Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3036/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 253/12, oddalił skargę M.M na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2012 r. w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent Miasta Lublina wniósł sprzeciw do zgłoszenia M.M. montażu ekranu reklamowego typu "LED" na dachu budynku znajdującego się na działce nr [...], przy ul. [...] w L., powołując się na brak pozytywnej opinii zarządcy drogi. W piśmie z dnia 8 marca 2011 r. Wydziału Dróg i Mostów Urzędu Miasta L. uznał bowiem, że usytuowanie reklamy emitującej zmienne obrazy i barwy w rejonie intensywnej obsługi komunikacyjnej naruszałoby art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.), zabraniający umieszczania na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie sprawy znajduje podstawę prawną w art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., powoływanej dalej jako ustawa lub p.b.), który obliguje organ do wniesiona sprzeciwu, gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy.

Od decyzji tej odwołanie wniósł M.M., wskazując że sprzeciw jest nieskuteczny bowiem decyzja została doręczona wnioskodawcy po upływie 30 dni od dnia dokonanego zgłoszenia. Stwierdził, że organ nie wykazał i nie dowiódł, iż projektowana reklama będzie oślepiała, czy też wprowadzała w błąd uczestników ruchu drogowego. Reklama będzie na znacznej wysokości, więc nie spowoduje zagrożeń, które organ wskazał, w kwestionowanej decyzji. Jego zdaniem organ nie wskazał, jaka jasność, szybkość zmiany obrazów i barw reklamy zagraża uczestnikom ruchu drogowego.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Lubelski uchylił w całości wskazaną decyzję i orzekł o wniesieniu sprzeciwu, z uwagi na to, że zgłoszenie dotyczy robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, w myśl art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wyrokiem z dnia 11 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 482/11, uchylił zaskarżoną decyzję i wyjaśnił, że art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. nie zwalnia od uzyskania pozwolenia na budowę - wykonania robót budowlanych, polegających na instalowaniu reklam świetlnych i podświetlanych, usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym. Sąd wskazał, aby organ odwoławczy dokładnie ustalił przedmiot zgłoszonych robót, szczególnie sposób instalacji - montażu ekranu reklamowego, ze względu na konieczność rozróżnienia pojęć: instalacji (montażu) reklamy na istniejącym już obiekcie budowlanym (urządzeniu nośnym tablicy) od instalacji na konstrukcji (nośniku), który ma być dopiero zrealizowany przez wykonanie robót budowlanych, będących przebudową, czy rozbudową i wymagających pozwolenia na budowę. Ustalenia w tym zakresie należy poczynić na podstawie złożonego projektu technicznego, określającego sposób montażu ekranu reklamowego i jednoznacznie ustalić, czy projekt obejmuje jedynie instalację, czy też inne roboty, których wykonanie wykracza poza zwolnienia zawarte w art. 29 ust. 2 p.b.

Sąd nie podzielił przy tym zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez fakt doręczenia skarżącemu decyzji o sprzeciwie po upływie 30 dni od daty zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1, art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 83 ust. 3 p.b., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Lublina z dnia [...] kwietnia 2011 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że mając na względzie zakres, przedmiot i kolejność projektowanych prac, wymiary i ciężar projektowanej konstrukcji wsporczej świetlnego ekranu reklamowego oraz rodzaj materiałów, z których konstrukcja ta ma powstać, zawartych w projekcie technicznym, do spornej inwestycji objętej zgłoszeniem z dnia 29 marca 2011 r. nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Przepis ten dotyczy bowiem instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, nie zaś budowy takich obiektów. Instalowaniem nie można określać natomiast budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na części istniejącego obiektu budowlanego.

W przekonaniu organu wskazana w projekcie technicznym kolejność podejmowania prac konstrukcyjnych, z której wynika, że inwestycja dotyczy w pierwszej kolejności rozbiórki pokrycia dachowego do warstwy konstrukcyjnej stropu, a następnie montażu nowej konstrukcji, wyraźnie dowodzi o konieczności wykonania robót budowlanych, a nie tylko instalacji urządzenia reklamowego. Również z określonego w projekcie technicznym sposobu montażu ekranu reklamowego wynika, że projekt obejmuje roboty budowlane polegające na budowie innego, o znacznych wymiarach i wadze oraz o innym charakterze (reklama świetlna) urządzenia reklamowego. Zgłoszenie dotyczy zamiaru montażu konstrukcji nośnej pod urządzenie – ekran reklamowy LED – na dachu budynku przy ul. [...]. Projektowane urządzenie stanowi obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym. Istotne znaczenie przy ocenie tych robót ma również wielkość i masa projektowanego urządzenia reklamowego.

