Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 21 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3038/13

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2765/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że decyzją z dnia [...] września 2012r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia S. oraz E. H. i I. H. od decyzji Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011r. orzekającej o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. G. na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy Mokotów, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] listopada 2011r. sygn. akt [...] utrzymało już raz w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2012r. sygn. akt IV SA/Wa 207/12 uchylił decyzję SKO z dnia [...] listopada 2011r. sygn. akt [...] wskazując, iż z naruszeniem art. 138 w związku z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. nie zostało rozpoznane odwołanie złożone przez I. H. Ponownie rozpatrując sprawę skład orzekający wskazał, że organ I instancji dokonał niezbędnych uzgodnień, prawidłowo wyznaczył obszar analizowany i przeprowadził jego analizę zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wskaźnika powierzchni nowej zabudowy organ wskazał, iż § 5 powołanego rozporządzenia określa zasady wyznaczania wskaźnika nowej zabudowy przyjmując, iż co do zasady stanowi on średnią z obszaru analizowanego. Jak wynika z ustaleń organu l instancji średni wskaźnik z obszaru wynosi 0,24, zaś obliczony dla zabudowy bliźniaczej wynosi 0,35. Jednocześnie z analizy obszaru wynika, iż najwyższy wskaźnik wynosi 0,46. Tym samym, organ I instancji zasadnie uznał, iż dopuszczalne jest ustalenie wskaźnika na poziomie 0,43, zgodnie z wnioskiem inwestora. Organ stwierdził, iż podnoszona przez odwołującą się okoliczność przesunięcia wodomierza na działkę sąsiednią nie jest przedmiotem rozważań na etapie ustalenia warunków zabudowy, stąd też nie jest możliwe zajęcie stanowiska w tym zakresie przez Kolegium.

Podkreślono także, iż obowiązek dokonywania uzgodnień z organami wymienionymi w art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) dotyczy projektu decyzji i jest dokonywany w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ustawodawca nie wprowadza zaś obowiązku dwukrotnego uzgodnienia projektu decyzji, a zatem zarzut braku ponownych uzgodnień z Konserwatorem Zabytków należy uznać za niezasadny. Kolegium nie jest organem powołanym do kontroli postępowania prowadzonego przez organami ochrony zabytków, a więc zarzuty dotyczące braku oględzin i skierowane przeciwko rozstrzygnięciu Konserwatora Zabytków nie mogą zostać uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. H. wskazując, iż podtrzymuje zarzuty podniesione na etapie odwołania, dodatkowo podniosła zarzut:

