Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 770/12 oddalił skargę A. G. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], po rozpoznaniu zażalenia A. G. z dnia 13 czerwca 2011 r., data wpływu - 28 grudnia 2011 r., na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania z urzędu do rejestru zbytków rzeźby "[...]", zlokalizowanej w L. przy ul. F. - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podał, że pismem z dnia 5 października 2011 r. A. G. zwrócił się do Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wpisanie do rejestru zabytków rzeźby "[...]", autorstwa A. G., znajdującej się w L. przy ul. F. W uzasadnieniu postanowienia Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że z treści pisma A. G. z dnia 5 października 2011 r. nie wynika, iż wnioskodawca żądał wszczęcia powyższego postępowania na jego wniosek, jego intencją było objęcie ochroną prawną rzeźby "[...]" z uwagi na wartość artystyczną oraz okoliczności jej powstania, a także ze względu na stale pogarszający się jej stan techniczny. Z treści tego pisma wyraźnie wynika, iż A. G. wniósł o rozważenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potrzeby objęcia "[...]" szczególną ochroną prawną; podniósł, iż rzeźba od chwili powstania nie była konserwowana, a w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, na skutek podnoszenia terenu, jej podstawa została zakopana na głębokość około czterdziestu centymetrów, co powoduje spływanie wód do wnętrza rzeźby i systematyczne rdzewienie stalowej konstrukcji nośnej.
Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, pismo A. G. z dnia 5 października 2011 r. stanowi wniosek, o którym mowa w art. 241 kpa, stosownie do którego jego przedmiotem mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Organ wskazał, że w doktrynie sądowo - administracyjnej (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan - Komentarz do art. 241 Kodeksu postępowania administracyjnego), podnosi się, iż postępowanie w sprawie wniosku ma charakter postępowania uproszczonego. Stroną tego postępowania jest podmiot, który wniosek złożył. Postępowanie to ma charakter jednoinstancyjny. Wnioskodawcy nie przysługuje żaden środek prawny na akt kończący to postępowanie. Zgodnie z art. 246 może on wnieść jedynie skargę (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 1037). Postępowanie wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, do którego stosuje się odpowiednio art. 238 kpa.
Na zawiadomienie nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego zaznaczył, iż kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje orzekania w przedmiocie wniosku w rozumieniu art. 241 kpa, w drodze postanowienia i podniósł, że tak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2161/05.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków po otrzymaniu pisma A.G. z dnia 5 października 2011 r. powinien był odnieść się do przedmiotu wniosku, a o poczynionych ustaleniach i sposobie załatwienia wniosku zawiadomić składającego wniosek, pismem, czyli czynnością materialno - techniczną. W związku z tym, zdaniem organu, wydanie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania z urzędu do rejestru zabytków rzeźby "[...]" zlokalizowanej w L. przy ul. F., stanowiło nieprawidłowy sposób załatwienia sprawy.
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził również, że skoro A. G. składając wniosek z dnia 5 października 2011 r. nie działał w celu wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 kpa, to wydanie postanowienia w tym trybie nie było dopuszczalne, i należało stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylić zaskarżone postanowienie z dnia [...] grudnia 2011 r. i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji.
Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A. G. zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania procesowego - art. 241 kpa przez błędne jego zastosowanie polegające na przyjęciu przez organ, że pismo A.G. jest wnioskiem mającym na celu usprawnienie działania organu, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania art. 138 § 1 kpa i umorzenia postępowania, gdy tymczasem wskutek kumulatywnego spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 9 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organ winien wszcząć postępowanie o wpis rzeźby "[...]" do rejestru zabytków z urzędu i zakończyć postępowanie wydając merytoryczne rozstrzygnięcie;
- 2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 9 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w związku z art. 48 kc, polegające na przyjęciu, że rzeźba "[...]", trwale połączona z nieruchomością położoną przy ulicy F. w L., jest zabytkiem ruchomym w rozumieniu art. 6 ust. 2 lit. a ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co wyklucza możliwość wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie jej wpisu do rejestru zabytków, podczas gdy rzeźba ta, z uwagi na trwały związek z nieruchomością na której została posadowiona, jako część składowa gruntu powinna być traktowana jako zabytek nieruchomy w rozumieniu ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co uzasadnia możliwość wszczęcia postępowania konserwatorskiego z urzędu;
- 3. naruszenie prawa materialnego - art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegające na przyjęciu, że okres trzydziestu dwóch lat od dnia wykonania rzeźby "[...]" oraz prowadzenie przez jej autora działalności artystycznej, wykluczają możliwość uznania wskazanej rzeźby za zabytek w rozumieniu przepisów w/w ustawy, podczas gdy ustawa ta nie wprowadza takich kryteriów i ograniczeń przy ocenie, czy określone przedmioty stanowią świadectwo minionej epoki historycznej - w tym przypadku - czasów Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, co jednocześnie wyklucza możliwość ich uwzględniania przy ocenie, czy rzeźba stanowi zabytek.
