Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 18 lipca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 613/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej N. przy ul. P. [...] w W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
B. W. SA w W. (dalej inwestor bądź spółka) pismem z 13 kwietnia 2007 r. wniósł o wydanie pozwolenia na budowę zespołu nr 7 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym [na] Osiedlu P., W. B..
Decyzją z [...] grudnia 2007 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2007 r.) Prezydent m.st. W. (dalej Prezydent bądź organ I instancji) odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu nr 7 budynków mieszkalnych. Decyzją z [...] maja 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] maja 2008 r.) Wojewoda Mazowiecki (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2007 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2009 r. [VII SA/Wa 1167/08, dalej wyrok VII SA/Wa 1167/08] uchylił decyzję z [...] maja 2008 r. W uzasadnieniu wyroku VII SA/Wa 1167/08 Sąd, powołując decyzję z [...] listopada 2007 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) podniósł brak szczegółowego wyjaśnienia dokumentów załączonych przy wniosku o pozwolenie na budowę zespołu nr 7 w stosunku do treści ww. decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu w zakresie sprzeczności sentencji decyzji z załącznikiem graficznym. Podniesiono, że projektant T. J. nie posiadał pełnomocnictwa do reprezentowania inwestora przed organem administracji publicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 października 2010 r., II OSK 1527/09 (dalej wyrok II OSK 1527/09) oddalił skargę kasacyjną od wyroku VII SA/Wa 1167/08.
Po wydanych przez Sądy Administracyjne wyrokach, Prezydent rozpatrywał sprawę stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej pb]. Decyzją z [...] maja 2012 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu nr 7 budynków mieszkalnych Osiedla P., na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] (część); [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...],[...] i [...] (część) z obrębu [...] i nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] (część) z obrębu [...], położonych w rejonie ul. M. i ul. L. P. w W. Dzielnicy B..
Prezydent wskazał, że we wniosku o zatwierdzenie dokumentacji zespołu nr 7 inwestor przedstawił zamierzenie, które jest niespójne z zatwierdzonym projektem zagospodarowania terenu, gdyż określa także lokalizację zespołów zabudowy nr 1, 3, 5, 7, które usunięto z zakresu wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu. Zdaniem Prezydenta, decyzja nr [...] stosownie do wniosku zatwierdzała projekt zagospodarowania terenu obejmujący zespoły nr 2, 4, 6, 8 i garaż. Zaplanowanie przez inwestora zamierzenia budowlanego odmiennie od uprawnień wynikających z decyzji nr [...] o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania terenu, bez uwzględnienia zespołów nr 1, 3, 5, 7, jak również niezborność między wnioskiem inwestora a złożoną dokumentacją w tym zakresie (brak wniosku o zmianę decyzji w części dotyczącej zagospodarowania terenu), uniemożliwia Prezydentowi pozytywne rozpatrzenie wniosku z 13 kwietnia 2007 r.
Organ podniósł, że postanowieniem z [...] marca 2011 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] marca 2011 r.) nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym będącym załącznikiem do wniosku z 13 kwietnia 2007 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu nr 7 Osiedla P..
Inwestor złożył dnia 26 kwietnia 2011 r. pismo wyjaśniające wraz z analizą nasłonecznienia i przesłaniania, lecz nie uzupełnił projektu zagospodarowania terenu, nie przedłożył projektu budowlanego dostosowanego do ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.in. w zakresie spełnienia obowiązku zharmonizowania projektowanej zabudowy na tym samym obszarze z zabudową na działkach i terenach sąsiednich. Inwestor nie przedstawił rozwiązania dla zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych dla danego zespołu, nie przedłożył aktualnej opinii ZUD i aktualnych warunków przyłączenia do sieci miejskich. W piśmie z 26 kwietnia 2011 r. inwestor zajął stanowisko w stosunku do zakresu projektu zagospodarowania terenu zatwierdzonego decyzją nr [...], jakby decyzja ta obejmowała całe zamierzenie budowlane (również zespołów nr 1, 3, 5, 7). Załącznik graficzny do tejże decyzji, będący jej integralną częścią, nie uwzględnia zespołu nr 7, który został usunięty z zakresu wniosku o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i tym samym nie zawierał całego zamierzenia inwestycyjnego.