1. 1. braku oględzin konserwatorskich. W ocenie skarżącej nieodniesienie się przez organy do faktu niedokonania przez Konserwatora Zabytków oględzin stanowi rażące naruszenie prawa. W sytuacji, gdy na postępowanie organu uzgadniającego nie służy zażalenie ew. zarzuty skierowane do niego należy rozpoznać w postępowaniu odwoławczym od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Unikanie takiego rozpatrzenia przez SKO jest niedopuszczalnym działaniem i narusza art. 7,8,10 i 77 k.p.a.
2. 2. naruszenia art. 10 § 1 i 3 k.p.a przez organ I instancji, polegające na nieustosunkowaniu się do zarzutów stron podniesionych w pismach z dnia [...] lutego 2011r., braku zawiadomienia o poczynionych zmianach w tekście decyzji oraz o prawie do zapoznania się z aktami przed zakończeniem postępowania.
3. 3. niespójność ustaleń decyzji organu I instancji między p. 1.1-8 a p. 2.a-2. Zdaniem skarżącej z analizy urbanistycznej decyzji wynika, że zachowanie powierzchni biologicznie czynnej (PBC) na minimalnym poziomie 46% (p. 1.1.-8) związane jest z wyeliminowaniem istniejącej od ok. 1929 r. studzienki-przyłącza wody dla sąsiada, które nie jest własnością ani sąsiada, ani inwestora, tylko MPW1K. Przeniesienie samowolne studzienki narusza własność co najmniej trzech podmiotów. § 26.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie precyzuje konieczność zapewnienia korzystania z mediów każdej działce budowlanej. Przeniesienie przyłącza wraz ze studzienką oraz instalacją wodociągową na teren obecnej działki nr [...], którą obsługuje, jest niemożliwe ze względu na wytyczne MPWiK odnośnie przyłączy wodociągowych i wodomierzy. Odległość budynku nr [...] od linii rozgraniczającej ulicy wynosi ponad 1,5m, stąd dozwolony jest wodomierz w studzience zewnętrznej, której maksymalna odległość od linii rozgraniczającej ulicy nie może przekraczać 2m. W alei dojazdowej poprowadzenie przyłącza jest niemożliwe ze względu na istniejące przyłącza gazu i kanalizacyjne. Wyeliminowanie studzienki wodomierza z historycznego usytuowania oznacza pewność, że p.2.a-2 ustaleń decyzji nr [...] nie będzie spełniony. Przełożenie wszelkich instalacji obsługujących oryginalnie działkę [...], a biegnących pod budynkiem na działce nr [...], było jednym z trzech (niespełnionych) warunków utrzymania ważności decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez PDRN Mokotów, znak [...] z dnia [...] lipca1973r.
4. 4. braku bezstronności SKO polegające na zaakceptowaniu rozważania o studzience-przyłączu wody dla dz. [...] w analizie urbanistycznej i wniosku o warunki zabudowy, natomiast w argumentacji odwołujących się stron, rozważania te, wg SKO, nie należały do etapu ustalania warunków zabudowy, choć z ich treści wynika, że dotyczyły bardzo istotnego parametru - powierzchni biologicznie czynnej.
5. 5. pominięcia przez SKO faktu, że analiza urbanistyczna została sporządzona w sposób nierzetelny i nie mogła stanowić podstawy do orzekania. Niezgodnie z art. 78 k.p.a. SKO nie zbadało merytorycznej strony analizy urbanistycznej, ani nie odniosło się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu i nie doprowadziło także do wykonania ponownej, rzetelnej analizy, pomimo listy i treści zarzutów stron do kolejnych projektów decyzji, w tym decyzji ostatecznej.
6. 6. braku oględzin urbanistycznych. SKO pomija fakt braku oględzin obszaru objętego analizą przez urbanistę, co narusza art. 7,8,10 i 77 k.p.a.
7. 7. braku analizy dostępnych materiałów dla ustalenia poprawnych danych wyjściowych do obliczeń parametrów zabudowy. W analizie pierwszego projektu decyzji (zał.nr 8) uzyskano 14 błędnych (zawyżonych) na 18 pozycji wyliczenia najważniejszego parametru - wskaźnika zabudowy danej działki. Najpoważniejsze konsekwencje błędów w ustalaniu danych wyjściowych - w pierwszym projekcie decyzji (WZI – zał.
8. 8) zatwierdzono maksymalny wskaźnik zabudowy 0,39 z pełnym uzasadnieniem jego słuszności dla rozbudowy na działce 26 oraz dla obszaru, którego średni wskaźnik wyliczono na 0,27.
9. - w drugim projekcie decyzji (WZ2 - zał.9) po poprawieniu danych zatwierdzono wskaźnik 0.43 z pełnym uzasadnieniem jego słuszności dla rozbudowy na działce [...] oraz dla obszaru, którego średni wskaźnik wyliczono już poprawnie, wg ustawy i rozporządzenia - na 0,21. Stanowi to naruszenie art. 80 k.p.a.
10. - na mapie obszaru, załączniku do analizy wydanej decyzji, nadal na działce [...] widnieje budynek w mniejszym, niezaktualizowanym obrysie, podczas gdy niezgodności innych budynków poprawiono. W konsekwencji - nieaktualna mapa była przekazana z projektem decyzji do uzgodnień. Powierzchnia rozbudowy podana w załączonej koncepcji, policzona prawidłowo wg obowiązującej normy przewyższa podaną we wniosku i wziętą do dalszych obliczeń. Załączona wraz wnioskiem inwestora inwentaryzacja budynku istniejącego i koncepcja rozbudowy pokazują rzeczywiste wymiary, co pozwala na precyzyjne obliczenie powierzchni zabudowy istniejącej projektowanej oraz wskaźników zabudowy istniejącej i projektowanej rozbudowy. Skarżąca wskazał także, iż przy analizie pomija się działkę nr [...] o najniższym wskaźniku zabudowy. Uzyskany dzięki niej niższy średni wskaźnik zabudowy dla obszaru nie był brany pod uwagę w opracowaniu wniosków, ani w uzasadnieniu decyzji SKO.
11. 8. istnienia w zapisach decyzji ukrytych wad, które prowadzą do tego, iż nie zostanie spełniony:
12. - zapis decyzji p.1.1-2 - wskaźnik zabudowy będzie w rzeczywistości wyższy od przyznanego 0,43 - istnieje rozbieżność pomiędzy zadeklarowaną powierzchnią rozbudowy a wymiarami podanymi w projekcie koncepcji.
13. - zapis decyzji p.1.1-8 - nie będzie możliwe osiągnięcie deklarowanej powierzchni biologicznie czynnej min. 46%,
14. - wykasowanie z tekstu decyzji zdania zawierającego błąd matematyczny nie oznacza usunięcia błędu, a jedynie przyzwolenie na rażące przekroczenie norm zabudowy.
15. - stwierdzenie na str. 2 analizy decyzji:"..planowana rozbudowa mieści się w szerokości istniejącego budynku oznacza nieformalne zalegalizowanie szerokości budynku 8,20m przy zatwierdzonych 6m elewacji ogrodowej na poziomie parteru,
16. 9. dopuszczenia przez SKO, aby najważniejsze parametry ustalane w toku analizy: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz procent powierzchni biologicznie czynnej, jak również pojęcie ładu przestrzennego, były określone w sposób całkowicie dowolny i sprzeczny z wartościami, dla których obszar Sadyby jest chroniony. Zdaniem skarżącej dopuszczenie przez organy obu instancji wartości wskaźnika zabudowy na poziomie 0.43 na obszarze o średniej 0,21 nie jest uzasadnione, bowiem nie wynika z analizy. Powoływanie się na fakt, że działka jest najmniejsza nie jest właściwym argumentem - powstała, jak kilkanaście innych, w wyniku narzuconego przez ówczesne władze podziału zabranych (na mocy dekretu warszawskiego) terenów historycznej parcelacji Miasta Ogrodu Czerniaków, a nie w wyniku profesjonalnych i zamierzonych działań planistycznych. Zaburzyło to na trwałe ład przestrzenny. Projektowana rozbudowa zaburzy dodatkowo relacje przestrzenne w najbliższym otoczeniu i jej charakterystyka jest niezgodna z definicją ładu przestrzennego, bowiem zabudowana powierzchnia wysoką kubaturą będzie o 50% większa od zatwierdzonej w 1973r. oraz o 32 % od zbudowanej - wpływa to na zmianę charakteru urbanistyczno- architektonicznego. W stosunku do aktualnego średniego wskaźnika zabudowy obszaru 0,21 zatwierdzony zostanie wskaźnik 0,43, czyli wyższy o 105% - tak gęsta zabudowa będzie przytłaczała otoczenie. Nastąpi załamanie linii zabudowy całości elewacji ogrodowej w poziomie i pionie. Nie będzie to otwarty taras, jakich wiele wokół, lecz zamknięta bryła wysokości do 5.20m, co pogorszy efekt studni akustycznej pomiędzy pobliskimi zabudowaniami. Zmniejszy się znacznie przestrzeń zieleni, ponieważ zielone dachy w polskim klimacie i strefie budownictwa jednorodzinnego są na razie rozwiązaniem niewskazanym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu l instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym prowadzić do ich uchylenia. Sąd podniósł, że ustawodawca ustanowił obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych (art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 64 ustawy, organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydanie decyzji jest zaś możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 ustawy. Sąd przytoczył § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia.

