Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 5 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 127/20, stwierdził nieważność uchwały Zarządu Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w sprawie powołania członków Rady Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w całości.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Rada Powiatu w Oświęcimiu, uchwałą z 8 sierpnia 2017 r. utworzyła, od 1 września 2017 r., samorządową instytucję kultury – Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała jej statut. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 16 sierpnia 2017 r. pod poz. 5269 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.
Następnie, uchwałą z 14 czerwca 2018 r. Rada Powiatu w Oświęcimiu zmieniła uchwałę z 8 sierpnia 2017 r. oraz statut muzeum. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18 czerwca 2018 r. pod poz. 4372 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia. Zgodnie ze zmienionym statutem (dalej: Statut Muzeum), zawartym w Załączniku do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z 14 czerwca 2018 r., Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) jest instytucją kultury prowadzoną jako wspólna instytucja kultury ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego i Powiatu Oświęcimskiego (§ 1 ust. 1 Statutu Muzeum). Kompetencje organizatora wykonuje Rada Powiatu, chyba że z treści statutu wynika inaczej (§ 2 ust. 3 Statutu Muzeum), zaś zgodnie z § 9 tego statutu, przy Muzeum działa Rada Muzeum, licząca piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w umowie (ust. 1 i 2). Kadencja Rady Muzeum trwa cztery lata (ust. 3).
W dniu [...] czerwca 2018 r. w Oświęcimiu została zawarta umowa pomiędzy Ministrem Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz Powiatem Oświęcimskim w sprawie prowadzenia jako wspólnej instytucji kultury pod nazwą Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji), w treści której w § 1 ust. 4 stwierdzono, że Powiat sprawuje bezpośredni nadzór nad funkcjonowaniem Muzeum oraz wykonuje kompetencje organizatora, z uwzględnieniem uprawnień Ministra wynikających z umowy, zaś w § 4 ust. 5 ustalono, że Rada Muzeum zostanie powołana przez Powiat niezwłocznie po wejściu w życie umowy.
W dniu 20 listopada 2018 r. Zarząd Powiatu w Oświęcimiu podjął uchwałę, którą na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 listopada 1996 r. o muzeach (Dz. U. z 2019 r., poz. 917 z późn. zm., dalej: ustawa o muzeach) oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 511, dalej: u.s.p.) w zw. z § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z 14 czerwca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały z 8 sierpnia 2017 r. powołał Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie dziesięciu członków.
Zarząd Powiatu w Oświęcimiu, uchwałą z 26 marca 2019 r., na podstawie art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o muzeach oraz art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p. w zw. z § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z 14 czerwca 2018 r. w sprawie zmiany uchwały z 8 sierpnia 2017 r., uchylił przywołaną powyżej uchwałę oraz powołał nową Radę Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) w liczbie piętnastu członków.
Wojewoda Małopolski (dalej: Wojewoda), na podstawie art. 81 ust. 1 u.s.p., złożył skargę na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11 ust. 3 w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, a także § 9 ust. 3 Statutu Muzeum.
W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza przepisy prawa w zakresie, w jakim powołuje nowy skład rady muzeum przed upływem kadencji poprzednio powołanej rady, gdy nie było uzasadnionych przesłanek do jej podjęcia. W ocenie Wojewody, wyjaśnienia Starosty Oświęcimskiego, zgodnie z którymi zmiana ta wynikała z konieczności dostosowania składu Rady Muzeum do wymogów wynikających z ustawy o muzeach oraz Statutu Muzeum, nie uzasadniały potrzeby podjęcia takiej uchwały. Wojewoda podkreślił, że niewątpliwie odwołanie członka rady muzeum leży w kompetencjach podmiotu, który jest uprawniony do jego powołania (tu: Zarząd Powiatu w Oświęcimiu). Jednak ani przepisy ustawy o muzeach, ani Statut Muzeum nie regulują możliwości odwołania członków rady muzeum przed upływem jej kadencji.