Zdaniem Prezydenta, inwestor nie przedstawił projektu zagospodarowania terenu zgodnie z wymogiem art. 33 ust. 1 pb z ukazaniem projektowanych zespołów nr 2, 4, 6, 8 i garażu wielopoziomowego, na które to zespoły inwestor otrzymał pozwolenie na budowę odpowiednio decyzjami z: [...] listopada 2007 r. nr [...]; 16 listopada 2007 r. nr [...]; 16 listopada 2007 r. nr [...] i [...] listopada 2007 r. nr [...] oraz zespołów nr 1, 3, 5, i 7 objętych odrębnymi postępowaniami prowadzonymi z wniosków z 21 czerwca 2006 r. i z 13 kwietnia 2007 r. o pozwolenie na budowę. Inwestor nie dołączył projektu zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zespołu nr 7 wykonanego zgodnie z wymogami art. 34 ust. 3 pkt 1 pb i wymogami rozdziału 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm., dalej rozporządzenie). Na załączniku graficznym do decyzji nr [...] zespoły nr 1, 3, 5 i 7 zostały wykreślone z zakresu wniosku w sprawie o sygnaturze [...].
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. W. SA.
Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) Wojewoda uchylił decyzję nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organ I instancji wydał trzy jednobrzmiące decyzje nr [...],[...]i [...], dotyczące zespołów nr 3, 5 i 7 Osiedla P., posiłkując się jedynie wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającymi skargi kasacyjne od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednakże, jak wynika z ustaleń dokonanych w wyroku VII SA/Wa 1167/08, Prezydent decyzją nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego Osiedla P., a nie jak stwierdza w decyzji nr [...], bez uwzględnienia zespołów nr 1, 3, 5, 7. Wojewoda wskazał, że wyjaśnienia wymagało, dlaczego organ I instancji udostępnił, bez stosownego pełnomocnictwa, akta sprawy projektantowi, który dokonał skreśleń, co w konsekwencji doprowadziło do sytuacji, że osnowa decyzji nr [...] jest sprzeczna z załącznikiem graficznym. Prezydent nie wyjaśnił, jaki[mi] kryteriami kierował się przy ustalaniu stron postępowania.
Zespoły budynków mieszkalnych są znacznie rozbudowane, między zespołami są również znaczne odległości, zatem wątpliwości organu budzi fakt, że we wszystkich trzech decyzjach nr [...], dotyczących zespołów nr 3, 5 i 7 Osiedla P., krąg stron jest niemal tożsamy. Prezydent nie wskazał, gdzie znajdują się nieruchomości poszczególnych stron postępowania i jakie ograniczenia wprowadza planowana inwestycja w zagospodarowaniu terenów poszczególnych stron.
Odnosząc się do odwołania spółki Wojewoda wskazał, że prawomocny wyrok VII SA/Wa 1167/08, jest wiążący dla organów administracji publicznej, a w wyroku tym to organ I instancji został obowiązany do wyjaśnienia ww. kwestii, co szczególnie uwypuklił Sąd w konkluzji wyroku i co przyznaje w odwołaniu sama odwołująca. Wiąże się to w sposób oczywisty z ustaleniem przez Sąd, że decyzja nr [...] jest wadliwa.
Skargę na decyzję nr [...] złożyła Wspólnota Mieszkaniowa N. P. [...] w W. (dalej wspólnota bądź skarżąca), wnosząc o jej uchylenie.
Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
a/ art. 15 kpa przez nierozpoznanie przez Wojewodę Mazowieckiego sprawy w II instancji, a ograniczenie się przez dany organ jedynie do analizy argumentów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji nr [...];
b/ art. 138 § kpa przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy istniała podstawa do zastosowania w danym stanie faktycznym art. 138 § 1 pkt 1 lub art. 138 § 1 pkt 2 kpa.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji.
W piśmie procesowym z 10 czerwca 2013 r. spółka wniosła o oddalenie skargi podnosząc zarzut braku legitymacji skarżącej i niezasadność skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem VII SA/Wa 613/13, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 190 ppsa sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z tą normą nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Sąd ponownie rozpoznając sprawę nie jest natomiast związany oceną co do ustaleń faktycznych (wyrok NSA z 4.9.2007 r., I FSK 1130/06, Lex 384165).
