Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r. w sprawie ze skargi D. N. i Z. N. na decyzję Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2014 r., w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego, uchylił zaskarżoną decyzję.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Starosta Powiatu Grudziądzkiego, po rozpatrzeniu wniosku G. Sp. z o.o. w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji elektroenergetycznej SN/110 kV "G." wraz z przebudową i zmianą lokalizacji słupa nr 50 istniejącej linii energetycznej relacji GPZ G. W. – GPZ J. (IV etap) – część E. S.A. (kategoria XVIII) na działce nr [...] obręb R. Wybudowanie, gmina R. D. i Z. N. w dniu [...] lutego 2014 r. (data stempla pocztowego) wnieśli odwołanie od powyższej decyzji Starosty Grudziądzkiego z [...] lutego 2014 r., doręczonej im [...] lutego 2014 r., zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 10 i art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.) w zw. z art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane").
Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski, powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze.
D. i Z. N. wnieśli skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżący zarzucili naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 i art. 107 k.p.a. przez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało przyjęciem przez organ, że nie są stroną postępowania i niedochowali terminu na złożenie odwołania oraz art. 138 § 3 k.p.a. przez umorzenie postępowania odwoławczego pomimo niezaistnienia do tego przesłanek.
Wyrokiem z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 821/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd podkreślił, że inwestycja jest jednym z etapów szerszego przedsięwzięcia, co prowadziło do wniosku, że stwierdzenie, iż dany podmiot nie posiada przymiotu strony, wymagało dogłębnej analizy. Organ odwoławczy nie rozważył wyczerpująco wszystkich kwestii, które mają znaczenie dla prawidłowego ustalenia kręgu stron, a stwierdzenie, wedle którego skarżący takiego przymiotu nie posiadali, było co najmniej przedwczesne.
Ponadto w zaskarżonej decyzji Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie poddał jakiejkolwiek analizie rzeczywistego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji i nie odniósł do okoliczności sprawy charakteru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, ani właściwych w tym zakresie przepisów materialnoprawnych. Nie zostało nawet wskazane w jaki konkretnie sposób jest zabudowana i wykorzystywana nieruchomość skarżących (działka nr [...]) i w jaki sposób inwestycja mogłaby oddziaływać na możliwość jej wykorzystywania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że odwołanie D. i Z. N. zostało wniesione po terminie.
Postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dopuścił E. S.A. w G. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika.
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosły G. Sp. z o.o. w W. oraz E. S.A. z/s w G., zaskarżając go w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 listopada 2016 r., II OSK 389/15, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpatrzenia. NSA uznał za słuszny zarzut nieważności postępowania, gdyż E. S.A., na którą to Spółkę decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Starosta Grudziądzki przeniósł udzielone inwestorowi – G. Sp. z o.o. w W. – pozwolenie na budowę, została pozbawiona możności obrony swych praw. Przeniesienie pozwolenia na budowę nastąpiło jeszcze przed wniesieniem skargi przez D. N. i Z. N. Niesporne jest zatem, że wynik sprawy rozpoznanej przez WSA w Bydgoszczy wyrokiem II SA/Bd 821/14 dotyczył interesu prawnego E. S.A. Spółka nie brała udziału w postępowaniu przed sądem wojewódzkim, nie była powiadamiana o terminie rozprawy. Postanowieniem wydanym już po wydaniu wyroku WSA w Bydgoszczy dopuścił tę Spółkę do udziału w charakterze uczestnika. NSA zobowiązał Sąd I instancji do ponownego rozpoznania skargi D. N. i Z. N., w szczególności rozważenia zachowania terminu do wniesienia przez nich odwołania od decyzji Starosty Grudziądzkiego w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Sąd I instancji podzielił stanowisko wyrażone w poprzednim wyroku, w zakresie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych związanych z badaniem oddziaływania inwestycji na ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżących. Aby wyznaczyć obszar oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia i tym samym prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien, w ocenie Sądu, określić wynikające z przepisów odrębnych ograniczenia, związane z każdym z elementów opisanych w decyzji Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] lutego 2014 r., zwłaszcza, że skarżący podnoszą, że ich nieruchomość jest zabudowana między innymi budynkami mieszkalnymi, ale również stacją paliw.
Sąd stwierdził, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski nie poddał analizie rzeczywistego obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Nie wskazał i nie odniósł się do okoliczności tej sprawy, nie analizował charakteru oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, ani właściwych w tym zakresie przepisów materialnoprawnych. Nie zostało nawet wskazane w jaki konkretnie sposób jest zabudowana i wykorzystywana nieruchomość skarżących oraz w jaki sposób inwestycja mogłaby oddziaływać na możliwość jej wykorzystywania zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem.