Sąd podniósł, że z akt sprawy wynika, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył inwestycji, która polegać ma na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej o powierzchni zabudowy 81 m2 o 26 m2 przy zachowaniu określonych w decyzji warunków i wymagań, które dopuszczają, iż: nieprzekraczalna linia zabudowy nie ulegnie zmianie. Nie dotyczy to logii, która przekroczy ją od strony ul. G. o 0,35m; wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosił będzie do 0,43 (obecnie wynosi 0.33); szerokość elewacji frontowej - bez zmian stanu istniejącego; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki: bez zmian stanu istniejącego; wysokość elewacji części rozbudowanej od strony ogrodu max. 5,2 m; geometria dachu budynku bez zmian stanu istniejącego. Nad częścią rozbudowaną od strony ogrodu dach płaski zagospodarowany jako taras z urządzoną zielenią; ilość projektowanych kondygnacji nadziemnych 1; ilość projektowanych kondygnacji podziemnych 1; powierzchnia biologicznie czynna min. 46 % (jak wynika z analizy bez zmian stanu istniejącego); powiększenie bryły budynku na poziomie piwnicy i parteru od strony ogrodu; zabudowa logii na poziomie parteru i I piętra od strony ulicy; zabudowa balkonu na poziomie I piętra od strony północno-wschodniej.

Z załączonej do decyzji organu l instancji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że zlokalizowane w analizowanym obszarze działki zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji. Jedną z istniejących na tym obszarze funkcji jest zabudowa mieszkaniowa. Ponadto taką funkcję posiada obecnie budynek, objęty planowaną inwestycją. Tym samym, aktualne przeznaczenie terenu pozwala na ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odnosząc się zaś do kwestii gabarytów planowanej inwestycji, Sąd uznał, iż przyjęte w decyzji wielkości wyznaczono w sposób zgodny z prawem. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest i prowadzone na wniosek, który zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W oparciu o w/w mapy i zawarte w nich dane przeprowadzana jest analiza funkcji i cech zabudowy. Organ ustalający warunki zabudowy nie ma podstaw do ich podważania, tak jak domaga się tego strona skarżąca podnosząc, iż na mapie na działce nr [...] uwidoczniony jest budynek o mniejszym obrysie niż istniejący w rzeczywistości.

Odnosząc się zaś do kwestionowanych przez skarżącą wskaźników określonych w decyzji Sąd wskazał, iż zgodnie z § 5 rozporządzenia, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu jeżeli wynika to z analizy. Jak wynika z akt sprawy średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi 0,26 (przy uwzględnieniu działki nr [...]). Na obszarze analizowanym znajdują się zaś działki zabudowane, których wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki kształtuje się na poziomie 0,40 oraz 0,46. Dla działki objętej inwestycją obecnie wynosi on 0,33, a dla działki, na której znajduje się druga połówka bliźniaka 0.37. W tej sytuacji zasadnie organy przyjęły, iż z analizy wynika możliwość określenia w/w wskaźnika na poziomie 0,43.

