Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 373/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę D. W. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.
Orzeczeniem lekarskim z dnia [...] października 2008 r., nr [...] Poradnia Chorób Zawodowych [...] w B. stwierdziła brak podstaw do rozpoznania u D. W. (dalej strona lub skarżąca) choroby zawodowej narządu głosu. Według niego skarżąca cierpi na przewlekły nieżyt krtani i dysfonię hyperfunkcyjną, które nie mieszczą się w wykazie chorób zawodowych przewidzianym w obowiązującym wówczas rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. Nr 132, poz. 1115, dalej powoływanego jako rozporządzenie z 30 lipca 2002 r.). Do analogicznych wniosków doszła Przychodnia Chorób Zawodowych [...] w Ł. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] marca 2009 r., nr [...], choć schorzenie krtani określiła jako przewlekłe proste zapalenie.
W konsekwencji Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej, podkreślając, że wymaga to m.in. wcześniejszego rozpoznania takiej choroby przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą.
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że od [...] sierpnia 1969 r. do [...] sierpnia 2008 r. wykonywała zawód nauczyciela w trudnych warunkach (na halach i boisku), w których nie mogła oszczędzać głosu. Zaakcentowała, że leczy się na schorzenia narządu głosu i odwołała się do diagnozy postawionej w tej materii.
Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, powołując się na wydane w sprawie orzeczenia lekarskie, lecz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 598/09 obie te decyzje uchylił. Sąd zwrócił uwagę, że orzeczenia te pozostają w sprzeczności z dokumentacją medyczną dostarczoną przez skarżącą, m.in. z wynikami badań przeprowadzonych w Szpitalu [...] w B. z dnia [...] maja 2007 r. i z dnia [...] czerwca 2010 r., co wymaga rozwiania związanych z tym wątpliwości. Zdaniem Sądu niewystarczająca w tym zakresie jest konstatacja, że dokumenty te pochodzą od podmiotu nieuprawnionego do orzekania o chorobach zawodowych. Według pisma z dnia [...] maja 2007 r. skarżąca cierpi wszak na określone schorzenia i kwestia ta musi podlegać właściwej analizie celem zbadania, czy schorzenia te nie zaliczają się do chorób zawodowych.
Konieczne jest zatem ustalenie, że stwierdzona u niej dysfonia hyperfunkcjonalna nie ma charakteru trwałego, a niewydolność mięśni głosowych, również zdiagnozowana w piśmie z dnia [...] maja 2007 r., nie stanowi niedowładu mięśni przywodzących i napinających fałdy głosowe z niedomykalnością fonacyjną głośni.
W toku ponownie prowadzonego postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. po raz kolejny skierował skarżącą na badania, w wyniku których Poradnia Chorób Zawodowych [...] w Bydgoszczy dnia [...] sierpnia 2010 r. wydała orzeczenie lekarskie nr [...], znów stwierdzając brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Swoje stanowisko podtrzymała też Przychodnia Chorób Zawodowych Instytutu [...] w Ł. w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Obie jednostki rozpoznały u strony przewlekły prosty nieżyt krtani oraz czynnościowe zaburzenia głosu niezaliczające się do chorób zawodowych.
Na tej podstawie organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej, lecz wskutek jej odwołania decyzja ta została uchylona przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] ze względu na dalsze wątpliwości występujące w sprawie.
Rozpoznając sprawę ponownie organ pierwszej instancji wystąpił do Poradni Chorób Zawodowych [...] w B. o wydanie uzupełniającej opinii lekarskiej. W piśmie z dnia [...] lipca 2011 r. kierownik tej Przychodni, będący otolaryngologiem, zaznaczył, że wydane w sprawie orzeczenia lekarskie nie różnią się między sobą. Zastosowano w nich jedynie inne nazewnictwo jednej jednostki chorobowej, ponieważ przewlekły nieżyt krtani jest tym samym co przewlekłe proste zapalenie krtani, a czynnościowe zaburzenia głosu zawierają w sobie dysfonię hyperfunkcjonalną.
Organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...] nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej, ale w wyniku jej odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] uchylił i tę decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uznał, że celem rozwiania wszelkich wątpliwości należy się zwrócić do jednostki orzeczniczej wyższego stopnia, która wydała w sprawie ostateczne orzeczenie lekarskie.
Kierownik tej jednostki w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wyraził pogląd, że brak jest podstaw do ponownego badania skarżącej, gdyż rezultaty wcześniejszych badań są jednoznaczne i oparte na złożonym materiale źródłowym, obejmującym m.in. dostarczone przez stronę wynikami badań wykonanych w Szpitalu [...] w B. Nie potwierdzono w szczególności diagnozy postawionej podczas badania lupolaryngostroboskopowego z dnia [...] maja 2007 r., że u strony występuje niedomykalność głośni spowodowana niewydolnością mięśni głosowych i dysfonia hyperfunkcjonalna, choć wydolność głosową krtani badano metodą videostroboskopową, znacznie szerszą i dokładniejszą od badania lupolaryngostroboskopowego. Kierownik jednostki zauważył, że skarżąca nie przedłożyła nowych dowodów, a od chwili zakończenia przez nią pracy zawodowej upłynęło 5 lat, podczas gdy chorobę zawodową można rozpoznać, jeżeli od tej chwili nie minęły 2 lata.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] ([...]) organ pierwszej instancji, działając na podstawie m.in. art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1502 ze zm.) i § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 105, poz. 869 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1367 ze zm., dalej powoływanej jako rozporządzenie z 30 czerwca 2009 r.), ponownie nie stwierdził u skarżącej choroby zawodowej, tj. przewlekłej choroby narządu głosu spowodowanej nadmiernym wysiłkiem głosowym, trwającym co najmniej 15 lat pod postacią guzków głosowych twardych, wtórnych zmian przerostowych bądź niedowładu mięśni wewnętrznych krtani z wrzecionowatą niedomykalnością fonacyjną głośni i trwałą dysfonią – wymienionej w pozycji 15 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r.
Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, domagając się jej zmiany lub uchylenia ze względu na rażące naruszenie art. 75, art. 77, art. 78 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.). Jej zdaniem konieczne jest pozyskanie dodatkowej opinii Krajowego Konsultanta ds. Audiologii i Foniatrii, która mogłaby rozstrzygnąć sporną kwestię jednoznacznie.
Organ zwrócił się o wydanie takiej opinii. Została ona udzielona pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. Zaakcentowano w niej, że rozpoznanie postawione przez jednostki orzecznicze jest niemal identyczne oraz że pewne rozbieżności pomiędzy obrazami krtani uzyskanymi w toku różnych badań wynika z tego, iż badanie tego narządu podczas fonacji ma charakter czynnościowy, okresowo zmienny. W ocenie opiniującego wykonywanie dodatkowych badań jest bezzasadne, skoro skarżąca od dawna nie pracuje zawodowo, a dotychczasowe badania wykluczają uznanie dolegliwości jako choroby zawodowej narządu głosu. Rozpoznanie zawarte w dokumentacji medycznej ze Szpitala [...] w B. z 2007 r. i 2010 r. nie zostało wszak potwierdzone przez jednostki orzecznicze właściwe w tym przedmiocie.
Przywołaną już decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Bydgoszczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ przypomniał, że do stwierdzenia choroby zawodowej niezbędne jest jej rozpoznanie przez uprawnioną jednostkę orzeczniczą. Tymczasem skarżąca powołuje się jedynie na własną dokumentację medyczną z 2007 r. i 2010 r., choć badania wykonane w Instytucie Medycyny Pracy w Ł. były dokładniejsze i wykonane przez specjalistów posiadających wymagane prawem kwalifikacje zawodowe oraz niezbędne doświadczenie zawodowe. Organ nawiązał też do opinii pozyskanych w sprawie, w tym tej wyrażonej w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., oceniając je jako jasne i jednoznaczne.