Wobec tego, skorzystanie z takiego uprawnienia powinno być poprzedzone wnikliwą analizą wszystkich okoliczności faktycznych, determinujących takie działanie, a jej wyniki powinny być szczegółowo przedstawione.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej również: Sąd pierwszej instancji) uwzględnił skargę Wojewody i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, choć z innych przyczyn niż podniesione w skardze, tj. w związku z podjęciem jej przez niewłaściwy organ i rażące naruszenie wskazanej podstawy prawnej. Z treści art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach wynika, że członków rady muzeum powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3. W ocenie Sądu wskazane kompetencje należą do kompetencji stanowiących i kontrolnych pomocniczych w zakresie tworzenia muzeum.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, właściwość rady powiatu wynika, bezsprzecznie, z wykładni systemowej art. 9, art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 ustawy o muzeach. Pogląd o właściwości organu stanowiącego w przypadku powoływania rady muzeum jest w tym przypadku odpowiednio zbieżny z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, zgodnie z którym zasadą wynikającą z art. 11 ustawy o muzeach jest, że przy każdym muzeum państwowym i samorządowym działa rada muzeum, składająca się z członków powoływanych uchwałą właściwego sejmiku samorządowego na okres kadencji trwającej cztery lata. Z art. 11 ust. 4 ustawy o muzeach wynika, że o odwołaniu członka rady muzeum w czasie trwania kadencji decyduje organ właściwy do powołania, a więc sejmik województwa jako organ samorządu województwa.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że ustawa o muzeach nie rozstrzyga wprost, jaki organ samorządu powiatowego jest właściwy w sprawie powołania rady muzeum. Jednocześnie, przy ustalaniu tego nie znajduje zastosowania art. 6 ustawy o muzeach, dotyczący upoważnienia do uchwalenia statutu muzeum. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, ranga rady muzeum jako organu ustawowego i kadencyjnego, a także jej zadania i funkcje nadzorcze predestynują radę powiatu, będącą ustawowym organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, do organu właściwego do powoływania rady muzeum. Przy wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach trzeba kierować się też tym, że w ustawie o samorządzie powiatowym ustawodawca nie sformułował domniemania kompetencji w sprawach nie przyporządkowanych w ustawach szczególnych na rzecz rady powiatu, czy też zarządu powiatu. Organy te działają na podstawie przepisów prawa do nich adresowanych.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, skoro rada powiatu w zakresie administrowania sprawami publicznymi o charakterze ponadlokalnym (powiatowym) jest organem stanowiącym i kontrolnym, i jednocześnie zgodnie z art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. do wyłącznej właściwości rady powiatu należy tworzenie, przekształcanie i likwidacja jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, a ponadto rada powiatu ma nadzorować muzeum, to rada powiatu jest właściwa do powołania organu nadzoru, jakim jest rada muzeum. Ustawowa ranga rady muzeum i charakter jej zadań oraz funkcji publicznych jako swoistego organu nadzoru nie kwalifikują jej do powoływania przez zarząd powiatu. Sąd pierwszej instancji odniósł się też do treści § 9 ust. 2 Statutu Muzeum, stwierdzając, że nie może on przenosić ustawowej kompetencji rady powiatu na zarząd powiatu.
W związku z powyższym, Sąd pierwszej instancji, jako niezwiązany zarzutami skargi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Dostrzeżona istotna wada kontrolowanej uchwały stanowiła rażące naruszenie prawa, polegające na tym, że zaskarżoną uchwałę podjął organ oczywiście niewłaściwy. W tej sytuacji poza zakresem rozważań Sądu pierwszej instancji znalazły się, jako bezprzedmiotowe, zarzuty organu nadzoru.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski, zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że powołanie rady muzeum powiatowego stanowi wyraz kompetencji stanowiących i kontrolnych rady powiatu zawierających się w czynności utworzenia muzeum, co determinuje możliwość powołania rady muzeum wyłącznie przez organ stanowiący powiatu oraz dowodzi jednocześnie braku możliwości powołania rady muzeum przez zarząd powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
- 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach poprzez ich błędną wykładnię w zw. z art. 165 i 166 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie, polegające na przyjęciu, że przepis art. 6 ust. 2 pkt 4 tej ustawy nie ma zastosowania w odniesieniu do powołania rady muzeum, a zatem także i na przyjęciu, że przepis ten nie może stanowić podstawy do określenia w treści statutu muzeum organu właściwego do powołania rady tego muzeum, co z kolei narusza samodzielność powiatu w zakresie decydowania o sposobie wykonywania zadań własnych powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.;
- 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 poz. 2167 ze zm., dalej: p.u.s.a.), polegające na nierozpoznaniu przez Sąd pierwszej instancji istoty sprawy, a to wskutek uznania za bezprzedmiotowe zarzutów podniesionych w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
- 4) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skardze, a tym samym oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na argumentacji prawnej przywołanej przez Sąd, nie odnoszącej się do zarzutów skargi, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 2 p.p.s.a.;
z ostrożności, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono także naruszenie:
- 5) przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 i ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organem wyłącznie właściwym w sprawie powołania rady muzeum jest rada powiatu, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy art. 174 pkt 1 p.p.s.a.