W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za niezasadną wskazał, że podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z treści pisma A. G. z dnia 5 października 2011 r. wynika, że nie żądał on wszczęcia postępowania administracyjnego, lecz domagał się objęcia ochroną prawną rzeźby "[...]" z uwagi na wartość artystyczną oraz okoliczności jej powstania, a także ze względu na stale pogarszający się jej stan techniczny. Z treści tego pisma wynika, iż A. G. wniósł o rozważenie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków potrzeby objęcia "[...]" szczególną ochroną prawną, podnosząc, iż rzeźba ta od momentu jej powstania nie była konserwowana, zaś w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, na skutek podnoszenia terenu, jej podstawa została zakopana na głębokość około czterdziestu centymetrów, co powoduje spływanie wód do wnętrza rzeźby i systematyczne rdzewienie stalowej konstrukcji nośnej.
Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że pismo A. G. z dnia 5 października 2011 r. stanowi wniosek, o którym mowa w art. 241 kpa, i na ten przepis wnioskodawca w piśmie tym wskazał. Z art. 241 kpa wynika, że przedmiotem wniosku mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. Sąd I instancji uznał, że istotą takiego wniosku jest ulepszenie istniejącego stanu rzeczy, a wniosek taki może złożyć każdy obywatel, każda jednostka i w każdej sprawie dotyczącej zagadnień życia zbiorowego. Wniosek dotyczy działania lub nie działania, lecz zawsze dotyczy przyszłości. Zgodnie zaś z art. 244 § 2 kpa, o sposobie załatwienia wniosku organ zawiadamia równocześnie wnioskodawcę, czyli postępowanie wnioskowe kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia wniosku, do którego stosuje się odpowiednio art. 238 kpa. Na zawiadomienie o sposobie załatwienia wniosku skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie służy.
Sąd I instancji stwierdził, że osoba występująca do organów administracji publicznej z wnioskami wskazującymi na potrzebę ochrony interesu publicznego, a nie interesu własnego, chronionego odpowiednimi przepisami prawa materialnego, nie może uzyskać żadnej decyzji administracyjnej do niej adresowanej, i nie przysługują jej żadne środki odwoławcze (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 1999 r. IV SA 1575/97, LEX nr 657100).
Z powyższego wynika więc, w ocenie Sądu I instancji, że Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków, po otrzymaniu pisma A. G. z dnia 5 października 2011 r. powinien był odnieść się do przedmiotu wniosku, a o poczynionych ustaleniach i sposobie jego załatwienia zawiadomić A. G., kierując do niego pismo będące czynnością materialno - techniczną.
W ocenie Sądu I instancji wydanie przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków postanowienia z dnia [...] grudnia 2011 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie wpisania z urzędu do rejestru zabytków rzeźby "[...]", zlokalizowanej w L. przy ul. F., stanowiło nieprawidłowy sposób załatwienia sprawy.
Prawidłowo, zdaniem Sądu I instancji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, iż z uwagi na fakt, że A. G., składając wniosek z dnia 5 października 2011 r. nie działał w celu wszczęcia w trybie art. 61 § 1 kpa postępowania administracyjnego, wydanie postanowienia na podstawie art. 61 a § 1 kpa było niedopuszczalne, a zatem, stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa, prawidłowo organ ten uchylił postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2011 r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.
Sąd I instancji wskazał, że w tej sytuacji zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przez organ art. 241 kpa, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego - są niezasadne, i nie mogły zostać uwzględnione.
Zdaniem Sądu I instancji postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.
Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:
- 1. naruszenie przepisów postępowania procesowego – art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej zwaną P.p.s.a. w zw. z art. 61 kpa i w zw. z art. 105 § 1 kpa, polegające na przyjęciu, że pismo skarżącego A. G. z dnia 5 października 2011 r. jest wnioskiem mającym na celu usprawnienie działania organów administracji publicznej w myśl art. 241 kpa, podczas gdy pismo było wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym strona żądała wydania rozstrzygnięcia dotyczącego ochrony jej indywidualnych praw, co zgodnie z art. 61 kpa doprowadziło do błędnego uznania przez Sąd, że organ prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wpisania rzeźby do rejestru zabytków.
Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że złożył wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, którego skutkiem miało być wpisanie rzeźby do rejestru zabytków. Domagał się ochrony swoich indywidualnych praw. Jako autor rzeźby chciał uchronić zabytek przed całkowitą dewastacją. Zawarł wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Bez znaczenia dla sprawy jest błędnie przytoczona podstawa prawna wniosku. Skarżący swoją wolę przedstawił wystarczająco wyraźnie, popierał ją również na dalszych etapach postępowania. Bezpodstawne są twierdzenia Sądu, że skarżący nie miał woli wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpatrzyć odwołanie wniesione przez skarżącego. Rzeźba jest w złym stanie technicznym, grozi jej całkowite zawalenie. Musi zostać objęta ochroną konserwatora zabytków. Nieprawidłowo organ odwoławczy uznał, że skarżący nie żądał wydania merytorycznego rozstrzygnięcia.