Skarżąca złożyła skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Stwierdziła w niej, że opinia z dnia [...] grudnia 2012 r. jest niejednoznaczna i tendencyjna, w istocie stanowi w istocie opinię o innych opiniach, ponieważ była wydana bez bezpośredniego kontaktu z badanym, jedynie na podstawie dokumentacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i argumentację z uzasadnienia decyzji.
W uzasadnieniu wyroku z dnia 27 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy podkreślił na wstępie, że zgodnie z art. 2351 Kodeksu pracy chorobą zawodową może być jedynie schorzenie ujęte w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. Wykaz ten, mający charakter katalogu zamkniętego, został zamieszczony w rozporządzeniu z 30 czerwca 2009 r., które reguluje również tryb, w jakim ustalane są powyższe przesłanki choroby zawodowej.
Sąd uznał za okoliczności bezsporne to, że skarżąca cierpi na schorzenie narządu głosu i wykonywała pracę w warunkach narażających ją na wzmożony wysiłek głosowy, a przez to stwarzających ryzyko powstania choroby zawodowej. Przypomniał jednak wszystkie wydane w sprawie orzeczenia lekarskie i wyjaśnienia zawarte w pismach z dnia [...] lipca 2011 r., z dnia [...] kwietnia 2012 r. i z dnia [...] grudnia 2012 r., w świetle których wspomniane schorzenie nie może być kwalifikowane jako choroba zawodowa.
W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd powołał się na zapatrywania judykatury, że orzeczenie lekarskie jednostki orzeczniczej wydane zgodnie z § 5 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. wiąże organ inspekcji sanitarnej, który stosownie do § 8 ust. 1 tego rozporządzenia na podstawie m.in. takiego orzeczenia wydaje decyzję w przedmiocie choroby zawodowej. Organ ten nie jest więc uprawniony do samodzielnej oceny zebranej dokumentacji medycznej i nie może podważać orzeczenia lekarskiego, o ile nie budzi ono wątpliwości w świetle pozostałych dowodów. Związanie to nie oznacza bezkrytycznej akceptacji informacji zawartych w orzeczeniu lekarskim, które – jak każdy dowód w postępowaniu – podlega ocenie pod kątem zachowania kryteriów wyznaczonych treścią art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., w tym tych dotyczących opinii biegłego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że nie było podstaw do podania w wątpliwość orzeczeń lekarskich wydanych w niniejszej sprawie. Organy dążyły bowiem do jak najpełniejszego i wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, wielokrotnie występując do uprawnionych jednostek o kolejne badania skarżącej czy o opinie w przedmiocie dokumentacji medycznej przedłożonej przez skarżącą, uzyskując w tym zakresie przekonujące wyjaśnienia. Ustalenia faktyczne poczynione w sprawie odpowiadały zatem zasadom określonym w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.
Sąd podzielił stanowisko, że ze względu na upływ czasu wykonanie kolejnych badań jest bezcelowe, eksponując, fakt, iż w uprawnionych jednostkach orzeczniczych zatrudnieni są specjaliści posiadający wymagane prawem kwalifikacje zawodowe. W postępowaniu uwzględniono wszelkie dostępne dokumenty dotyczące stanu zdrowia skarżącej, w tym te, na które się ona powołuje, i dokonano ich wszechstronnej, wnikliwej oceny.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę oddalił zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a).
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, z powołaniem się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.
Pełnomocnik w pierwszej kolejności sformułował zarzut materialnoprawny. Podnosi on błędną wykładnię § 2 ust. 1 i 5 pkt 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 30 lipca 2002 r. w związku z pozycją 15 pkt 1, 2 i 3 załącznika do tego rozporządzenia poprzez uznanie, że rozpoznanie dokonane w [...] Szpitalu w B. w 2007 r., w 2010 r., a także w 2012 r., jest niewystarczające do stwierdzenia choroby zawodowej z tego powodu, iż nie zostało potwierdzone przez właściwą jednostkę orzeczniczą.