Jego masa całkowita będzie wynosiła 633 kg, a wymiary: 3840 x 1200 x 3180 mm. Powierzchnia ekranu wyniesie natomiast 12 m 2. Powyższe, jak i sposób jego osadzenia na obiekcie świadczą, zdaniem organu, o tym, że zgłoszone roboty dotyczą wzniesienia budowli, o której mowa w art. 3 pkt 6 p.b. Taka kwalifikacja inwestycji skutkuje natomiast obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. Dla przedmiotowego obiektu konieczne jest, bowiem, jak wynika z dołączonych do projektu obliczeń, zapewnienie podstawy (mocowania) uniemożliwiającej jej łatwe przesunięcie, czy zniszczenie przy silnych podmuchach wiatru. Nie jest więc to instalowanie urządzenia reklamowego rozumiane jako wzniesienie, czy ustawienie urządzenia stosunkowo lekkiego, przenośnego, o małych gabarytach. Organ stwierdził dodatkowo, że nie można mówić o "instalacji" w sytuacji, gdy przedmiotem realizacji określonego urządzenia reklamowego będą prace, które winny być zdefiniowane jako roboty budowlane, przez które stosownie do treści art. 3 pkt 7 p.b. należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Tym samym zgłoszenie dotyczy budowy objętej obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Powyższą decyzję zaskarżył M.M., zarzucając naruszenie:

1. - art. 3 pkt 1b i pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., przez przyjęcie, iż konstrukcja nośna wraz z ekranem LED stanowi obiekt budowlany będący budowlą;
2. - art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., a także przez błędną wykładnię pojęcia "instalowanie" i przyjęcie, że instalowaniem nie można określać budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na części istniejącego obiektu budowlanego;
3. - art. 30 ust. 6 p.b. przez przyjęcie, iż zgłoszone prace wymagają pozwolenia na budowę;
4. - art. 30 ust. 5 p.b. przez przyjęcie, że sprzeciw wniesiony został w ustawowym terminie.

Zdaniem skarżącego naruszono także przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. - art. 139, art. 15 i art. 140, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ustalenie, iż zgłoszone roboty wymagają pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji, nie kwestionował, że podlegają zgłoszeniu na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, oddalając skargę, przytoczonym na wstępie wyrokiem, nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 30 ust. 5 p.b., argumentując iż dla zachowania trzydziestodniowego terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ, konieczne jest wydanie przed jego upływem albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku uzupełnienia zgłoszenia i nadanie przesyłki zawierającej decyzję o sprzeciwie w urzędzie pocztowym, która potwierdza fakt wydania przez organ decyzji w terminie 30 dni. Sąd dodał, że zgłoszenie zamiaru montażu ekranu reklamowego zostało doręczone organowi w dniu 29 marca 2011r., zaś decyzję zgłaszającą sprzeciw wydano w dniu [...] kwietnia 2011r. i tego samego dnia wysłano skarżącemu. W tej sytuacji zachowanie omawianego terminu nie może budzić wątpliwości. Niezasadny zdaniem sądu jest także zarzut wadliwej wykładni art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust.6 pkt.1 w związku z art.3 pkt. 3 p.b.

Sąd podzielił argumentację organu, że przedmiotowe zamierzenie budowlane nie polega jedynie na instalowaniu urządzenia reklamowego, na które wymagane jest zgłoszenie, bowiem mając na uwadze zakres prac oraz wymiary i masę konstrukcji objętych zgłoszeniem uzasadnione jest przekonanie, że w jego przypadku nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., a przedmiotowe roboty budowlane należy uznać za budowę obiektu budowlanego, gdyż wymiary i masa projektowanego urządzenia oraz zakres projektowanych prac przesądzają o konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do unormowania art. 28 ust. 1 ustawy p.b.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł M.M, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności:

1. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak wskazania charakteru prawnego zamierzenia budowlanego, które jest przedmiotem sprawy, powielenie błędnych ustaleń faktycznych Wojewody Lubelskiego, zaakceptowanie braku wykonania przez Wojewodę Lubelskiego prawidłowo wskazań nałożonych orzeczeniem WSA w Lublinie z dnia 11 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 482/11;
2. - art. 141 § 4 p.p.s.a przez wewnętrznie sprzeczne i niejasne uzasadnienie wyroku, w którym sąd nie odniósł się do wprost do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze;
3. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 30 ust. 6, art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 b i pkt 3 p.b. w związku z art. 153 p.p.s.a., przez brak należytego rozważenia zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni przez Wojewodę Lubelskiego pojęć budowla, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, oraz brak precyzyjnego odniesienia się do tych zarzutów w uzasadnieniu orzeczenia.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucił naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj:

1. - art. 3 pkt 1 b, pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, w związku z art. 5 p.b. przez błędne zastosowanie art. 5 i przyjęcie, iż norma ogólna może zastąpić uregulowanie szczególne z art. 29 ust. 2 pkt 6 i uzasadniać uznanie, że zgłoszone prace wymagają pozwolenia na budowę, podczas gdy konstrukcja nośna wraz z ekranem LED, jako urządzenie reklamowe, ma być zamocowane do istniejącego stropu, co oznacza brak samodzielności przedmiotowego obiektu i wyklucza możliwość uznania go za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 b, a tym samym podlega wyłącznie zgłoszeniu, zwłaszcza, iż nie wskazano innej kwalifikacji prawnej zamierzenia budowlanego, które wymaga pozwolenia na budowę;
2. - art. 30 ust. 6, art. 29 ust. 2 pkt 6, w związku z art. 3 pkt 1 b, pkt 3 p.b., przez przyjęcie, iż zgłoszone prace wymagają pozwolenia na budowę, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia i zastosowanie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy prowadzi do wniosku, że w wyniku zgłoszonych prac nie powstaje budowla w rozumieniu art. 3 pkt 1 b, pkt 3 ustawy, a w związku z powyższym montaż ekranu LED i zamocowanie do istniejącego stropu na dachu głównego budynku stanowi tzw. instalowanie tablic i urządzeń reklamowych na istniejącym obiekcie budowlanym i nie wymaga pozwolenia na budowę;
3. - art. 3 pkt 1 b, pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b., przez przyjęcie, iż konstrukcja nośna wraz z ekranem LED usytuowana na budynku stanowi obiekt budowlany będący budowlą, podczas gdy prawidłowa wykładania powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że obiektem budowlanym w rozumieniu 3 pkt 1 b jest urządzenie reklamowe wolnostojące, a konstrukcja nośna wraz z ekranem LED jako urządzenie reklamowe, ma być zamocowane do istniejącego stropu, co oznacza brak samodzielności przedmiotowego obiektu i wyklucza możliwość uznania go za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1b,
4. - art. 30 ust. 5 ustawy, przez zaakceptowanie przez sąd wniesienia po upływie terminu do jego wniesienia sprzeciwu z dnia [...] kwietnia 2011 r. doręczonego inwestorowi w dniu 29 kwietnia 2011 r. wobec zgłoszonego w dniu 29 marca 2011 r. zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu reklamy, w sytuacji gdy skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, zgodnie z którym prawidłowa wykładania powyższego przepisu prowadzi do wniosku, iż termin do wniesienia sprzeciwu jest zachowany, jeżeli przed jego upływem sprzeciw ten w formie decyzji administracyjnej zostanie skutecznie doręczony inwestorowi, a 30 - dniowy termin dla organu do wydania i doręczenia decyzji upłynął w dniu 28 kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie powołując się na treść art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie powinien wypowiedzieć się czy efektem prac będzie obiekt budowlany i wskazać, które w rozumieniu art. 3 pkt 1 prawa budowlanego zamierzenie powstanie, czy też dojdzie do odbudowy rozbudowy, nadbudowy obiektu budowlanego. Jest to zdaniem skarżącego kluczowe rozstrzygnięcie bowiem kwalifikacja efektu prac inwestora ma rozstrzygające znaczenie dla oceny prawnej zamierzenia i ostatecznego ustalenia czy wymagane jest pozwolenia na budowę czy wystarczy samo zgłoszenie. Dodano, że sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował zaskarżoną decyzję, która dotknięta jest w/w naruszeniem prawa materialnego, ale także istotnymi naruszeniami przepisów postępowania, bowiem Wojewoda błędnie ustalił stan faktyczny i nieprawidłowo wykonał wskazania co do dalszego sposobu procedowania określone w wyroku z dnia 11 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 482/11.