Przywołany przepis kreuje związanie Sądu I instancji wykładnią prawa dokonaną w danej sprawie sądowoadministracyjnej treścią wyroku sądu kasacyjnego. Odstąpienie od wykładni dokonanej w wyroku sądu kasacyjnego jest sytuacją wyjątkową i może w gruncie rzeczy dotyczyć trzech przypadków:
- - jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez NSA;
- - gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny,
- - jeżeli przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny podejmie w innej sprawie w trybie art. 269 ppsa uchwałę, zawierającą odmienną wykładnię prawa.
Nie ulega wątpliwości, że żadna z sytuacji wyłączających stosowanie normy art. 190 ppsa w sprawie niniejszej nie miała miejsca.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II OSK 1527/09, oddalającym skargę kasacyjną od kasatoryjnego wyroku VII SA/Wa 1167/08, zaakceptował motywy orzeczenia Sądu I instancji stwierdzając, że zasadnie WSA uchylił decyzję z [...] maja 2008 r. i poprzedzającą ja decyzję organu I instancji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Sąd I instancji zaznaczył, że nie jest związany zarzutami skargi i winien brać pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy. Kwestia prawidłowo ustalonego kręgu stron postępowania nie została przez organy wyjaśniona, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 października 2010 r. II OSK 1529/09 (dalej wyrok II OSK 1529/09) oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 czerwca 2009 r. VII SA/Wa 1169/08 dotyczącego decyzji z [...] listopada 2012 r. nr [...] Wojewody w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu nr 3 budynków mieszkalnych Osiedla P..
W uzasadnieniu wyroku II OSK 1529/09 Naczelny Sąd Administracyjny wyraził aktualny także w sprawie niniejszej pogląd, że "w związku z występującą w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę kolejnego etapu dużej inwestycji budowlanej realizowanej etapowo, kwestią prawidłowości ustalania kręgu stron tak w postępowaniu administracyjnym jak i sądowoadministracyjnym, godzi się zauważyć co następuje: W sprawie, która dotyczy budowy dużego osiedla mieszkaniowego, przy czym budowa jest podzielona na kilka etapów, dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. W każdej ze spraw z wniosku inwestora o pozwolenie na budowę wskazanego etapu tej inwestycji, winna być przez organ pierwszej instancji przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. Art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.
Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw mogą poza inwestorem, występować jako strony inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego".
Realizując konieczność określenia kręgu podmiotów które winny być przez organ uznane za stronę postępowania, którego przedmiotem jest zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu nr 7 budynków mieszkalnych Osiedla P. na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] (cześć), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część) z obrębu [...] i nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] (część) z obrębu [...], położonych w rejonie ul. M. i ul. L. P. w W. Dzielnicy B., Wojewoda wskazał, że w tym zakresie organ I instancji nie dokonał żadnych ustaleń.
Wojewoda, przywołując normę art. 153 ppsa, zasadnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku VII SA/Wa 1167/08 wskazał, że osnowa decyzji nr [...] jest sprzeczna z załącznikiem graficznym. Zdaniem Wojewody, "Prezydent Miasta Stołecznego W. decyzją nr [...]z dnia [...] listopada 2007 r. zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całego Osiedla P., a nie jak stwierdza w zaskarżonej decyzji organ I instancji, bez uwzględnienia zespołów nr 1, 3, 5, 7. Słusznie organ odwoławczy wskazuje, iż podniesionych w wyroku Sądu wątpliwości w tym zakresie organ I instancji nie usunął wbrew nakazom wynikającym z brzmienia art. 7 i 77 kpa, jednak mając na uwadze kompetencje organu odwoławczego, zadaniem tego organu było ewentualne przeprowadzenie postępowania uzupełniającego w tym zakresie na podstawie art. 136 kpa umożliwiającego merytoryczne rozstrzygniecie sprawy.
Odmiennie jednak należy ocenić potrzebę ustalenia kręgu podmiotów które winny brać udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę określonego zamierzenia inwestycyjnego. Przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszyłoby wobec tych podmiotów zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa i pozbawiłoby je zagwarantowanej konstytucyjnie ochrony prawnej w postaci możliwości odwołania się od niekorzystnej decyzji w toku instancji postępowania administracyjnego.
Z art. 138 § 2 kpa wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten winien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Stosownie do art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.