Skarżący w toku postępowania podnosili, że inwestycja ograniczy prawo własności wynikające z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zmiana usytuowania oraz gabarytów słupa nr 50 na działce [...] (inny rozstaw, wysokość) spowoduje inny przebieg linii nad działką skarżących. Te okoliczności mogą wpływać na warunki zagospodarowania działki skarżących, a skoro tak, to winny zostać, w ocenie Sądu, szczegółowo rozważone.
Zdaniem Sądu, nieuprawnione jest stwierdzenie, że skoro D. i Z. N. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na poprzednich etapach inwestycyjnych, czyli w postępowaniu w sprawie środowiskowych oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, to na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę brak przymiotu strony jest nadal aktualny. Etapy te podlegają odmiennym regulacjom i inne bierze się pod uwagę okoliczności na etapie postępowań prowadzonych co do tej samej inwestycji w trybie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 2135 ze zm.), następnie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t.
Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz prawa budowlanego. Przepisy tej ustawy obligowały organy do odrębnego ustalenia kręgu stron postępowania z uwzględnieniem normy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 3, niezależnie od kręgu stron postępowań toczących się na wcześniejszych etapach przedmiotowej inwestycji. Sąd wskazał, że nie można też przebiegu działań i treści informacji organu I instancji interpretować w ten sposób, że odwołanie wniesione przez skarżących, konsekwentnie wskazujących na swój przymiot stron postępowania, wniesione w terminie 14 dni od doręczenia im nieostatecznej decyzji organu I instancji za wniesione z uchybieniem terminu. Narusza to ogólne zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, 8 i 9 k.p.a. Organ I instancji odmawiając im czynnego udziału w tym postępowaniu, prawidłowo pouczył, że weryfikacja statusu skarżących może nastąpić w trybie odwoławczym, który ma pierwszeństwo przed uruchomieniem trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego.
Wady stanowiące przesłanki stwierdzenia nieważności, czy wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, o ile zostaną stwierdzone już na etapie postępowania odwoławczego, winny być wyeliminowane w tym postępowaniu. Przy hipotetycznym założeniu, że skarżącym przysługuje jednak przymiot stron postępowania, sprzeczne z istotą, celem i zasadami postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy byłoby odsyłanie ich na drogę odrębnego postępowania wznowieniowego. Bez prawidłowego wyjaśnienia skarżącym tych okoliczności i umożliwienia im złożenia wniosku, który skutecznie służyłby ochronie ich interesów w toku postępowania, stwierdzenie przez organ odwoławczy wniesienia przez skarżących odwołania po terminie Sąd uznał za co najmniej przedwczesne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. S.A. w G., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Bydgoszczy, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi z dnia 11 kwietnia 2017 r. zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego, a mianowicie:
- - art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 3 pkt 20 prawa budowlanego - przez błędną wykładnię i nieuzasadnione stwierdzenie przez Sąd, że Wojewoda nie dokonał prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania, a w konsekwencji bezpodstawne stwierdzenie, że D. i Z. N. może przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu;
- - art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 140 k.c. - poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że art. 140 k.c. może stanowić samodzielną podstawę prawną do wywodzenia z niej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że D. i Z. N. może przysługiwać status strony w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę;
- 2. przepisów prawa procesowego, a mianowicie:
- - art. 129 § 2 k.p.a. i art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. - przez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski przedwcześnie uznał, że odwołanie Z. i D. N. zostało wniesione po terminie, podczas gdy poinformowanie o wydanej decyzji i doręczenie jej kserokopii podmiotowi, który nie został uznany za stronę postępowania nie jest równoznaczne z doręczeniem, o którym mowa w art. 40 § 1 k.p.a. otwierającym drogę do wniesienia odwołania, a zatem taki podmiot obowiązany jest wnieść odwołanie w terminie otwartym dla pozostałych stron tego postępowania;
- - art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) - przez zaniechanie podjęcia przez Sąd czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd, że akta sprawy były niekompletne, co skutkowało wydaniem wyroku mimo braków w zgromadzonym materiale dowodowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Badając sprawę w powyższym zakresie stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Nadmienić w tym miejscu wypada, że fakt, iż G. Sp. z o.o. w W. nie brała udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonego wyroku i nie uczestniczyła w rozprawie w dniu 11 kwietnia 2017 r., nie stanowił naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., gdyż w jej miejsce wstąpiła strona skarżąca kasacyjnie – E. S.A. z/s w G. Jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] przeniesiono decyzję Starosty Powiatu Grudziądzkiego z dnia [...] lutego 2014 r., udzieloną pierwotnemu inwestorowi, którym była G. Sp. z o.o. w W., na rzecz nowego inwestora, którym jest E. S.A. z/s w G. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.
Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.
W pierwszej kolejności rozpatrzeć należy zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, bowiem prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego można ocenić dopiero po zgodnym z prawem przeprowadzeniu postępowania.