Przede wszystkim Wojewoda Lubelski błędnie ustalił, że projektowane urządzenie stanowi obiekt w pełni samodzielny i niepowiązany funkcjonalnie z innym obiektem budowlanym, co pozostaje w sprzeczności z projektem technicznym, z którego wynika "iż ekran i konstrukcja wsporcza ma być montowany na dachu budynku." Nadto organ administracji nie odniósł się w ogóle i nie nazwał prac jakie mają być wykonywane, dowolnie przyjmując, że nie są instalacją, przez co dopuścił się naruszenia art. 7, art.. 77 § 1, art. 80 kpa, oraz art. 153 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego WSA powielił i zaakceptował powyższe uchybienia, oraz nie odniósł się prawidłowo do wniosków i zarzutów podniesionych w skardze, co miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie za błędny uznał pogląd sądu pierwszej instancji, że treść art. 5 p.b. pozwala kwalifikować dane zamierzenia budowlane jako wymagające lub nie wymagające pozwolenia na budowę, bowiem ów przepis jest normą prawną o charakterze generalnym, a wymagania i wskazania wynikające z zasady ogólnej mają takie same zastosowanie w sytuacji prowadzenia prac wymagających jedynie zgłoszenia, jak i prac które wymagają pozwolenia na budowę. Stąd, zdaniem autora skargi kasacyjnej doszło do naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 p.b. w związku z błędną wykładnią art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Podkreślono, że wykładania językowa art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 3 ustawy prowadzi do wniosku, iż w sytuacji, gdy zamierzenie budowlane realizuje dyspozycję tego przepisu i jednocześnie nie może być uznane za obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 to nie ma podstaw prawnych, aby wprowadzać dodatkowe obostrzenia wobec inwestora, które nie wynikają z ustawy, a podstawą prawną takich obostrzeń nie może być art. 5 p.b.

Podkreślono, że urządzeniem reklamowym wolnostojącym będzie urządzenie, które nie jest połączone z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego. Jak wynika z projektu technicznego w przedmiotowej sprawie, urządzenie reklamowe zostanie zainstalowane na dachu budynku, co jednoznacznie pozwala stwierdzić, iż sporne urządzenie reklamowe wskazanych cech nie posiada, bowiem wykorzystuje w swej konstrukcji dach budynku. Brak jest zatem podstaw do uznania, iż jest obiektem budowlanym wolnostojącym, do którego znajdowałyby zastosowanie przepisy art. 3 pkt 3 p.b. W konkluzji wyjaśniono, że skoro niemożliwym jest kwalifikowanie zamierzenia skarżącego jako budowli należy znaleźć inny przepis prawa budowlanego, który dotyczy takiej inwestycji, którym jest art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Dokonując zatem oceny czy wykonywanie danych robót budowlanych będzie wymagało jedynie zgłoszenia czy też uzyskania pozwolenia na budowę należy określić co będzie skutkiem prac.

Jakie zamierzenie budowlane powstanie w wyniku tych prac, a jeżeli wyniku prac nie powstanie budowla (samodzielna i suwerenna konstrukcja obiektu, fizycznie oddzielona od innych obiektów budowlanych), to nie można uznać, iż wymagane jest pozwolenie na budowę. Kasator poza powyższym podtrzymał zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego przez zaakceptowanie wniesienia sprzeciwu po upływie terminu do jego wniesienia.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., a w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznaje się bowiem, że dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, Nr 6, poz. 120 oraz 24 września 2013 r., I FSK 1166/12, LEX nr 1383384).

Autor skargi kasacyjnej wskazał, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, w szczególności brak wskazania charakteru prawnego zamierzenia budowlanego, które jest przedmiotem sprawy, powielenie błędnych ustaleń faktycznych Wojewody Lubelskiego, zaakceptowanie braku prawidłowego wykonania przez Wojewodę Lubelskiego wskazań nałożonych orzeczeniem WSA w Lublinie z dnia 11 października 2011 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 482/11.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, nie zachowują wymogów przypisania zarzutu naruszenia konkretnego przepisu właściwej podstawie zaskarżenia, lecz mieszają zarzuty naruszenia przepisów postępowania z zarzutami naruszenia prawa materialnego. Zarzut braku wskazania charakteru prawnego zamierzenia budowalnego nie odnosi się do ustaleń stanu faktycznego lecz w istocie kwestionuje prawidłowość subsumpcji, a więc brak przyporządkowania konkretnych okoliczności sprawy określonej normie prawnej.