Z powyższych przepisów wynika, że w zasadzie organ odwoławczy winien ponownie merytorycznie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę uprzednio rozpoznaną przez organ I instancji. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien rozważyć zastosowanie art. 136 kpa.
Brak należycie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego jest wadą postępowania, jednak należy zauważyć, że nie wszystkie naruszenia przepisów postępowania mogą być podstawą stosowania art. 138 § 2 kpa. Przewidziana w omawianym przepisie możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Art. 138 kpa, realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne (wyrok NSA z 25.9.2009 r., II OSK 1441/08, cbosa). Pogląd ten jest nadal aktualny, mimo zmiany art. 138 § 2 kpa obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r., dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. (Dz. U. nr 6 z 10 stycznia 2011, poz. 18). Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie, oczywiście możliwe kroki, do merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania przekazaniem sprawy organowi I instancji.
Ustalenie kręgu podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu, przyjmując normę art. 28 ust 2 pb, ustalając położenie nieruchomości poszczególnych stron postępowania i jakie ograniczenia wprowadza planowana inwestycja w zagospodarowaniu terenów poszczególnych stron, wykracza poza normę art. 136 kpa ze względów wyżej przez Sąd I instancji omówionych.
Dopiero przeprowadzenie postępowania w tym zakresie pozwoli odnieść się organom do podnoszonego w toku postępowania zarzutu, że skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa N. P. [...] w W. takiej legitymacji wynikającej z art. 28 ust. 2 pb, w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę zespołu nr 7 budynków mieszkalnych Osiedla P. na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] (cześć), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część) z obrębu [...] i nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] (część) z obrębu [...], położonych w rejonie ul. M. i ul. L. P. w W. Dzielnicy B., nie ma.
Z tych wszystkich względów mimo częściowo zasadnej argumentacji skargi, Sąd I instancji skargę oddalił, uznając decyzję Wojewody za prawidłową i nienaruszającą przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynika sprawy. Nie można przychylić się do twierdzenia skarżącej, że decyzja organu I instancji była zgodna z przepisami i realizowała zalecenia wydanych w sprawie wyroków Sądów.
Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie wywiodła Wspólnota Mieszkaniowa N. przy ul. P. [...], reprezentowana przez r. pr. M. B. zarzucając naruszenie:
- I. prawa materialnego:
- a) art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (DZ. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pb) przez błędne przyjęcie, że nieusunięcie nieprawidłowości w określonym terminie przez inwestora nie obliguje organu do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
- b) art. 28 ust. 2 pb przez błędne przyjęcie, że krąg podmiotów będących stronami postępowania administracyjnego nie został właściwie ustalony w sytuacji, gdy brak jest podstaw do uznania, że wspólnota nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu bowiem inwestor nie uzupełnił wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zespołu nr 7 budynków mieszkalnych Osiedla P. i zakres prac mających mieć miejsce na nieruchomościach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część), [...] (część) z obrębu [...] oraz na nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] (część), z obrębu [...]nie został sprecyzowany;
- II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- a) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa polegające na nierozważeniu i braku oceny w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich istotnych aspektów sprawy, a także na nieuwzględnieniu skargi w następstwie wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, niezgodnego ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w konsekwencji czego doszło do naruszenia art. 133 § 1 i art. 135 ppsa;
- b) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 6 i 138 § 2 kpa przez wadliwą kontrolę postępowania organu odwoławczego a także przez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Wojewoda nie naruszył prawa, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ppsa;
- c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustanawiają zasady zaufania do organów władzy publicznej oraz praworządności, przez błędne ich stosowanie, tj. ewidentne pominięcie ich normatywnej treści w procesie stosowania prawa, co skutkowało przekroczeniem przez Sąd I instancji przysługujących mu kompetencji i dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych i prawnych;
- d) art. 151 ppsa przez błędne uznanie, że zaszły podstawy do oddalenia skargi, podczas gdy w danym stanie faktycznym za wydaniem wyroku uwzględniającego skargę winna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanego w sprawie postanowienia.
Wskazując na powyższe naruszenia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; względnie, w przypadku stwierdzenia jedynie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, na podstawie art. 188 ppsa wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi przez jej uwzględnienie.