W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w zakresie przyjętej oceny prawnej, zawartej w uzasadnieniu tego orzeczenia i rozpoznanie sprawy poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w Oświęcimiu z dnia 26 marca 2019 r. w oparciu o art. 188 p.p.s.a. z innych przyczyn, aniżeli wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wojewoda wniósł też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
- 1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
- 2. Na wstępie należy wskazać, że przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości wnoszenia skargi kasacyjnej od uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji. Ograniczenie to powoduje, że strona, która nie zgadza się z częścią uzasadnienia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego orzeczenie to może zakwestionować wyłącznie w całości. Uwzględnienie takiej skargi kasacyjnej będzie miało ten skutek, że ocena prawna sądu kasacyjnego zastąpi ocenę prawną sądu pierwszej instancji, do której się ona bezpośrednio odnosi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 580/18, LEX nr 3065610). W sprawie Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od korzystnego dla siebie wyroku Sądu pierwszej instancji, kwestionując, jak wynika z jej uzasadnienia, ocenę prawną przedstawioną przez ten Sąd. Wobec zaskarżenia wyroku Sądu pierwszej instancji w całości, skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu.
- 3. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, ani do naruszenia art. 1 § 2 p.u.s.a. Rozstrzyganie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Natomiast brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżonego aktu. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Sąd nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny zaskarżonej uchwały, identyfikując podjęcie jej przez niewłaściwy organ jako rażące naruszenie prawa, uzasadniające wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nie przekraczając w ten sposób granic tej sprawy.
- 4. Podobnie, nie był zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wyszczególnione w tym przepisie wymogi i zawiera wskazane tam elementy – zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, uzasadnienie pozwala na prześledzenie toku rozumowania Sądu pierwszej instancji, który doprowadził do wydania zaskarżonego orzeczenia.
- 5.1. Zasadne, natomiast, okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 11 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 9 ust. 1 i art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p. oraz art. 6 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 11 ust. 1 ustawy o muzeach. Jednym z zadań publicznych o charakterze ponadgminnym, które wykonuje powiat, są te z zakresu kultury oraz ochrony zabytków i opieki nad zabytkami (art. 4 ust. 1 pkt 7 u.s.p.). Muzeum jest jednostką organizacyjną (art. 1 ustawy o muzeach), która może być tworzona m.in. przez ministrów oraz jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 1 ustawy o muzeach). Wyróżnia się muzea państwowe i samorządowe, przy czym te ostatnie są tworzone albo przejęte przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 2 i 3 ustawy o muzeach). Jak wynika z art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach, muzeum działa na podstawie statutu nadanego przez podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Artykuł 6 ustawy o muzeach wskazuje "akty, które określają wewnętrzny ustrój muzeów" – statut i regulamin (w przypadku muzeum nieposiadającego osobowości prawnej) – "konstytuujące wyodrębniony podmiot administracji publicznej" (Z. Cieślik [w:] I. Gredka-Ligarska, P. Gwoździewicz-Matan, I. Lipowicz, A. Matan, S. Waltoś, K. Zeidler, Z. Cieślik, Ustawa o muzeach. Komentarz, Warszawa 2021, art. 6). W literaturze przedmiotu wskazuje się, że "statut i regulaminy muzeum jako formy prawa zakładowego zawierają wzorce zachowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co przesądza, co do zasady, o ich normatywnym charakterze. Zaliczane są one tym samym do wewnętrznych aktów administracyjnych o charakterze ogólnym. [...] Statuty mogą być ponadto zaliczone do kategorii przepisów administracyjnych, zawierających normy ustrojowe, materialne i procesowe." (K. Zalasińska, Muzeum publiczne jako zakład administracyjny, PPP 2013, nr 7-8, s. 130-146 i przywołane tam publikacje). Statut jako swoista "konstytucja" danego zakładu określa jego organizację, kompetencje jego organów, sposób funkcjonowania i zależności organizacyjne w zakładzie administracyjnym [...]". "W wypadku muzeów regulacje statutowe najczęściej uszczegóławiają przepisy ustawowe w zakresie zadań realizowanych przez daną instytucję, a także regulują kwestie struktury organizacyjnej, w tym tworzenia kolegiów doradczych, kompetencji dyrektora oraz zasad reprezentacji oraz zakresu prowadzonej działalności gospodarczej." (K. Zalasińska, 4. Prawo zakładowe w muzeum publicznym [w:] Muzea publiczne. Studium administracyjnoprawne, Warszawa 2013 i przywołane tam publikacje). Statut muzeum, w zakresie wskazanym w katalogu otwartym w art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach, określa więc organizacyjnie istotne elementy działalności muzeum. Tworzy podstawy jego działania nie tylko w kontekście technicznym czy finansowym, ale też przesądza o funkcjonowaniu organu zarządzającego i nadzorującego oraz organów doradczych poprzez wskazanie sposobu ich powoływania (art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach). W przypadku muzeum w organizacji, pierwszy statut nadany temu muzeum, zawiera postanowienia regulujące proces organizowania muzeum i obowiązuje do czasu jego zakończenia (art. 6 ust. 3 ustawy o muzeach). Z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o muzeach wynika obowiązek utworzenia rady muzeum, której członków (w liczbie od 5 do 15) powołuje i odwołuje właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3.