Skarżący kasacyjnie nie podaje też, jakie ustalenia przyjęte przez sąd I instancji nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy i jak ten stan się przedstawia. Autor skargi kasacyjnej ogranicza się tylko do wymienienia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i podania, że powielenie błędnych ustaleń faktycznych nastąpiło w związku z zaakceptowaniem nieprawidłowo wykonanych zaleceń sądu, zawartych w poprzednim wyroku, nie wskazując na czym polegało naruszenie przepisów prawa procesowego przez sąd pierwszej instancji. Natomiast, zarzut niezastosowania się przez sąd I instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ art. 153 p.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586).

Autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował więc skutecznie ustaleń faktycznych. Należy zauważyć, że w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie nie doszło do skutecznego zakwestionowania zaaprobowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustaleń faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 30 ust. 6, art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 b i pkt 3 p.b. w związku z art. 153 p.p.s.a., przez brak należytego rozważenia zarzutów naruszenia prawa materialnego w zakresie błędnej wykładni przez Wojewodę Lubelskiego pojęć budowla, wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe oraz brak precyzyjnego odniesienia się do tych zarzutów w uzasadnieniu orzeczenia. Nieprawidłowo zarzut ten został powołany w ramach podstawy zaskarżenia z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zwłaszcza że wprost wskazuje na naruszenie prawa materialnego. Błędna wykładnia, czyli nieprawidłowe rozumienie normy materialnoprawnej stanowiącej podstawę rozstrzygnięcia, nie może być podnoszone w ramach uchybienia proceduralnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., przez powiązanie konkretnych przepisów prawa materialnego z normą wynikającą z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Skoro więc nie zostały podważone przyjęte w sprawie ustalenia faktyczne, a zarzut naruszenia prawa materialnego, art. 30 ust. 6, art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 3 pkt 1 b i pkt 3 p.b. w związku z art. 153 p.p.s.a., wywodzi skarżący z kwestionowania tych ustaleń, to zarzuty skargi kasacyjnej oparte na naruszeniu prawa materialnego należało uznać za bezzasadne. Konsekwencją uznania za poprawny przyjętego w sprawie stanu faktycznego jest uznanie, że nie doszło też do naruszenia prawa materialnego, a sąd pierwszej instancji będąc na zasadzie art. 153 p.p.s.a. związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 482/11, zasadnie oddalił skargę.

Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie, sąd wypełnił wymogi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa składniki jakie winno posiadać uzasadnienie wyroku tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W niniejszej sprawie wszystkie te elementy, które są niezbędne, uzasadnienie wyroku zawiera: zarówno część historyczną, w której podano wszystkie istotne okoliczności sprawy jak i merytoryczne stanowisko sądu, które wskazuje z jakich przyczyn nie uwzględniono skargi. Z tego powodu, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z ocenami zaprezentowanymi przez sąd nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia. Obowiązkiem Sądu, w szczególności, było zaprezentowanie stanowiska co do tego, czy sposób zebrania i ocena dowodów, dokonana przez organ odwoławczy, były zgodne z art. 7, 77 § 1, art. 80 w związku z art. 136 k.p.a. oraz czy organ ten stosownie do art. 153 p.p.s.a., podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w wyroku WSA w Lublinie z dnia z dnia 11 października 2011 r., II SA/Lu 482/11.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogi te spełnia. A zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a przez wewnętrznie sprzeczne i niejasne uzasadnienie wyroku, w którym sąd nie odniósł się wprost do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze, nie może być uwzględniony.

Przechodząc do rozpatrzenia zarzutów powołanych w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wskazać należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie kontrolował legalność zaskarżonej decyzji w warunkach związania wcześniejszym wyrokiem tego sądu, z dnia 11 października 2011 r. (II SA/Lu 482/11), w myśl art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd I instancji badał więc, czy organ odwoławczy podporządkował się ocenie prawnej i wskazaniom zawartym w tym wyroku. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie i obejmuje zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego, zaś wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2013 r., I FSK 1129/12, LEX nr 1372073).