W odpowiedzi na skargę B. W. SA reprezentowana przez r. pr. B. B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji jednoznacznie wskazał z jakich powodów oddalił skargę. Uznał, że mimo uchybień decyzja Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2012 r. nr [...], którą uchylono decyzję I pierwszej instancji i przekazano temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, jest zgodna z prawem, gdyż konieczne jest wyjaśnienie sprawy w aspekcie tego, jakie podmioty winny być stronami postępowania. Na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii wskazał, jak trafnie zauważył Sąd I instancji, NSA w wyroku II OSK 1529/09 (art. 170 ppsa).
Wyjaśnienie, kto jest stroną postępowania administracyjnego należy do podstawowych obowiązków organu administracji, gdyż od tego zależy zgodność z prawem prowadzonego postępowania. Naruszeniem prawa jest nie tylko pominięcie określonego podmiotu jako strony postępowania, o czym świadczy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, ale także wadliwe uznanie podmiotu za stronę postępowania, czego konsekwencją może być niezasadne przyznanie takiemu podmiotowi prawa do wnoszenia środków zaskarżania (art. 127 § 1 kpa). Wadliwe wykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z naruszeniem przepisów postępowania, które dotyczą stron postępowania (np. art. 10 § 1 kpa) lub które uzależniają dokonanie określonych czynności od posiadania statusu strony (np. art. 127 § 1 kpa). Rację ma Sąd I instancji, że wyjaśnienie sprawy w tym aspekcie z reguły nie może mieć miejsca dopiero w postępowaniu odwoławczym. W postępowaniu odwoławczym można zanegować wadliwie przyznany status strony, jednakże nie można naprawić błędu polegającego na tym, że określony podmiot, który winien być stroną, za stronę nie został uznany.
W takim przypadku, jak trafnie zauważa Sąd I instancji, doszłoby do pozbawienia takiego podmiotu istotnej części uprawnień procesowych. Uzasadniało to zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Kwestia statusu strony postępowania w rozpoznawanej sprawie jest istotna z tego powodu, że inwestor konsekwentnie (taki zarzut podniósł też w odpowiedzi na skargę kasacyjną) kwestionuje uznanie skarżącej wspólnoty za stronę postępowania. Nie ma przy tym racji skarżąca, gdy uzasadniając zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) twierdzi, że brak podstaw do uznania, że nie jest ona właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu budowlanego. Sprawa w tym aspekcie nie została wyjaśniona i brak zarówno podstaw do tego, by tę okoliczność potwierdzić, jak i wykluczyć.
W ocenie NSA nie ma też znaczenia dla aspektu podmiotowego sprawy to, że inwestor nie uzupełnił wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Odmowa uzupełnienia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę związana jest z zasadniczym sporem w rozpoznawanej sprawie, dotyczącego tego, czy został już zatwierdzony projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków nr 7. Zakres inwestycji na potrzeby określenia jej zasięgu winien być określony z uwzględnieniem projektu zagospodarowania terenu, o którym inwestor twierdzi, że został zatwierdzony.
Kwestia prawidłowego ustalenia kręgu podmiotów, które winny brać udział w postępowaniu administracyjnym, wyprzedza rozpoznanie sprawy. Sprawa administracyjna winna bowiem być rozpoznana z udziałem stron – właściwie ustalonych stron. To, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z 24 marca 2011 r. w rozpoznawanej sprawie nie mógł być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Taka decyzja mogła by być wydana dopiero w postępowaniu, w którym brałyby udział podmioty, które są stronami tego postępowania.
Z powyższego wynika, że nie są usprawiedliwione podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa oraz art. 1 ustawy z dnia 25 lipca Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) i art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa w zw. z art. 6 i 138 § 2 kpa.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz art. 151 ppsa to również nie są one zasadne. Formułując te podstawy nie wyjaśniono, na czym konkretnie miałoby polegać naruszenie wskazanych w nim przepisów. Podstawy te są oparte na bardzo ogólnych, nie odnoszących się do konkretnych okoliczności sprawy, stwierdzeniach.
Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.
W związku z zawartym w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskiem o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego NSA wyjaśnia, że art. 203 i 204 ppsa, regulujące od strony podmiotowej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, nie dają podstaw do zasądzenia zwrotu tych kosztów na rzecz strony postępowania, nie będącej skarżącym lub organem administracji, która nie wniosła skutecznej skargi kasacyjnej.