Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Gl 298/14 oddalił skargę K. Z. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności budowy obiektu budowlanego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:
Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P., na skutek wniosku E. i K. M. (właścicieli nieruchomości przy ul. [...] w R. – dz. nr [...]), działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 – dalej k.p.a.) umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w R. – dz. [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji wskazał, że K. Z. nabyła tę ostatnią nieruchomość na podstawie umowy darowizny z dnia 3 lutego 1994 r. i w momencie jej przejęcia znajdował się tam sporny budynek. Potwierdza to treść aktu notarialnego umowy darowizny, w którym datuje się powstanie ww. obiektu na lata 1969-1970.
Nadto, zgodnie z oświadczeniami osób trzecich roboty budowlane związane z budową budynku gospodarczego zostały zrealizowane w latach 1969 -1974 r. W wyniku przeprowadzonych w dniu 15 października 2013 r. oględzin nieruchomości organ stwierdził, że na terenie działki przy ul. [...] jest usytuowany budynek gospodarczy z częścią garażową, murowany, dwukondygnacyjny, z dachem płaskim, jednospadowym, zlokalizowany w odległości 0,80 m od ogrodzenia posesji. Z uwagi na brak widocznych kamieni granicznych nie dokonano pomiaru odległości ściany zachodniej obiektu od granicy działki. Organ pierwszej instancji ustalił również, że na elewacji zachodniej znajduje się otwór okienny o wymiarach 0,9 m x 0,60 m, który właścicielka nieruchomości zobowiązała się zamurować w terminie do 30 października 2013 r., a organ potwierdził dokonanie tej czynności.
Następnie organ pierwszej instancji pozyskał informację od Starosty P. o braku adnotacji w latach 1961-1973 r. o wpływie wniosku dotyczącego pozwolenia na budowę tego obiektu, lecz zaznaczono, że rejestry z lat 60-tych i 70-tych są niekompletne.
W świetle przywołanych okoliczności organ pierwszej instancji uznał, że nie ma możliwości jednoznacznego potwierdzenia bądź wykluczenia legalności zrealizowanej inwestycji. Zwrócił przy tym uwagę, że przepisy ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji budowlanej.
Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli E. i K. M., poddając w wątpliwość możliwość wydania w latach 1969-74 pozwolenia na budowę budynku i szamba w odległości mniejszej niż 1 m od granicy działki. Wskazali także, że w ciągu ostatnich 5 lat nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku oraz jego kształtu i rozmiaru poprzez wykucie drzwi garażowych, przekształcenie budynku w garaż 3–stanowiskowy, zmianę powierzchni zabudowy. Wskazali także na nieszczelność szamba.
Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uwzględnił odwołanie i decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, że E. i K. M. dopiero na etapie odwołania podnieśli zarzuty odnoszące się do kwestii legalności robót budowlanych przeprowadzonych w budynku gospodarczym w ostatnim okresie, zaś treść ich wniosku dotyczyła jedynie legalności wzniesienia tego obiektu.
Następnie, wskazując na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 739/07, podał, że samowola budowlana musi zostać udowodniona przez właściwy organ, co jednakże z uwagi na okoliczność, że poddany kontroli obiekt powstał kilkadziesiąt lat temu może wiązać się z istotnymi utrudnieniami dowodowymi. Wobec tego, zdaniem organu odwoławczego, nie można na obecnym etapie postępowania twierdzić, że przedmiotowy budynek został wykonany nielegalnie, co nie świadczy o legalności tych robót budowlanych. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego wskazując, że dokumentacja budowlana obiektu może znajdować się w Urzędzie Gminy S. oraz w Archiwum Państwowym w K. lub w jego oddziałach. Wskazał także, że obecne oznaczenie posesji przy ul. [...] to działka nr [...], a w akcie notarialnym umowy darowizny są opisane budynki, w tym mały gospodarczy, na działce nr [...].
Organ pierwszej instancji winien zatem ustalić, w oparciu o ewidencję gruntów i budynków, jakie było poprzednie oznaczenie działki, na której znajduje się sporny budynek oraz jaki był jej poprzedni kształt. Zdaniem organu odwoławczego przebieg granicy mógł być bowiem odmienny od obecnego. Nadto, istnieje możliwość wystąpienia o udzielenie informacji dotyczących danych ewidencyjnych budynku będącego częścią składową gruntu, tj. o rok zakończenia jego budowy. Odnosząc się do kwestii odległości budynku od granicy działki organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z wyrysem z mapy ewidencyjnej, ogrodzenie między działkami nr [...] i [...] znajduje się w innym miejscu niż granica tych działek, tj. nieco na wschód od niej.
