ścianą Larsena", "przed rozpoczęciem robót inwestor złoży oświadczenie, że będzie ponosił pełną odpowiedzialność za wszelkie szkody powstałe w wyniku jego działań";
9. - podzielić natomiast należy stwierdzenie, że "w zaskarżonej decyzji Wojewoda Małopolski nie odniósł się do zarzutu błędnego opisania w projekcie budowlanym rysunków elewacji w zakresie wskazania kierunków świata – elewację wschodnią opisano jako zachodnią", jednakże porównanie stron: 7, 38, 39 i 40 zatwierdzonego projektu budowlanego prowadzi do wniosku, że w opisie rysunku elewacji ze strony 39 na skutek błędu podano "elewacja zachodnia" zamiast "wschodnia". Wiatrołap budynku zaprojektowany bowiem został, co wynika z projektu zagospodarowania działki, od strony wschodniej. Jego ściana bez otworów okiennych zlokalizowana jest w odległości 3 m, a ściana budynku z oknami – w odległości 4 m od granicy działki nr [...]. Zdaniem Sądu I instancji, niezrozumiała jest dalsza część cytowanego twierdzenia: "co pozostaje w bezpośrednim związku z wystąpieniem naruszenia przepisów prawa budowlanego w kwestii dotyczącej nieprawidłowego zachowania odległości między budynkami", gdyż nie wiadomo o jakie budynki chodzi, a nadto w dacie wydania kwestionowanej decyzji działka nr [...] nie była zabudowana. Nieodniesienie się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczy natomiast o naruszeniu przez organ art. 107 § 3 kpa;
10. - zasadny jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art.107 § 3 kpa. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo lakoniczne. Po przedstawieniu historii postępowania, organ ograniczył się właściwie do wskazania, że "po analizie projektu budowlanego, wszystkich zgromadzonych akt postępowania, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji nie można stwierdzić ograniczeń możliwości zagospodarowania działki nr [...] poprzez przedmiotową inwestycję na działce nr [...]" oraz że wobec zobowiązania przez Sąd do wydania wyroku na podstawie art.138 § 1 kpa, organ ocenił, że "brak jest podstaw do uchylenia decyzji z [...] marca 2013 r., zarówno w całości, jak i w części, jak również.... nie zachodzą okoliczności mogące skutkować umorzeniem postepowania". Sąd I instancji podkreślił jednak, że bardzo szczegółowe i wszechstronne uzasadnienie decyzji sporządził organ I instancji, a ponieważ organ odwoławczy nie zakwestionował ustalonych faktów i ocen w nim wyrażonych, ocenić należy, że je w pełni zaakceptował. W opinii Sądu, lakoniczność uzasadnienia i brak szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów odwołania, wskazuje co prawda na niedochowanie należytej dbałości o jego jakość, jednak nie dyskredytuje podjętego rozstrzygnięcia. Stosownie zaś do art.145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., Sąd władny jest uchylić zaskarżoną decyzję tylko wtedy, jeśli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Z. N. Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił mu:

1. a) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie:
2. - art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy administracyjne obu instancji dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny;
3. - art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia dla inwestycji, której dotyczy przedmiotowa sprawa;
4. b) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
5. - art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania zarzutów skargi za niezasadne, w szczególności w zakresie uznania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w związku z czym brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że inwestycja oddziałuje na działkę skarżącego znajdującą się w bezpośrednim sąsiedztwie od działki, na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja;
6. - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 kpa, poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji;
7. - art. 133 p.p.s.a., poprzez błędną jego interpretację i nietrafne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd I instancji orzeka wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego wyłącznie przez organ administracji publicznej w toku postępowania z pominięciem zebrania materiału dowodowego w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych, to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa, "poprzez ich niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że organy administracyjne obu instancji, dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny".

Zarzut ten – w istocie dotyczący naruszenia nie przepisów prawa materialnego, lecz przepisów postępowania – nie jest w uzasadniony. Wbrew sugestiom strony skarżącej kasacyjnie, Sąd Wojewódzki, który sam przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa nie stosował, prawidłowo ocenił ich zastosowanie przez organy administracyjne i należycie uzasadnił, dlaczego uznał, że organy administracyjne obu instancji – zgodnie z tymi przepisami procedury administracyjnej – dokładnie i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny, wskazując w szczególności na treść wiążących w tej sprawie wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. II SA/Kr 600/12 i z dnia 15 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 998/13.