W uzasadnieniu decyzji wskazano zaś m.in., iż zmiana przedmiotowego wskaźnika nie będzie miała wpływu na zmianę charakteru urbanistyczno - architektonicznego analizowanego obszaru. Tym samym podnoszone przez skarżącą zarzuty w zakresie nieuwzględnienia w analizie działki nr [...] nie znajdują uzasadnienia, bowiem nie mają wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu w zakresie błędnego określenia powierzchni biologicznie czynnej wskazując, iż jak wynika z akt sprawy obecnie wynosi ona 46 % i z decyzji wynika wymóg zachowania jej na tym samym poziomie. Realizacja planowanej inwestycji będzie dopuszczalna jedynie przy spełnieniu tego warunku. Podnoszona przez skarżącą okoliczność, iż zachowanie w/w wskaźnika pociągać ma za sobą likwidację m.in. istniejącej na terenie działki studni - przyłącza wody, z której ona korzysta, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja określa bowiem jedynie ogólne warunki realizacji inwestycji, szczegółowe rozwiązania techniczne, które pozwolą na ich dochowanie określone zostaną dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie ma obowiązku przedkładania szczegółowych planów technicznych, a jedynie określa ogólną charakterystykę planowanej inwestycji, która następnie może być zrealizowana przy spełnieniu warunków określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Sąd stwierdził, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie "M.", którego zespół urbanistyczny i budowlany wpisany został do rejestru zabytków i dlatego przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy - zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy - organ I instancji wystąpił do Stołecznego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie decyzji. Organ ten dokonał stosownej oceny przedłożonego mu projektu decyzji i w oparciu o posiadaną przez niego specjalistyczną wiedzę uznał, iż planowane prace dotyczą obiektu współczesnego (a nie zabytkowego) nie wpłyną negatywnie na wartości zabytkowe w/w zespołu. Podnoszona przez skarżącą okoliczność zagęszczania zabudowy na tym obszarze od lat 90 tych jest mu znana, bowiem każda inwestycja na obszarze objętym ochroną wymaga uzgodnienia tegoż organu.

W ocenie Sądu również pozostałe wskaźniki wyznaczone zostały zgodnie z przepisami prawa i pozwalają na wykonanie inwestycji zgodnie z wymogami ładu przestrzennego. Nie zasługują na uwzględnienie także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a. Materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. Organy dokonały oceny materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. Strona, wbrew podnoszonym zarzutom, miała możliwość brania udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji została na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2011r.).

W skardze kasacyjnej A. S., reprezentowany przez adw. K. P. – C., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezastosowanie normy tego przepisu i nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012r. [...], w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie potwierdza, że A. S. został pozbawiony możności udziału w postępowaniu odwoławczym, co stanowi samodzielną podstawę do wznowienie postępowania;
2. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez uchylenie się od wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu podnoszonego przez stronę postępowania – A. S., pozbawienia go udziału w postępowaniu [...] toczącym się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie i poprzestaniu na ogólnikowym stwierdzeniu, że "strona wbrew podnoszonym zarzutom miała możliwość brania udziału w postępowaniu, zaś przed wydaniem decyzji została na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2011 r.)", podczas gdy z tzw. rozdzielnika decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] września 2012 r., [...] wynika, iż decyzja skierowana została m.in. do A. S. i H. S. a nie do A. S., choć to ten ostatni był stroną postępowania wobec przejścia na niego prawa własności nieruchomości położonej przy ul. G. w Warszawie z dniem [...] sierpnia 2011 r. - co uniemożliwia kontrolę wyroku w w/w zakresie;
3. 3. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez ograniczenie uzasadnienia wyroku do przedstawienia stanowiska skarżącej E. H. oraz organu z jednoczesnym całkowitym pominięciem stanowiska prezentowanego przez uczestnika postępowania A. S. (w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. oraz na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2013 r.), a w konsekwencji zaniechanie odniesienia się do zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania ad. 1, w tym zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów postępowania tj.: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. (dającym podstawę do wznowienia postępowania), art. 7 i 77 § 1 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647, ze zm.), dalej "u.p.z.p.", § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - co uniemożliwia kontrolę wyroku w w/w zakresie;
4. 4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sytuacji gdy decyzja Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012 r. [...] wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy - przez niezastosowanie wymienionych przepisów prawa w stanie faktycznym sprawy;
5. 5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskutek podzielenia zapatrywań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż decyzja Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. orzekająca o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego rozbudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zabudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. G. na działce ew. z obrębu [...] w Warszawie, wydana została z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., zaś materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., gdy tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do przeciwnych wniosków, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oparta została na wadliwe przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, w tym m.in. o analizę architektoniczno - urbanistyczną, sporządzoną z naruszeniem przepisów - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została na nieaktualnej kopii mapy zasadniczej.