Natomiast z uwagi na brak znaków granicznych organ pierwszej instancji winien ustalić, jaki jest przebieg prawny linii granicznej, w oparciu o aktualne dokumenty przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ odwoławczy wskazał na konieczność zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku w ostatnim czasie. Odnosząc się zaś do zarzutu dotyczącego nieszczelności szamba wskazał na konieczność wszczęcia odrębnego postępowania w tej sprawie.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach K. Z., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazała, że akt ten został wydany w oparciu o zarzuty zawarte w odwołaniu, niepodnoszone na wcześniejszym etapie postępowania.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanych wszczynane jest z urzędu, a wniosek strony nie jest dla organu do końca wiążący, winien on bowiem działać w takim zakresie, w jakim stwierdza samowolę budowlaną. W niniejszej sprawie pozostały zaś istotne kwestie, których organ pierwszej instancji dotąd nie badał, dotyczące ewentualnej rozbudowy budynku oraz przekształcenia go na garaż. Podniesienie tych ostatnich okoliczności jako zarzutów odwołania nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku ich zbadania, jeżeli nie w tym postępowaniu, to w odrębnym. Zdaniem organu odwoławczego, wszczęcie odrębnego postępowania w tym przedmiocie byłoby jednak niezasadne ze względów ekonomiki procesowej, a precyzyjne wyodrębnienie poszczególnych kwestii dotyczących spornego obiektu mogłoby być niemożliwe do przeprowadzenia.
Na rozprawie w dniu 17 lipca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę wskazując na naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania ze względu na zmianę przedmiotu sprawy. Wskazał także na brak zawiadomienia skarżącej o wniesieniu odwołania, czym uniemożliwiono jej przedłożenie pozwolenia na budowę spornego obiektu, uzyskanego w międzyczasie od poprzedniczki prawnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa.
Sąd wskazał, że kontrolowana decyzja Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W ocenie Sądu, prawidłowo ŚWINB w momencie stwierdzenia konieczności uzupełnienia postępowania przeprowadzonego przez PINB w P., w zakresie mającym istotny wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, nie naruszając zasady dwuinstancyjności, uchylił decyzję organu I instancji. Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 29 listopada 2011r., sygn. akt I OSK 2086/10, LEX nr 1149301).
Sąd nie podzielił twierdzenia skargi, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o zarzuty, które pojawiły się dopiero w treści odwołania. Jak wynika z uzasadnienia decyzji ŚWINB, kwestie dotyczące legalności robót budowlanych wykonywanych w budynku skarżącej nie mogły być skutecznie podnoszone z uwagi na fakt, iż nie były przedmiotem badania przez organ I instancji. Nie zmienia to jednak stanu rzeczy, że PINB w P. w ponownie prowadzonym postępowaniu może uczynić te okoliczności przedmiotem swoich badań. Sąd zwrócił uwagę, że pojęcie badania legalności budynku jest pojęciem szerokim obejmującym swoim zakresem nie tylko legalność jego budowy, ale również przebudowę budynku jak i zmianę sposobu jego użytkowania.
Za nietrafny Sąd uznał kolejny zarzut skarżącej dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności poprzez zmianę przedmiotu sprawy. Z tożsamością sprawy mamy do czynienia w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Zdaniem Sądu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do zarzutu niezawiadomienia skarżącej o toczącym się postępowaniu odwoławczym, Sąd wskazał, że wprawdzie skarżąca została wymieniona wśród stron, które otrzymały pismo PINB w P. informujące o przekazaniu odwołania E. i K. M. do ŚWINB, to jednak w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia tego pisma do rąk skarżącej, jak również brak jest dowodu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji przez ŚWINB. Niemniej jednak Sąd stwierdził, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 kwietnia 2005 r. sygn. akt FPS 6/04, ONSAiWSA2005, z. 4, poz. 66, wyrok NSA z dnia 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, LEX nr 786594 i z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157).
W ocenie Sądu taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca, gdyż organ odwoławczy nie przeprowadził żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, a tym samym skarżąca nie musiała zapoznawać się z innym niż w pierwszej instancji materiałem dowodowym. Nie została również pozbawiona możliwości złożenia posiadanych dokumentów, których nie przedłożyła w postępowaniu przed organem I instancji, bowiem zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, co powoduje, że postępowanie toczyć się będzie ponownie przed organem I instancji. W ramach tego postępowania skarżąca będzie mogła korzystać z przysługujących jej uprawnień, w tym również przedłożyć posiadane dokumenty.
Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. Z., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącej, pomimo tego, iż decyzja organu II instancji wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 15 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a.), wyrażającym się w:
- - naruszeniu zasady instancyjności (art. 15 k.p.a.) i przekroczeniu przez organ II instancji granic sprawy administracyjnej,
- - przekazaniu do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie, w którym wymagała zbadania po raz pierwszy,
- 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 § pkt 4 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi skarżącej, pomimo naruszenia przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przepisów postępowania w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 10 § 1 k.p.a., art. 131 k.p.a., art. 136 k.p.a., 138 § 2 k.p.a., wyrażające się w:
- - braku powiadomienia skarżącej o wniesionym odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] grudnia 2013 r. i toczącym się przed Ś. Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. postępowaniu odwoławczym,
- - uniemożliwieniu skarżącej brania czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, w tym przedstawienia istotnych dla sprawy twierdzeń oraz złożenia odnalezionych dokumentów (pozwolenia na budowę i map dla obiektów stanowiących przedmiot kontroli),
- - uchyleniu decyzji organu I instancji w warunkach, w których możliwe było uzupełnienie materiału dowodowego sprawy, potwierdzającego trafność decyzji podjętej przez organ I instancji,
- 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 tej ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ administracji publicznej przepisów postępowania (art. 10 § 1 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.), w sposób wpływający na jego wynik, poprzez:
- - uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w zakresie wykraczającym poza granice sprawy,
- - uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie zarzutów, które nie dotyczyły przedmiotu sprawy i co do których strona wnosząca odwołanie nie formułowała na etapie postępowania przed organem I instancji dalszych twierdzeń lub wniosków dowodowych,
- - uniemożliwienie skarżącej czynnego uczestnictwa w postępowaniu odwoławczym i dostarczenia posiadanych dokumentów, wykazujących prawidłowość decyzji podjętej przez organ I instancji.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika, według norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.
Zasadnie podnosi skarżąca kasacyjnie, że w niniejszej sprawie organ II instancji naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą, organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. Zakres rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy ograniczony jest zatem zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Z powyższego wynika, że organ II instancji nie może zmienić rodzaju sprawy, bowiem w postępowaniu odwoławczym musi być zachowana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa sprawy. Organ odwoławczy nie może również rozszerzyć zakresu sprawy. W konsekwencji organ II instancji nie może, rozszerzając zakres sprawy, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżonej decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie legalności budowy budynku gospodarczego usytuowanego na nieruchomości przy ul. [...] w R. – dz. [...]. Dostrzega to również organ odwoławczy, wskazując w uzasadnieniu decyzji, że "organ I instancji (...) weryfikował jedynie legalność wzniesienia obiektu, nie badał zaś sprawy później wykonanych robót". Organ II instancji uznał jednak, że w sprawie należało wziąć pod uwagę również zarzuty podniesione w odwołaniu, sprowadzające się do tego, czy legalne były roboty prowadzone w spornym budynku w ostatnim okresie, a które miały doprowadzić do przekształcenia tego budynku, w części na garaż, jak też stanowić jego rozbudowę.
W ocenie organu II instancji istotnie nie sposób twierdzić, że sporny budynek został wykonany nielegalnie, co jednakże nie świadczy w żaden sposób o legalności tych robót budowlanych, czy też zmiany sposobu jego użytkowania, które miały być prowadzone w tym budynku później, w szczególności w okresie ostatnich 5 lat. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, organ odwoławczy wskazał m.in. na konieczność zbadania legalności robót budowlanych prowadzonych w budynku w ostatnim czasie. Tym samym organ odwoławczy wyszedł poza granice sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa legalności budowy spornego budynku na przełomie lat 60-tych i 70-tych nie jest tożsama z kwestią badania legalności robót budowlanych w tym budynku, które miały być przeprowadzone w okresie późniejszym (w szczególności w okresie ostatnich 5 lat).
Ewentualna ocena legalności rozbudowy spornego budynku, czy zmiany sposobu jego użytkowania tworzy nową sprawę administracyjną, w żaden sposób nie mającą wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, dotyczącej legalności budowy budynku gospodarczego.
Ponadto, organ II instancji naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Skarżąca nie została zawiadomiona o toczącym się postępowaniu odwoławczym, w aktach sprawy brak jest bowiem dowodu doręczenia skarżącej odwołania, jak również brak jest dowodu zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, co dostrzegł Sąd I instancji, błędnie jednakże uznając, że zarzucane uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. W realiach rozpoznawanej sprawy nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości złożenia posiadanych dokumentów, bowiem zaskarżona decyzja ma charakter kasacyjny, co powoduje, że postępowanie toczyć się będzie ponownie przed organem I instancji i w ramach tego postępowania skarżąca będzie mogła korzystać z przysługujących jej uprawnień, w tym również przedłożyć posiadane dokumenty.
Stanowisko takie akceptuje decyzję organu odwoławczego wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania, pozbawiającego stronę możliwości czynnego w nim udziału, usprawiedliwiając to faktem przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Tymczasem, jak wskazywała skarżąca - brak powiadomienia o toczącym się postępowaniu odwoławczym uniemożliwił jej przedłożenie stosownych dokumentów, w tym pozwolenia na budowę spornego budynku, a więc niewątpliwie dokumentu mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.
Wobec stwierdzonych naruszeń wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej przez organ odwoławczy, nieprawidłowo zaakceptowanych przez Sąd I instancji, należało uchylić zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję.
Organ II instancji ponownie przeprowadzi postępowanie odwoławcze, mając na uwadze zakres sprawy (ukształtowany zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji) i zapewniając stronom czynny udział w postępowaniu, w tym możliwość przedłożenia stosownych dokumentów.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.
O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.