Sąd, jak i organ nieprawidłowo ustalił, że wolą skarżącego był wniosek w myśl art. 241 kpa. Organ, a następnie Sąd pominęli szereg okoliczności towarzyszących sprawie. W swojej ocenie prawnej stanu faktycznego pominęli treść wniesionego odwołania oraz skargę do sądu I instancji. Pismo z dnia 5 października 2011 r. nie było wnioskiem dot. usprawnienia działania organu w myśl art. 241 kpa, tylko żądaniem wszczęcia i prowadzenie postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie, zmierzającym do wpisania rzeźby do rejestru zabytków. Rzeźba jest w bardzo złym stanie technicznym, nie była remontowana, stanowi dowód epoki i wydarzeń jakie miały miejsce ponad 30 lat temu. Okoliczności te przemawiają za dopuszczalnością prowadzenia postępowania z urzędu. Nie zasługuje na aprobatę stanowisko organu, że nie wypełnia ona znamion uznania za zabytek w myśl art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył organ wnosząc o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Wskazano, że zarzuty skargi są nieuzasadnione, skarga kasacyjna zawiera zarzut sformułowany w sposób odbiegający od standardów prawidłowego formułowania zarzutów w skargach kasacyjnych w zakresie związku art. 61 kpa z przepisami ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zdaniem organu złożony do organów publicznych wniosek mógł wszczynać tylko postępowanie oparte na art. 241 kpa i następnych przepisach kpa. Przyjęcie poglądu prezentowanego przez skarżącego rozszerzyłoby sferę dowolności organów administracji publicznej, które samodzielnie mogłyby decydować o charakterze wniosku niezależnie od wyraźnie przytoczonej w nim podstawy prawnej. Przytoczona we wniosku przez profesjonalnego pełnomocnika podstawa prawna ma fundamentalne znaczenie. To czy pomnik jest nieruchomością zależy od tego czy jest trwale, czy nietrwale związany z gruntem.
Wynika to z art. 3 pkt 5 prawa budowlanego i pkt 3 prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie może być mowy o trwałym związku pomnika z gruntem. Tym samym tylko wniosek złożony na podstawie art.241P.p.s.a. mógł mieć sens.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, iż podstawy, na jakich zostaje oparta skarga kasacyjna wyznaczają kierunek i zakres kontroli kasacyjnej zaskarżonego wyroku. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:
- 1) naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Jednocześnie zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem żądanego uchylenia lub zmiany.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 61 kpa i w zw. z art. 105 § 1 kpa. Zarzuty te okazały się niezasadne. Nie można, bowiem za skarżącym przyjąć, że pismo z dnia 5 października 2011 r. stanowiło wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, w którym strona żądała wydania rozstrzygnięcia dotyczącego ochrony jej indywidualnych praw, zgodnie z art. 61 kpa.
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji z treści pisma skarżącego wynika, iż domaga się on objęcia ochroną prawną rzeźby z uwagi na wartość artystyczną oraz okoliczności jej powstania, a także ze względu na stale pogarszający się jej stan techniczny. Skarżący wniósł o rozważenie potrzeby objęcia rzeźby szczególną ochroną prawną ze względu na to, że rzeźba nie była od momentu jej powstania konserwowana, a w ciągu kilkudziesięciu lat, na skutek podnoszenia terenu, jej podstawa została zakopana, w konsekwencji czego wody spływają do wnętrza rzeźby, a stalowa konstrukcja nośna systematycznie rdzewieje.
Skarżący formułując wniosek o treści jak wyżej, jego podstawą uczynił art. 241 kpa, który to przepis powołał w piśmie z dnia 5.10.2011r. Żądanie sporządzone zostało przez profesjonalnego pełnomocnika A. G., który w sposób nie budzący żadnych wątpliwości interpretacyjnych na stronie 4 pisma wyraźnie wskazał z powołaniem się na wspomnianą normę, że wnioskodawca może zasygnalizować organom administracyjnym potrzebę podjęcia działań zmierzających do zrealizowania zadań ustawowych, w tym wynikających z art.4 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Wskazać należy, że art. 241 kpa stanowi, iż przedmiotem wniosku składanego w trybie tej normy mogą być w szczególności sprawy ulepszenia organizacji, wzmocnienia praworządności, usprawnienia pracy i zapobiegania nadużyciom, ochrony własności, lepszego zaspokajania potrzeb ludności. O sposobie załatwienia wniosku organ zawiadamia wnioskodawcę. Na zawiadomienie nie służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. A skoro tak, to za Sądem I instancji wywieść należało, że ocena wniosku skarżącego dokonana przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego była prawidłowa. Jak zaznaczono wyżej, skarżący nie działał w celu wszczęcia postępowania w trybie art. 61 § 1 kpa, co wyraźnie we wniosku podkreślono. W tej sytuacji organ II instancji słusznie wydał rozstrzygnięcie kasatoryjne.
W odniesieniu do powyższego przyjąć należało, że postanowienie organu II instancji w niniejszej sprawie odpowiada prawu, tak jak i stanowisko Sądu I instancji oddalające skargę na to rozstrzygnięcie. Zatem zarzuty naruszenia wskazywanych w skardze kasacyjnej norm nie mogły znaleźć uzasadnienia.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.