- 5.2. Rada powiatu jest organem stanowiącym i kontrolnym powiatu, z zastrzeżeniem przepisów o referendum powiatowym (art. 9 ust. 1 u.s.p.), a do jej wyłącznej właściwości należą sprawy wskazane w art. 12 u.s.p. Natomiast zarząd powiatu, zgodnie z art. 32 ust. 1 u.s.p., wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa.
W doktrynie podkreśla się, że ustawa o samorządzie powiatowym nie wprowadziła zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Brak domniemania kompetencji na rzecz któregokolwiek z organów powiatu wynika "z literalnego brzmienia zarówno art. 32 ust. 1, jak i art. 12 u.s.p. [...] Poza realizacją uchwał rady zarząd powiatu może zatem wykonywać tylko te zadania powiatu, które zostały określone przepisami prawa. Stosownie natomiast do art. 12 u.s.p. rada powiatu w ramach wyłącznej właściwości realizuje zadania wynikające z tego przepisu oraz podejmuje uchwały w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji tego organu stanowiącego. Norma ta nie pozostawia zatem wątpliwości odnośnie do tego, że realizacja sprawy powiatowej przez organ stanowiący powiatu innej niż określona w art. 12 pkt 1-10a u.s.p. wymaga wyraźnego jej <> radzie powiatu konkretnym przepisem prawa rangi co najmniej ustawy." (A. Wierzbica [w:] System prawa samorządu terytorialnego. Ustrój samorządu terytorialnego, red. nauk. I. Lipowicz, Warszawa 2022, t. II, s. 258). Z tych względów uzasadnione jest równoważne traktowanie obu organów powiatu.
5.3. W sprawie, uchwałą z 8 sierpnia 2017 r., zmienioną uchwałą z 14 czerwca 2018 r., Rada Powiatu w Oświęcimiu utworzyła Muzeum Pamięci Mieszkańców Ziemi Oświęcimskiej (w organizacji) oraz nadała jej statut. Działanie rady powiatu wypełniło nakaz wynikający z art. 5 ust. 1 i 3 oraz art. 6 ustawy o muzeach. Rada powiatu, uchwalając statut, określiła w nim organ nadzorujący, którym jest rada muzeum, i sposób jego powoływania (art. 11 ust. 2 pkt 1 ustawy o muzeach w zw. z art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach). Jak wynika bowiem ze Statutu Muzeum (§ 9), przy muzeum działa Rada Muzeum, która liczy piętnastu członków, powoływanych i odwoływanych przez Zarząd Powiatu w Oświęcimiu na zasadach i w trybie określonym w ustawie o muzeach i w Umowie [z 14 czerwca 2018 r.]. Skoro, jak wskazuje się w doktrynie, nadanie statutu (regulaminu) muzeum ma charakter oświadczenia woli podmiotu, który je tworzy, i następuje w formie prawnej, która jest właściwa dla podejmowanych przez ten podmiot czynności prawnych (Z. Cieślik, op. cit.), to za oświadczenie woli Rady Powiatu w Oświęcimiu należy uznać przyjęty jej uchwałą Statut Muzeum. A z tego jednoznacznie wynika, że kompetencję do powołania członków rady muzeum ma organ wykonawczy – Zarząd Powiatu w Oświęcimiu. Wobec przywołanych wcześniej przepisów u.s.p., które ani w sposób ogólny (na zasadzie domniemania kompetencji), ani w sposób szczególny (wprost w przepisach u.s.p. czy w przepisach ustaw, do których u.s.p. odsyła), nie określają, w zakresie kompetencji którego organu powiatu mieści się powołanie rady muzeum, przekazanie jej w Statucie Muzeum na rzecz zarządu powiatu należało uznać za prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tym samym poglądu Sądu pierwszej instancji, który ustalił kompetencję rady powiatu, a nie zarządu powiatu, do podjęcia uchwały o powołaniu członków rady muzeum, na podstawie wykładni systemowej przywołanych wcześniej przepisów ustawy o muzeach i ustawy o samorządzie powiatowym. Taka interpretacja, jako jedyna i wyłączna, nie znajduje potwierdzenia w obowiązujących przepisach prawa, a to właśnie na podstawie normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu danej ustawy