Następnie pełnomocnik postawił dwa zarzuty procesowe. Pierwszy został odniesiony do art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. W tych ramach pełnomocnik skarżącej wytknął Sądowi pierwszej instancji, że nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja była trzecią decyzją organu odwoławczego "poprzedzoną wcześniejszymi dwoma takimi samymi co do treści i ustaleń faktycznych decyzji". W jego ocenie zmienność poglądów prawnych tego samego organu przy takim samym stanie faktycznym i prawnym, która nie znalazła uzasadnienia w dodatkowych ustaleniach dowodowych, jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę zaufania oraz przekonywania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Drugi natomiast zarzucał również rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy strona skarżąca wykazała, że postępowanie administracyjne było dotknięte wadami, które uniemożliwiały prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego pełnomocnik w piśmie z dnia 29 maja 2015 r. uzupełnił brak skargi kasacyjnej wskazując, że wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i o przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor najpierw przypomniał przebieg dotychczasowego postępowania, po czym podtrzymał pogląd, że opinia biegłego, Krajowego Konsultanta w dziedzinie Foniatrii i Audiologii, która miała rozstrzygnąć o stanie zdrowia skarżącej, była jedynie opinią w zakresie opinii innych biegłych i została sporządzona bez koniecznych badań skarżącej czy nawet bez bezpośredniego z nią kontaktu. Nie odpowiada ona więc podstawowym standardom, jakie powinien spełniać dowód z opinii biegłego.
Pełnomocnik zwrócił uwagę, że skarżąca posiada dokumentację lekarską ze swojego leczenia i rehabilitacji, prowadzonych od 2005 r. w klinice Uniwersytetu Medycznego w B. w związku ze schorzeniem, które ujęte zostało w wykazie chorób zawodowych. Stwierdzono u niej mianowicie niedomykalność głośni, spowodowaną niewydolnością mięśni głosowych, i dysfonię hyperfunkcjonalną typu zawodowego. Schorzenie to ma przy tym charakter trwały i zostało zdiagnozowane przez wysokiej klasy specjalistów. Tym samym organy nie mogły działać w warunkach związania orzeczeniami lekarskimi, gdyż skarżąca przedstawiła wiarygodne przeciwdowody, które podważają dotychczasowe ustalenia tych organów, a w zakresie jakości zastosowanej metodologii z pewnością nie odbiegają od dokumentów stanowiących podstawę odmowy stwierdzenia choroby zawodowej. Zachodzą zatem zasadnicze wątpliwości co do stanu zdrowia skarżącej, które mimo niekompletności materiału dowodowego zostały rozstrzygnięte na jej niekorzyść.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy. Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116). Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134).
W świetle powyższych uwag podkreślić trzeba, że podniesiony w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzut materialnoprawny nie może być uwzględniony już tylko z tego powodu, że został odniesiony do przepisów, których Sąd pierwszej instancji nie stosował i w efekcie nie mógł naruszyć. Pełnomocnik skarżącej objął nim wszak przepisy rozporządzenia z 30 lipca 2002 r., które obowiązywało wprawdzie w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie, lecz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07 (Dz. U. Nr 116, poz. 740, OTK-A 2008, nr 5, poz.
82) utraciło moc z dniem 3 lipca 2009 r., a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie dostrzegł zatem, że obie decyzje były podjęte na podstawie przepisów rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. Było to zresztą zgodne z przepisem przejściowym zawartym w § 11 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., w myśl którego do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem jego wejścia, stosuje się jego przepisy, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. W sprawie nie zachodził przy tym wyjątek od tej reguły, przewidziany w § 11 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., ponieważ dotyczył on postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem 3 września 2002 r., do których należało stosować przepisy obowiązujące w dniu ich wszczęcia, a więc jeszcze wcześniejsze niż niekonstytucyjne rozporządzenie z 30 lipca 2002 r.