W oparciu o powyższe zarzuty A. S. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że ustalony krąg stron postępowania uznać należy za nieprawidłowy, skoro A. S. i H. S., wobec darowania A. S. nieruchomości położonej przy ul. G. w Warszawie, a więc sąsiadującej z planowaną inwestycją przy ul. G. w Warszawie, z dniem [...] sierpnia 2011 r. utracili status strony w przedmiotowym postępowaniu. W prawa strony postępowania z dniem [...] sierpnia 2011 r. wstąpił zaś obdarowany – A. S. Powyższa informacja o zmianie właściciela nieruchomości położonej przy ul. G. w Warszawie znana organowi z urzędu, (okoliczność sporządzenia umowy darowizny Rep. A. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. zgłoszona została przez notariusza Igora Sorokę do Wydziału Geodezji i Katastru Urzędu Dzielnicy Mokotów oraz Urzędu Prezydenta m.st. Warszawy), obligowała Samorządowe Kolegium Odwoławcze do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego kręgu stron postępowania.

Wbrew wymogowi wynikającemu z art. 10 k.p.a. organ II instancji nie zapewnił A. S. udziału w postępowaniu, co doprowadziło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 28 k.p.a. Skarżący podniósł, że mimo podniesionego zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 28 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), dającego podstawę do uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012r. nr [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do niego i poprzestał na ogólnikowym stwierdzeniu, że "strona wbrew podnoszonym zarzutom miała możliwość brania udziału w postępowaniu, zaś przed wydaniem decyzji została na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. zawiadomiona o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2011 r.) ". Zasadnym jest zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia, określonych przywołanym przepisem, warunków uznania go za prawidłowe.

W uzasadnieniu brak jest niezbędnych elementów, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, mianowicie przedstawienia wszystkich stanowisk pozostałych stron, w tym brak ustosunkowania się do zarzutu podnoszonego przez A. S. - pozbawienia go przez organ II instancji prawa udziału w postępowaniu. Stwierdzenie Sądu jakoby strona wbrew podnoszonym zarzutom miała możliwość brania udziału w postępowaniu, o czym świadczyć miało zawiadomienie Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2011 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, jest o tyle wadliwe, że w dacie 20 stycznia 2011 r. A. S. nie był jeszcze stroną postępowania. Organ I instancji zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy z dnia 20 stycznia 2011 r. jak i decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. skierował do A. i H. S. Skarżący podkreślił, że niedopuszczenie strony do udziału w postępowaniu skutkuje naruszeniem prawa i obliguje do wznowienia postępowania z powodu wypełnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., co stanowi podstawę do uchylenia decyzji drugiej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zdaniem skarżącego, uchybieniem Sądu I instancji było również ograniczenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku do przedstawienia stanowiska skarżącej E.H. oraz organu z pominięciem stanowiska prezentowanego przez uczestnika postępowania A. S. (w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. oraz na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2013r.), a w konsekwencji zaniechanie odniesienia się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez uczestnika postępowania A. S., w tym zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie przepisów prawa materialnego tj.: art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie czyni zadość warunkom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. i podważa realizację celów sądowej kontroli administracji publicznej.

Skarżący podniósł także, że część graficzna analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzona została na kopii nieaktualnej mapy zasadniczej, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co znalazło potwierdzenie w piśmie Urzędu m.st. Warszawy Biuro Geodezji i Katastru Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Katastru z dnia [...] września 2013r. znak [...], którego kopię Albert Strzemiński otrzymał od E. H. w dniu [...] września 2013 r. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia, gdyż treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Mimo, że powyższa okoliczność była zgłaszana organom administracji, organy nie pokusiły się by zweryfikować aktualność mapy zasadniczej, czym naruszyły art. 7 i 77 k.p.a.; postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobligowany był uchylić decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2012r. [...] oraz decyzję Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. z uwagi na brak dokładnych ustaleń faktycznych poczynionych przez organy obu instancji.