Z powyższym zarzutem wiążą się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Skarżący kasacyjnie zarzucił, iż zaskarżony wyrok narusza art. 133 p.p.s.a., poprzez błędną jego interpretację i nietrafne zastosowanie polegające na przyjęciu, że Sąd I instancji orzeka wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego wyłącznie przez organ administracji publicznej w toku postępowania z pominięciem zebrania materiału dowodowego w postępowaniu sądowo-administracyjnym.

Stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

W myśl zaś art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, nie naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., orzekając na podstawie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego. Podkreślić trzeba, że co do zasady sądy administracyjne oceniając zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych biorą pod uwagę stan faktyczny i prawny z chwili podejmowania tych aktów. Jedynie wyjątkowo, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, Sąd może – stosownie do przytoczonego wyżej art. 106 § 3 p.p.s.a. – z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Jeżeli jednak rozpatrujący sprawę sąd administracyjny nie stwierdził takich wątpliwości, to nie miał podstaw do przeprowadzania dodatkowych dowodów.

Zauważyć należy, że rolą sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organów administracyjnych w ich działaniach, ani też czynienie za te organy ustaleń faktycznych, lecz wyłącznie kontrola aktów podjętych przez te organy. Zarzucając zaś Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie wskazał, jakich to istotnych dowodów zebranych w toku postępowania sądowoadministracyjnego Sąd Wojewódzki nie przeprowadził, podając jedynie, że Sąd ten nie uznał zarzutów podniesionych w skardze co do okoliczności, które na gruncie akt administracyjnych "budziły istotne wątpliwości". Nie podzielenie przez Sąd I instancji wątpliwości strony nie stanowi naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Powyższy zarzut nie jest więc uzasadniony.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kpa w związku z art. 28 ustawy Prawo budowlane, skarżący kasacyjnie podjął polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organy administracyjne prawidłowo uznały w realiach niniejszej sprawy, iż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do uchylenia kwestionowanej przez niego decyzji o pozwoleniu na budowę. Zajęcie przez Sąd I instancji określonego stanowiska, niezgodnego ze stanowiskiem strony, nie świadczy o tym, że uzasadnienie takiego wyroku nie zawiera zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku wszystkie te elementy zawiera, a stan sprawy został w nim przedstawiony wręcz szeroko.

Nie jest w tej sytuacji uzasadniony zarzut braku wymaganego przepisem art. 141 § 4 kpa wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów uznania zarzutów skargi za niezasadne. W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji bowiem szeroko swoje stanowisko uzasadnił. W szczególności ustosunkował się do kwestii muru oporowego, wskazując przyczyny, które legły u podstaw przyjętego stanowiska. Podał bowiem, że analiza przedłożonych akt administracyjnych, w szczególności zatwierdzonych projektów budowlanych dla inwestycji zaplanowanych na działkach nr [...] i [...] wskazuje, że inwestor M. C. nigdy nie planował wykonania muru oporowego w ramach swojego zamierzenia inwestycyjnego, natomiast akta sprawy [...] obrazują, że wykonanie takiego muru, od strony działki [...] zaplanowano dla inwestycji J. i Z. N. na działce nr [...]. Stanowisko Sądu I instancji w tej kwestii znajduje uzasadnione podstawy w zebranym w sprawie materiale dowodowym, natomiast podstaw takich nie znajduje omawiany zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższe, skoro zaskarżony wyrok został wydany po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, w wyniku którego zgodnie z prawem przyjęto, że stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania, w związku z czym brak jest podstaw prawnych do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 kpa. W omówionych wyżej okolicznościach sprawy zachodziły podstawy do oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie było zaś podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie bezzasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409), poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia dla inwestycji, której dotyczy przedmiotowa sprawa. Prawidłowo, zgodnie z wymogami proceduralnymi, organy administracyjne obu instancji uznały, że w realiach niniejszej sprawy stosownie do art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżącemu kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia dla inwestycji, której dotyczy przedmiotowa sprawa, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie ocenił, że powyższe stanowisko jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że żaden z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.