można, w braku zastosowania konstrukcji domniemania na rzecz jednego z organów powiatu, wysnuć wniosek, że czynność mieści się, lub nie, w kompetencjach organu. Przepis art. 12 pkt 8 lit. i u.s.p., na podstawie którego do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących tworzenia, przekształcania i likwidacji jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek, stanowi podstawę do podjęcia uchwały o powołaniu muzeum, ale nie zastrzega dla rady powiatu kompetencji do powołania członków rady muzeum czy zakazu delegowania jej zarządowi powiatu.
Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z twierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że właściwość organu stanowiącego powiatu do powołania rady muzeum jest zbieżna ze stanowiskiem, przedstawionym w przywołanym przez ten Sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 525/05, LEX nr 209426. Skoro wyrok ten dotyczył muzeum wojewódzkiego, a jak wskazano wcześniej, podział kompetencji między organy samorządu województwa został uregulowany w sposób odmienny niż w przypadku organów samorządu powiatowego, to nie może on być wskazówką interpretacyjną w tej sprawie. Nie dochodzi tu też do niezgodnego z art. 12 u.s.p. przekazania kompetencji rady powiatu zarządowi, skoro taka kompetencja nie została tam wskazana jako wyłączna.
Należy podkreślić, że ustawodawca w art. 6 ust. 1 ustawy o muzeach posługuje się określeniem: "podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 1", a w art. 11 ust. 1 tej ustawy – "właściwy podmiot, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lub 3", nie przesądzając jednocześnie, przez jaki organ podmiot ten (np. jednostka samorządu terytorialnego) ma działać (por. redakcję art. 26 ustawy o muzeach, w którym w ust. 2 i 3 wprost wskazano na "organ wykonawczy gminy, powiatu lub województwa"). Jeśli więc takiego ustalenia nie zawiera ustawa o muzeach, należało organ ten ustalić na podstawie przepisów ustawy ustrojowej, w tym przypadku ustawy o samorządzie powiatowym. Zbyt daleko idące wydają się więc konkluzje Sądu pierwszej instancji, które wykluczają możliwość uregulowania w statucie muzeum podmiotu właściwego do wybrania członków rady muzeum. Za dopuszczalne można jednak uznać, na co zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że kompetencja do powołania rady muzeum może w statucie zostać przekazana radzie powiatu.
Założenie to opierałoby się na konkurencyjności kompetencji rady powiatu i zarządu w tym zakresie, wynikającej z ustawy o samorządzie powiatowym, a znajdującej także oparcie w przepisach Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ustanawiających zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego i jej sądową ochronę (art. 165 ust. 2 Konstytucji).
6. Uchwała o powołaniu rady muzeum ma wobec uchwały o utworzeniu muzeum charakter wykonawczy, realizując oświadczenie woli organu stanowiącego. Bez wątpienia wykonanie jej w ten sposób, że zarząd powiatu powołuje członków tej rady, można uznać za realizację kompetencji zarządu, wynikających z art. 32 ust. 1 i 2 u.s.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 205/13, LEX nr 1337316 w zakresie, w jakim radzie powiatu można przyporządkować kompetencję mieszczącą się w ramach "funkcji stanowiącej").
7. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie dokonał merytorycznej oceny zarzutów skargi, a rozpoznanie ich przez Naczelny Sąd Administracyjny naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W ponownie prowadzonym postępowaniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oceni zaskarżoną uchwałę, uwzględniając przedstawione powyżej rozważania. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.