W skardze kasacyjnej E. H., reprezentowana przez adw. B. M. – B., zaskarżyła powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
2. 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskutek podzielenia zapatrywań Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, iż decyzja Zarządu Dzielnicy Mokotów m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. orzekająca o ustaleniu warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego rozbudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i zabudowie budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. G. na działce ew. z obrębu [...] w Warszawie, wydana została z poszanowaniem zasady prawdy obiektywnej sformułowanej w art. 7 k.p.a., zaś materiał dowodowy zebrany i rozpatrzony został zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., gdy tymczasem analiza akt sprawy prowadzi do przeciwnych wniosków, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy oparta została na niepełnym i wadliwie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a w konsekwencji na błędnie ustalonym stanie faktycznym, polegającym na:
3. a) niewyjaśnieniu przez organy administracji dlaczego, mimo informacji inwestora podanej we wniosku z dnia 15 marca 2010 r. w zakresie aktualnej powierzchni zabudowy na działce ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. G. w Warszawie określonej na 73,5 m2 (dane liczbowe wynikające z części graficznej wniosku - kopii mapy z czerwca 1973 r. oraz z 18 lipca 1973 r.) oraz odnośnie powierzchni planowanej rozbudowy określonej na 27,5 m2, przyjęły, iż aktualna powierzchnia zabudowy na w/w działce wynosi 81 m2 z zaokrągleniem do pełnego m2 zaś powierzchnia planowanej rozbudowy ma wynieść 26 m2, przy czym wbrew twierdzeniom organów pisma z dnia 12 maja 2010 r., 29 października 2010 r., wreszcie z dnia 30 grudnia 2010 r. nie mogą stanowić uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy;
4. b) niewyjaśnieniu przez organy administracji, dlaczego przyjęte do wyliczenia aktualnego wskaźnika powierzchni zabudowy na działce ew. [...] parametry planowanej rozbudowy obejmują powierzchnię związaną z powiększeniem bryły budynku na poziomie piwnicy i parteru od strony ogrodu o 26 m2, zabudowę logii na poziomie parteru i I piętra od strony ul. G., wysuniecie logii w stosunku do fasady budynku o 0,35m2, zabudowę balkonu na poziomie I piętra od strony północno - wschodniej, a pomijają powierzchnię związaną z ociepleniem ścian zewnętrznych budynku warstwą wełny mineralnej i styropianu (warstwa o grubości 12 cm zwiększająca powierzchnię zabudowy o około 2,30 m2) oraz budową schodów prowadzących do piwnicy, która zwiększy powierzchnię zabudowy o kolejne 8,40 m2;
5. c) oparciu decyzji o warunkach zabudowy na wadliwie sporządzonych załącznikach graficznych (załącznik Nr 1 - mapa z określeniem granic terenu objętego wnioskiem oraz załącznik Nr 2 - wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej w części graficznej), gdyż sporządzonych na nieaktualnej mapie zasadniczej.
6. 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. zdanie pierwsze, poprzez uchylenie się od wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzutu podnoszonego przez skarżącą błędnego określenia przez organ I i II instancji powierzchni planowanej rozbudowy na 26 m2, zamiast prawidłowo na 36,5 m2, w sytuacji gdy określenie powierzchni planowanej rozbudowy winno być dokonane w sposób rzetelny i dokładny, skoro między innymi w oparciu o te właśnie dane organ administracji ustala wskaźnik zabudowy - co uniemożliwia kontrolę wyroku w w/w zakresie;
7. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
8. 1. art. 52 ust. 2 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647, ze zm.), dalej "u.p.z.p.", polegającym na przyjęciu, że "pisma" inwestora z dnia 12 maja 2010 r., 29 października 2010 r., 30 grudnia 2010 r. stanowiły uzupełnienie wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy skreślenie słów "remont instalacji wewnętrznych", "wymiana rur" (strona 1 i 2 wniosku o wydanie decyzji zabudowy z dnia [...] marca 2010 r.) opatrzone datą [...] maja 2010 r. oraz nieczytelną parafą, dopisek na załączniku Nr 1 do w/w wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy "Pz istniejącego budynku = 81,3m2" oraz "powierzchnia zabudowy projektowanej części Pz1=26 m2" opatrzone datą [...] grudnia 2010 r. oraz nieczytelną parafą, wreszcie pismo S. K. z dnia [...] października 2010 r. stanowiące protest w sprawie nieprawdziwych danych podawanych przez E.H. w piśmie z dnia 22 października 2010 r. nie mogą być uznane za wnioski modyfikujące żądanie skoro nie czynią one zadość wymaganiom określonym w przepisie art. 52 ust. 2 u.p.z.p.;
9. 2. § 3 oraz § 9.3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r, w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r.) w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że załącznik Nr 1 do decyzji o warunkach zabudowy, tj. Mapa w skali 1:500 z określeniem granic terenu objętego wnioskiem oraz załącznik Nr 2 do decyzji, tj. wyniki analizy architektoniczno - urbanistycznej w części graficznej, sporządzone zostały w prawidłowy sposób, podczas gdy zarówno mapa określająca granice terenu objętego wnioskiem oraz mapa, w oparciu o którą sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp, była nieaktualna na dzień wydania decyzji, tj. nie odzwierciedlała aktualnego stanu faktycznego nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie warunków zabudowy.