Ocena prawna, zawarta w wyroku, traci moc tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy, zaistniałych po wydaniu wyroku oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca. Oceną wyrażoną w wyroku z 11 października 2011 r., II SA/Lu 482/11, związany był więc organ odwoławczy oraz sąd rozpoznający ponownie sprawę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z 11 października 2011 r., II SA/Lu 482/11, nie podzielił zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 5 p.b. przez organ wnoszący sprzeciw, uzasadnionego faktem doręczenia skarżącemu decyzji o sprzeciwie po upływie 30 dni od daty zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Sąd ocenił, iż skoro przepis rozróżnia pojęcia "doręczenia " i "wniesienia", to nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ ma obowiązek doręczyć sprzeciw stronie w terminie 30 dni mimo, iż ustawodawca zobowiązuje organ do wniesienia sprzeciwu w tym terminie, co oznacza wydanie decyzji i wysłanie jej stronie, a to w niniejszej sprawie nastąpiło w 29 dniu od doręczenia organowi zgłoszenia.

Zagadnienie to, nie podlega już ocenie przez organ, ani też sąd rozpoznający sprawę ponownie. Nie może też być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej, bowiem konkluzją (oceną co do zgodności z prawem) określonych spornych kwestii związany jest zarówno organ, którego rozstrzygnięcie zaskarżono, jak i sąd (każdy kolejny skład) orzekający w tej sprawie, w tym również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od kolejnego wyroku w tej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., II FSK 1299/10, LEX nr 1113578). Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 30 ust. 5 p.b., bowiem ta kwestia została już prawomocnie rozstrzygnięta. A zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

W wyroku z 11 października 2011 r., II SA/Lu 482/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżona decyzję wskazał, by organ odwoławczy dokładnie ustalił przedmiot zgłoszonych robót, zwracając szczególnie uwagę na sposób instalacji – montażu ekranu reklamowego, rozróżniając pojęcie instalacji (montażu) reklamy na istniejącym już obiekcie budowlanym (urządzeniu nośnym tablicy) od instalacji na konstrukcji (nośniku), który ma być dopiero zrealizowany przez wykonanie robót budowlanych będących przebudową czy rozbudową i wymagających pozwolenia na budowę. Ustalenia w tym względzie organ miał poczynić na podstawie złożonego projektu technicznego określającego sposób montażu ekranu reklamowego i jednoznacznie ustalić, czy projekt obejmuje jedynie instalację, czy też inne roboty, których wykonanie wykracza poza zwolnienia zawarte w art. 29 ust. 2 p.b.

Wskazać przy tym należy, że od wyroku WSA z 11 października 2011 r., II SA/Lu 482/11, żadna ze stron nie złożyła skargi kasacyjnej. A więc powyższa ocena prawna i wskazania Sądu, jako wyraźne i nie budzące wątpliwości, były wiążące dla organu jak i sądu ponownie rozpoznającego sprawę.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględnił wytyczne Sądu Wojewódzkiego i ustalił na podstawie projektu technicznego, że inwestycja dotyczy w pierwszej kolejności rozbiórki istniejących na budynku reklam wraz z ich konstrukcjami wsporczymi, a następnie montażu nowej konstrukcji. Za słuszną sąd uznał ocenę organu, iż projekt obejmuje roboty budowlane polegające na budowie innego, o znacznych wymiarach i wadze oraz o innym charakterze (reklama świetlna), urządzenia reklamowego, które jest obiektem w pełni samodzielnym. A taka kwalifikacja powoduje, że do spornej inwestycji, nie ma zastosowania art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy. Przepis ten dotyczy bowiem instalowania urządzeń reklamowych na istniejących obiektach, nie zaś budowy takich obiektów. Instalowaniem nie można określać natomiast budowy samodzielnej konstrukcji (budowli) na części istniejącego obiektu budowlanego. Skutkuje to obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie trafnie podzielił ustalenia i ocenę Wojewody Lubelskiego, iż przedmiotowe zamierzenie budowlane nie polega jedynie na instalowaniu urządzenia reklamowego. Sąd potwierdził, iż projekt budowlany przewiduje montaż urządzenia reklamowego – konstrukcji wsporczej, pod ekran reklamowy typu LED, powstałej z belek HEB, posadowionego na dachu istniejącego budynku pawilonu handlowego, usytuowanego przy ul. [...] w L. W ramach realizacji inwestycji ma nastąpić demontaż istniejącej konstrukcji wsporczej istniejących ekranów reklamowych, rozbiórka pokrycia dachowego do warstwy konstrukcyjnej stropu pod projektowane słupki wraz z ociepleniem stropu, zamontowanie nóg, a następnie ich wypoziomowanie i docięcie, po zdjęciu warstw pokrycia w miejscu lokalizacji słupków - nawiercenie otworów dla osadzenia kotew wklejnych, montaż konstrukcji wsporczej o wymiarach osiowych 384 x 318 m na dachu budynku, zamocowanie głównej konstrukcji do wypoziomowanych słupków za pomocą spawania, oczyszczenie całej konstrukcji stalowej i dwukrotne jej pomalowanie.