Umożliwia to przystąpienie do rozważenia zarzutów procesowych. Pierwszy z nich podnoszący naruszenie art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. jest jednak niezrozumiały. Pełnomocnik utrzymuje najpierw, że wszystkie decyzje wydane w sprawie są "takie same co do treści i ustaleń faktycznych", by już w następnym zdaniu wytknąć organowi zmienność poglądów. Zarzut ten nie został jednocześnie w żaden sposób rozwinięty w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co dodatkowo utrudnia ustosunkowanie się do niego. Niemniej odnotować wypada, że organy obu instancji wykazały się w sprawie konsekwencją. Nigdy nie uznały bowiem, że skarżąca cierpi na chorobę zawodową, a fakt, że wcześniejsze rozstrzygnięcia nie ostały się w toku kontroli, bądź instancyjnej, bądź sądowoadministracyjnej, był następstwem tego, iż wciąż zachodziła potrzeba uzupełniania materiału dowodowego celem usunięcia zachodzących w sprawie wątpliwości.
W każdym przypadku dokonywano tego rodzaju uzupełnienia zgodnie ze wskazaniami co do kierunku ponownego postępowania. W jego trakcie organ pierwszej instancji uzyskał w szczególności wyjaśnienia kierownika jednostki orzeczniczej pierwszej instancji, a następnie – stosownie do stanowiska wyrażonego w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., którą uchylono jego decyzję z dnia [...] września 2011 r. – kierownika jednostki orzeczniczej wyższej instancji. W efekcie każda kolejna decyzja była podejmowana w odniesieniu do stanu faktycznego, który z biegiem postępowania był ustalony w coraz wyższym stopniu. Nie poprzestano na uwzględnieniu tylko orzeczeń lekarskich jednostek diagnostycznych, co wytknięto organom w uzasadnieniu powołanego wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 598/09, lecz skonfrontowano je z dokumentacją medyczną przedłożoną przez skarżącą. To, że w sprawie kilkukrotnie ponawiano postępowanie, nie świadczy więc o naruszeniu zasad procesowych, o których mowa w art. 8 i art. 11 K.p.a., i nie było równoznaczne z koniecznością uchylenia także i decyzji zaskarżonej. Takie rozstrzygnięcie oznaczałoby zresztą, że postępowanie administracyjne w sprawie znów musiałoby zostać powtórzone.
Drugi zarzut procesowy skargi kasacyjnej zmierza z kolei do wykazania, że ustalenia faktyczne były niedostateczne do rozstrzygnięcia sprawy i dokonane w sposób nieodpowiadający zasadom przewidzianym m.in. w art. 7 i art. 77 K.p.a. W związku z tym zaznaczyć wypada, że postępowanie w jakim następuje stwierdzenie choroby zawodowej, zostało szczegółowo uregulowane w przepisach rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. Dzieli się ono na kilka etapów, w trakcie których stopniowo dokonuje się ustalenia poszczególnych przesłanek choroby zawodowej, prowadzących finalnie do stwierdzenia tej choroby decyzją państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. organ ten wydaje tę decyzję na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego na wszystkich tych etapach, w szczególności z uwzględnieniem danych zawartych w orzeczeniu lekarskim.
W niniejszej sprawie zachowano tę szczególną procedurę. Ustalono, że skarżąca wykonywała pracę w warunkach szkodliwych, które mogły przyczynić się do wystąpienia choroby zawodowej. Uznano również, że cierpi ona na schorzenia, w związku z którymi poddana była specjalistycznemu leczeniu. Uzasadniało to przystąpienie do następnego etapu postępowania, mającego na celu stwierdzenie tego, czy schorzenia te zaliczają się do tych wymienionych w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r. Dokonał tego lekarz właściwy do orzekania w zakresie chorób zawodowych, zatrudniony w jednostce orzeczniczej, o której mowa w § 5 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., zgodnie z jego § 6 wydając orzeczenie lekarskie m.in. na podstawie wyników przeprowadzonych badań lekarskich i pomocniczych oraz dokumentacji medycznej pracownika.