W oparciu o powyższe zarzuty E. H. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że z niewiadomych przyczyn organy administracji przyjęły, iż aktualna powierzchnia zabudowy na działce ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. G. w Warszawie określona została na 81 m2 z zaokrągleniem do pełnego m2 (a nie 73,5 m2) zaś powierzchnia planowanej rozbudowy na 26 m2 (a nie 27,5 m2) i w oparciu o te dane organ I instancji wyliczył średni wskaźnik zabudowy na działce ew. 26, tym samym naruszając przepisy postępowania - art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Nawet przyjmując, że skreślenia we wniosku z dnia 13 marca 2010 r. i dopiski na załączonych do tegoż wniosku dokumentów, stanowiły wnioski modyfikujące wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to i tak organy administracji winny wyjaśnić, rozbieżności pomiędzy podawaną przez inwestora aktualną powierzchnią zabudowy a aktualną powierzchnią zabudowy wynikającą z dołączonych do wniosku szkiców oraz kopii map z czerwca 1973 r. oraz z 18 lipca 1973 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżącej E.H., A. S., reprezentowany przez adw. K. P. – C. wniósł o uwzględnienie skargi w całości i uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne M. B. – K., reprezentowana przez adw. A. H., wniosła o oddalenie obu skarg kasacyjnych. Wniosła również o dopuszczenie dowodu w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. z dokumentu - pisma z dnia [...] grudnia 2013 r. Urzędu m.st. Warszawy Biura Geodezji i Katastru na okoliczność aktualności mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca zaznaczyła, że dokument ten został wydany po dacie orzeczenia WSA w Warszawie opublikowanego w tej sprawie i nie spowoduje przedłużenia postępowania. Inwestor podniosła, że A. S. nie zrealizował obowiązków wynikających z faktu nabycia nieruchomości. Nie dokonał zmian ani w księdze wieczystej, ani w rejestrze gruntów, do czego jest zobowiązany. Korespondencja kierowana była na prawidłowy adres, gdzie zamieszkiwali bliscy skarżącego, którzy nie poinformowali organów o zmianach własnościowych.

Ani skarżący, ani jego rodzice nie informowali urzędu o dokonanej darowiźnie. Nadto w dacie wydania decyzji przez Zarząd Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2011r. poprzednicy prawni skarżącego (rodzice) nie kwestionowali tej decyzji.

M. B. – K. podkreśliła, że wszystkie parametry inwestycji zostały prawidłowo określone, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszają praw osób trzecich. Ani organ II instancji, ani Sąd pierwszej instancji nie znalazły żadnych podstaw do zakwestionowania wskaźników czy zakresu planowanej inwestycji. Do odpowiedzi na skargi kasacyjne załączono pismo Biuroa Geodezji i Katastru Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Katastru Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2013r., iż na skutek ponownej analizy dokumentów zgromadzonych w Biurze obraz konturu budynku położonego na działce nr ewid. [...] obrębu [...] na mapie zasadniczej został przywrócony do stanu sprzed dnia [...] sierpnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych nie zasługują na uwzględnienie. Podkreślić należy, iż część zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych dotyczy w istocie kwestii, które powinny być przedstawiane na etapie pozwolenia na budowę.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j.

Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) są spełnione. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, LEX nr 44250). Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Do takich uzasadnionych interesów osób trzecich należy m.in. zapewnienie dostępu do drogi publicznej, umożliwienie naturalnego oświetlenia, zaopatrzenia w wodę.

Decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa o określonych w niej parametrach. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i oceni, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - polegającej na rozbudowie i przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej położonego przy ul. G. na działce ew. nr [...] z obrębu [...] w Warszawie na terenie Dzielnicy Mokotów - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Powyższe rozporządzenie - w tym podnoszony przez skarżących § 12 tegoż rozporządzenia normujący kwestie sytuowania budynków na działce budowlanej - nie jest stosowane przez organy w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepis § 12 rozporządzenia określa dopuszczalne odległości w jakich należy sytuować budynek na działce budowlanej od granicy z sąsiednią działką budowlaną w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy i w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Także do oceny organów architektoniczno – budowlanych, a nie organów wydających decyzje o warunkach zabudowy, należy kwestia dotycząca studzienki – przyłącza wody – i ewentualnej konieczności jej przeniesienia, ocena czy zaistnieje taka konieczność i jakie wynikają z tego konsekwencje czy też takiej konieczności przeniesienia studzienki nie będzie. Podobnie, do organów architektoniczno – budowlanych należy ocena, czy zachowane zostanie 46 % powierzchni biologicznie czynnej.

Z mocy bowiem art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej u.p.z.p., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Z tego też względu konieczne jest takie sformułowanie tej decyzji, aby organ architektoniczno – budowlany właściwy do wydania pozwolenia na budowę nie miał wątpliwości co do tego jaka zabudowa jest dopuszczalna na danym terenie.

Podkreślić należy, iż kwestię, czy budynek o określonych przez inwestora gabarytach możliwy jest do realizacji na danej działce budowlanej, przesądza organ architektoniczno – budowlany w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy odpowiada jedynie na pytanie, czy na danym terenie jest możliwa określona zabudowa, w tej sprawie zabudowa mieszkaniowa, i o jakich parametrach. Parametry te zostały ściśle ustalone w wydanej w niniejszej sprawie decyzji o warunkach zabudowy, w tym nieprzekraczalna linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (do 43 %), szerokość elewacji frontowej (bez zmian), wysokość elewacji, geometria dachu budynku (bez zmian), powierzchnia biologicznie czynna (min. 46 %).