Kolejnym etapem inwestycji będzie montaż do konstrukcji paneli reklamowych, uzupełnienie ocieplenia i pokrycia dachowego, doprowadzenie do panelu reklamowego linii zasilającej. Powstała w wyniku tych robót konstrukcja ma mieć masę 633 kg, a wymiary: 3840 x 1200 x 3180 mm. Powierzchnia ekranu wyniesie natomiast 12 m 2. Aby bezpiecznie postawić na dachu budynku konstrukcję wsporczą, jej stalowy ruszt oparty na słupkach nośnych musi być zakotwiony do płyty dachowej budynku, do której następnie przyspawana zostanie konstrukcja stalowa, a dopiero na niej zamontowany zostanie ekran LED.

W tych okolicznościach, prawidłowo Sąd Wojewódzki uznał za uzasadnione stanowisko organu odwoławczego, iż inwestycja obejmuje budowę budowli, a nie instalację urządzenia reklamowego i na taki zakres robót inwestor uzyskać powinien, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, decyzję o pozwoleniu na budowę. Nie ma przy tym znaczenia, czy określone projektem roboty budowlane będą wykonane na gruncie, czy też ich efekt będzie trwale związany z budynkiem, na którym wzniesiona ma być owa budowla.

Tym samym, zarzuty naruszenia art. 30 ust. 6, art. 29 ust. 2 pkt 6, w związku z art. 3 pkt 1 b, pkt 3 p.b. nie są uzasadnione. Sąd pierwszej instancji zasadnie bowiem podzielił stanowisko organu, co do kwalifikacji zamierzonych robót budowlanych jako budowli, w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 p.b., co do których wymagane jest pozwolenie na budowę a więc właściwie zastosowano regulację art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b., wobec niespełnienia przesłanek z art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. W myśl art. 3 pkt 3 p.b., przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w tym wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe. Zgodnie zaś z art. 3 pkt 1 b p.b., obiektem budowlanym jest budowla stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. W konsekwencji stwierdzić trzeba, iż urządzenie reklamowe, wolnostojące, trwale związane z podłożem stanowi obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 1 b p.b.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż wielkość obiektu, jego masa i względy bezpieczeństwa decydują o kwalifikacji prawnej, czy dane urządzenie reklamowe wymaga pozwolenia na budowę, czy tylko zgłoszenia. Przy czym przepis art. 5 p.b. nakazuje przy budowie obiektu zapewnić spełnienie wymagań podstawowych dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania, przy uwzględnieniu przewidywanego okresu użytkowania oraz zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (vide: wyrok NSA z 16 czerwca 2010 r., II OSK 1034/09, dostępny na orzeczenia.nsa.gov.pl). Regulacja art. 5 p.b., jako zasada ogólna, ma więc zastosowanie przy ocenie konkretnych czynności składających się na proces budowlany i ich właściwego przyporządkowania do przepisów szczegółowych. Bowiem projektowanie i budowanie winno odbywać się w sposób, który doprowadzi do zachowania wymagań podstawowych.

Każda inwestycja powinna spełniać wymagania ogólne w zakresie m.in. bezpieczeństwa konstrukcji i bezpieczeństwa użytkowania. Stąd, za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia prawa materialnego, przez niewłaściwe zastosowanie art. 5 p.b. w związku z błędną wykładnią art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Podkreślenia wymaga, iż roboty budowlane objęte zgłoszonym zamierzeniem budowlanym wykraczają poza zakres dyspozycji art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b. Ich realizacja, oprócz instalacji, obejmuje również budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. jako wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jako roboty budowlane stanowiące budowę, w rozumieniu art. 3 pkt 7 p.b.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo więc podzielił stanowisko organu odwoławczego w zakresie kwalifikacji prawnej zamierzonych działań inwestora, szeroko i trafnie uzasadniając przyjętą ocenę, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz posiłkując się bogatym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W istocie, zakres prac budowlanych, opisanych na podstawie załączonego do zgłoszenia projektu budowlanego, wykraczał poza określony przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 p.b.

Wobec braku usprawiedliwionych podstaw prawnych do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.