Orzeczenie lekarskie ma na celu zbadanie medycznych przesłanek choroby zawodowej i jest niezbędne do ustalenia stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. W niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że wiąże ono organ orzekający o stwierdzeniu choroby zawodowej, o ile nie budzi jego zastrzeżeń. Bezsprzecznie organ ten zobowiązany jest jednak do oceny treści orzeczenia lekarskiego, tak jak to jest w przypadku innych dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym opinii biegłego, przewidzianej w art. 84 § 1 K.p.a., który został objęty podstawami skargi kasacyjnej. Wynika to wprost z § 8 ust. 2 rozporządzenia z 30 czerwca 2009 r., według którego jeżeli organ ten uzna, że materiał dowodowy sprawy, w tym orzeczenie lekarskie, jest niewystarczający do wydania decyzji, może żądać od lekarza, który orzeczenie wydał, dodatkowego uzasadnienia tego orzeczenia, wystąpić do jednostki orzeczniczej drugiego stopnia o dodatkową konsultację lub podjąć inne czynności niezbędne do uzupełnienia tego materiału.
W rozpatrywanej sprawie organy podjęły takie czynności celem wyjaśnienia wątpliwości, jakie można było powziąć w stosunku do wydanych orzeczeń lekarskich. Źródłem tych wątpliwości była dokumentacja medyczna dostarczona przez skarżącą, co dostrzeżono w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 598/09, zobowiązując organy do zweryfikowania argumentacji podnoszonej w nawiązaniu do jej treści. Wskazania te wykonano, gromadząc materiał dowodowy obejmujący liczne dokumenty, z których żaden nie potwierdza wersji prezentowanej przez skarżącą. Organy wykazały się w tym zakresie znaczną dociekliwością, skoro jeszcze w postępowaniu odwoławczym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji wystąpiono do Krajowego Konsultanta ds. Audiologii i Foniatrii, uwzględniając wniosek wyrażony w odwołaniu, zgodnie z którym tylko taka opinia może jednoznacznie rozstrzygnąć sporną kwestię. Niemniej to właśnie ta opinia, zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2012 r., jest jedynym dowodem, który pełnomocnik skarżącej wprost kwestionuje w skardze kasacyjnej.
Ze stanowiskiem pełnomocnika nie można się zgodzić. Przypomnieć trzeba, że pismo z dnia [...] grudnia 2012 r. miało na celu nie stwierdzenie choroby zawodowej u skarżącej, gdyż temu służyły orzeczenia lekarskie, lecz rozstrzygnięcie pewnych rozbieżności między tymi orzeczeniami i pismami kierowników jednostek orzeczniczych, które te orzeczenia wydały, z jednej strony, a dokumentacją medyczną przedłożoną przez stronę z drugiej. Osiągnięcie tego celu wymagało więc wglądu w dokumenty odwołujące się do wyników badań przeprowadzonych wobec skarżącej, a nie ponowienia tych badań przez Krajowego Konsultanta. Skądinąd Konsultant przekonująco wyjaśnił, że dalsze badania są bezcelowe ze względu na upływ czasu. Stąd osobisty kontakt Krajowego Konsultanta ze skarżącą był zbędny, tak samo jak dokonywanie przez niego czynności z zakresu diagnostyki medycznej. Nie ustalał on przesłanek medycznych choroby zawodowej, lecz oceniał sposób w jaki te przesłanki zbadał uprawniony do tego organ.
Ocena ta jest jednoznacznie pozytywna i jednocześnie zbieżna z pozostałymi dowodami zebranymi przez organy inspekcji sanitarnej, co rozwiewa wszelkie wątpliwości, jakie można było powziąć w tym zakresie.
Mając na względzie powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku przyczyn branych pod rozwagę z urzędu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 P.p.s.a.