Z powyższych względów w niniejszym postępowaniu nie ma istotnego znaczenia jaka jest obecnie powierzchnia zabudowy istniejącego budynku i o jaką powierzchnię zostanie rozbudowany, ale to jaką powierzchnię budynek ten będzie miał po rozbudowie i przebudowie. A mianowicie, powierzchnia budynku po rozbudowie i przebudowie nie może przekroczyć 43 % w stosunku do powierzchni działki i zachowane musi zostać minimum 46 % powierzchni biologicznie czynnej (min. 46 %). Kontrola nad tym, aby wskaźniki te zostały zachowane należy do organu architektoniczno – budowlanego i od wyniku oceny zgodności projektu budowlanego oraz projektu zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy zależy rozstrzygnięcie organu architektoniczno – budowlanego wydawane w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę.

Zauważyć przy tym należy, iż skarżący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji § 3 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. upatrują w tym, iż załącznik nr 1 i załącznik nr 2 sporządzone zostały na mapie, która nie odzwierciedla aktualnego stanu nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, bowiem inna jest powierzchnia przedmiotowego budynku. Kwestia ta - jak już wyżej wskazano – nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Przepis § 3 ust. 2 powyższego rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, więc kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.

W niniejszej sprawie załącznik nr 1(część graficzna decyzji) i załącznik nr 2 (część graficzna analizy) sporządzone zostały na kopii mapy w skali 1:500 przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji, konieczne jest stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie do takich naruszeń przepisów postępowania nie doszło, a zatem Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty zawarte w skargach kasacyjnych, a dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., § 3 oraz § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Nie są także usprawiedliwione zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przypomnieć też należy, iż zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. Treść uzasadnienia wyroku winna odpowiadać wymogom ustanowionym, a w szczególności potwierdzać proces badania przez Sąd zgodności z prawem zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia organu. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia tak art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazując jako podstawę prawną wyroku przepis art. 151 p.p.s.a. Sąd wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do zebranego materiału dowodowego sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd pierwszej instancji - stosownie do wymogów tego przepisu - zwięźle przedstawił stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zauważyć też należy, iż zarzuty podniesione przez A. S. w piśmie z dnia 10 czerwca 2013 r. pokrywają się z zarzutami sformułowanymi w skardze przez E. H. Tym samym odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do zarzutów skarżącej E. H. stanowi jednocześnie odpowiedź na zarzuty A. S. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zwraca uwagę na okoliczności istotne dla rozpoznania niniejszej sprawy. Wprawdzie uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie zarzutu A. S. dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest lakoniczne, to jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl zaś art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Okoliczności, jakie zaistniały w niniejszej sprawie nie pozwalają uznać, iż A. S. nie brał udziału w postępowaniu odwoławczym bez własnej winy. Oceniając powyższą kwestię należy mieć na uwadze, że korzystanie ze swoich praw przez stronę nie może prowadzić do nadużywania tych praw. Rację ma inwestor M. B. – K., iż A. S., skoro w sierpniu 2011 r. uzyskał własność nieruchomości położonej przy ul. G. w Warszawie, to winien zadbać, aby odpowiednie wpisy znalazły się w odpowiednich dokumentacjach urzędowych. Zauważyć też należy, iż decyzja organu I instancji (decyzja Zarządu Dzielnicy Mokotów m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] maja 2011r. ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji) została wydana, gdy rodzice A. S. – A. S. i H. S. byli właścicielami tej nieruchomości. A. S. i H. S. nie wnieśli odwołania od tej decyzji.

Nadto, pomimo tego, iż w dniu 19 sierpnia 2011 r. darowali nieruchomość synowi A. S., nie powiadomili o tym fakcie organów administracji publicznej i odbierali pisma kierowane przez organy i Sąd administracyjny. W dniu [...] listopada 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało decyzję w postępowaniu odwoławczym, którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2012 r. – sygn. akt IV SA/Wa 207/12. W dniu [...] września 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wydało kolejną decyzję w postępowaniu odwoławczym, na którą skargę wniosła E. H. I dopiero w toku tego postępowania sądowoadministracyjnego A. S. i H. S. pismem z dnia 29 kwietnia 2013 r. powiadomili, że nieruchomość przeszła na własność A. S. Mając na uwadze powyższe okoliczności, fakt kim są osoby, które darowały A. S. nieruchomość, a także czas jaki upłynął od uzyskania przez skarżącego własności tejże nieruchomości do przedstawienia tego faktu Sądowi pierwszej instancji oraz brak działań ze strony skarżącego należy uznać, że powyższy zarzut nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można powiedzieć, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargi kasacyjne.