Odnosząc się do pierwszego z dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania – art. 129 § 2 k.p.a. i art. 40 § 1 k.p.a. w związku z art. 109 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie przez Sąd, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski przedwcześnie uznał, że odwołanie Z. i D. N. zostało wniesione po terminie – zauważyć wypada, że decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. o pozwoleniu na budowę doręczono w tym samym dniu inwestorowi. Pismo Starosty Powiatu Grudziądzkiego doręczono skarżącym w I instancji [...] lutego 2014 r., a kopię decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. doręczono im w dniu 17 lutego 2014 r. Odwołanie od tej decyzji D. N. i Z. N. wnieśli w dniu [...] lutego 2014 r. Skoro zatem Starosta doręczył D. i Z. N. decyzję po wcześniejszej informacji, że ich wprawdzie nie uznaje za stronę, ale o tym, czy są stroną rozstrzygnie organ odwoławczy, to można uznać, że brali udział w postępowaniu i wnieśli odwołanie w terminie 14 dni od doręczenia im decyzji. W związku z tym kwestia, czy odwołanie jest wniesione w terminie nie występuje. Wojewoda miał zatem rozstrzygnąć tylko, czy są stroną. Powyższy zarzut nie ma więc usprawiedliwionych podstaw.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie podjęcia przez Sąd czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd, że akta sprawy były niekompletne, co skutkowało wydaniem wyroku mimo braków w zgromadzonym materiale dowodowym, podkreślić trzeba, że naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. miałoby miejsce wówczas, gdyby wojewódzki sąd administracyjny złamał zasady wyrażone w tym przepisie – rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, gdy nie było to postępowanie uproszczone lub ustawa nie przewidywała takiej możliwości, bądź orzekł na podstawie tylko odpisu skargi, mimo że organ wypełnił obowiązek nałożony art. 54 § 2 p.p.s.a. i sąd pełną dokumentację sprawy posiadał. Z akt sprawy wynika, że wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadził rozprawę, o czym strony powiadomił, a podstawę wyrokowania stanowiły akta sprawy przekazane przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego.
Sąd I instancji nie naruszył zatem art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż nie jest jego naruszeniem "zaniechanie podjęcia przez Sąd czynności mających na celu uzupełnienie materiału dowodowego w sprawie, pomimo jednoznacznego stwierdzenia przez Sąd, że akta sprawy były niekompletne", bowiem obowiązkiem sądu administracyjnego jest kontrola prawidłowości zaskarżonego aktu administracyjnego, a nie uzupełnianie akt administracyjnych, czy prowadzenie postępowania za organ administracyjny. Nie jest też naruszeniem tego przepisu odmienna ocena przez Sąd stanu sprawy i wyciągnięty wniosek inny, niż spodziewała się strona (wyrok NSA z 26 lipca 2016 r., I OSK 2557/14). Zarzut ten nie jest więc zasadny.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 3 pkt 20 prawa budowlanego (pierwszy zarzut) oraz z art. 140 k.c. (drugi zarzut), uznać je również należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Sąd I instancji prawidłowo uznał, że ocena, iż skarżący nie posiadają w przedmiotowej sprawie przymiotu strony jest przedwczesna. Słusznie przy tym wskazał, że to, iż D. i Z. N. nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniach administracyjnych prowadzonych na poprzednich etapach inwestycyjnych, czyli w postępowaniu w sprawie środowiskowych oddziaływań przedmiotowego przedsięwzięcia oraz ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie przesądza, że na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę również zachodzi po ich stronie brak przymiotu strony. Etapy te podlegają odmiennym regulacjom i inne bierze się pod uwagę okoliczności na etapie postępowań prowadzonych co do tej samej inwestycji w trybie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, inne w przypadku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jeszcze inne w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów prawa budowlanego.
Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, przepisy tej ostatniej ustawy obligowały organy do odrębnego ustalenia kręgu stron postępowania z uwzględnieniem normy art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 3, niezależnie od kręgu stron postępowań toczących się na wcześniejszych etapach przedmiotowej inwestycji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 28 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 140 k.c. poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Sąd, że art. 140 k.c. może stanowić samodzielną podstawę prawną do wywodzenia z niej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, zaznaczyć trzeba, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA z 1 grudnia 2016 r., II OSK 551/15, LEX nr 2190950), a przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującemu mu prawa własności (wyrok NSA z 17 kwietnia 2014 r., II OSK 1899/13, LEX nr 1481894). Wskazywano ponadto, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, formułującego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu", przepis ten wykładać należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy.
Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem, są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem i wskazywano tu na art. 140 k.c. (wyrok NSA z 8 listopada 2017 r., II OSK 392/16, LEX nr 2426949).
Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.