Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 lipca 2014r., sygn. akt II SA/Gl 573/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę W. J. na postanowienie Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 13 marca 2014r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.
Pismem z dnia 16 października 2013r. W. F. J. zam. ul S.... w G., zw. dalej skarżącym, powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G., zw. dalej PINB, że w mieszkaniu przy ul. S.... podczas robót budowlanych nie położono pianki wygłuszającej lub styropianu ekstrudowanego pod panele podłogowe, nie zatarto również spękanej wylewki. W związku z tym, że mieszkanie skarżącego znajduje się bezpośrednio pod mieszkaniem o numerze..., wszystkie odgłosy przenikają do niego i utrudniają zamieszkiwanie w lokalu o nr....
Postanowieniem z dnia 21 października 2013r. PINB na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267), zw. dalej k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Organ uznał, że skarżący w sprawie posiada, co najwyżej interes faktyczny, a nie prawny. W związku z tym nie przysługuje mu status strony.
Na to postanowienie skarżący złożył zażalenie do Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., zw. dalej WINB.
W wyniku rozpoznania zażalenia organ II instancji postanowieniem z dnia 21 listopada 2013r. uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta G. W uzasadnieniu wskazał, że w ramach postępowania nie ustalono jednoznacznie, czy skarżącemu przysługuje status strony postępowania.
Ponownie rozpatrując sprawę PINB dokonał ustaleń w przedmiocie praw skarżącego do lokalu przy ul. S..... Dnia 29 stycznia 2014r. przeprowadzono również oględziny mieszkania o numerze... Stwierdzono, że w trakcie dokonanego tam remontu nie ingerowano w konstrukcję budynku i zobowiązano zarządcę budynku do przedstawienia organowi nadzoru budowlanego dokumentacji budynku.
Postanowieniem z dnia 5 lutego 2014r. PINB ponownie, w oparciu o 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, uznając że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu. Wskazał również, opierając się na orzecznictwie sądowym, iż prace zrealizowane w mieszkaniu o numerze... nie miały charakteru remontu tylko prac konserwacyjnych, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.
Zażalenie na postanowienie PINB złożył skarżący, ponownie wnosząc o szczegółowe przeprowadzenie postępowania.
Postanowieniem z dnia 13 marca 2014r. WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, gdyż jego zdaniem trafnie organ pierwszej instancji ocenił, że prace prowadzone w mieszkaniu o numerze... miały charakter bieżącej konserwacji, w związku z czym nie podlegają reglamentacji prawa budowlanego. Wskazał również, że co prawda organ powinien wszcząć postępowanie i je umorzyć (po stwierdzeniu, że skarżącemu nie przysługuje status strony), ale ten błąd proceduralny nie wpłynął negatywnie na treść rozstrzygnięcia, gdyż w istocie odpowiada ono prawu.
Na postanowienie organu drugiej instancji skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zarzucając naruszenie: 1) art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, poprzez przyjęcie, że roboty budowlane były w istocie konserwacją, 2) art. 7 i 77 k.p.a. w związku z 61a k.p.a., poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy w zakresie tego, że skarżący posiada interes prawny w rozstrzygnięciu, 3) art. 123 k.p.a. poprzez dowolną interpretację pojęć remont i konserwacja. Skarżący podniósł również, że organy administracji, rozstrzygając w oparciu o art. 61a k.p.a. nie powinny odnosić się do meritum sprawy.
Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wskazał, że podstawą materialnoprawną postanowienia, będącego przedmiotem kontroli pod względem jego legalności jest art. 61a § 1 k.p.a.
Sąd wywiódł, że podstawą rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania w rozpatrywanej sprawie było ustalenie przez organy administracji, że prace wykonane w mieszkaniu przy ul. S.... sprowadzały się do położenia paneli podłogowych oraz płytek ceramicznych, stanowiąc tym samym standardowe bieżące utrzymanie lokalu mieszkalnego. W ich trakcie nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia konstrukcji budynku. Sąd podzielił stanowisko organu, że nie była to działalność podlegająca reglamentacji ustawy Prawo budowlane.
W ocenie Sądu I instancji, nietrafne były również zarzuty skarżącego, że organy błędnie zinterpretowały pojęcia "remont" i "konserwacja". Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż pod pojęciem bieżącej konserwacji należy rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót, które nie polegają na odtworzeniu stanu pierwotnego, ale mają na celu utrzymanie obiektu budowlanego w dobrym stanie, w celu jego zabezpieczenia przed szybkim zużyciem się, czy też zniszczeniem i dla utrzymania go w celu użytkowania w stanie zgodnym z przeznaczeniem tegoż obiektu. Tak więc bieżącą konserwacją będą prace budowlane wykonywane na bieżąco w węższym zakresie, niż roboty budowlane określone jako remont (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 704/05 ‒ dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu, w związku z tym, że w rozstrzyganej sprawie brak było podstaw do wydania decyzji administracyjnej (prace nie podlegały regulacji ustawy Prawo budowlane) bezpodstawny był również zarzut nieuznania skarżącego za stronę postępowania.
Dokonując oceny formalnej poprawności postępowania Sąd uznał, co dostrzegł również organ II instancji, że PINB przyjął błędną podstawę prawną swego rozstrzygnięcia. Sąd wywiódł, że jeśli po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ uznał, iż skarżący nie jest stroną postępowania bądź sprawa nie podlega rozstrzygnięciu przez organ nadzoru budowlanego nie powinien odmawiać wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a k.p.a., ale powinien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe. Stosownie bowiem do przepisu art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por. wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. I OSK 967/05, w CBOSA).
Bezprzedmiotowym może być zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2006r., sygn. II SA 428/01, w CBOSA). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia. Sąd uznał zatem, że formalnoprawna podstawa rozstrzygnięcia przyjęta przez organ pierwszej instancji była błędna, jednak uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy i na mocy art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.
W skardze kasacyjnej W. J., reprezentowany przez pełnomocnika ustanowionego z urzędu zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):
- 1) art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. naruszenia przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 61a k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.,
- 2) art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. ‒ Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że uchybienie organu I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że organy zajęły stanowisko co do żądania skarżącego, twierdząc, że E Sp. z o.o. nie dopuściła się samowoli budowlanej, podczas gdy w wydanym w trybie art. 61a k.p.a. postanowieniu organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. Podniósł, że skarżący kasacyjnie nie zanegował ustaleń faktycznych co do tego, że przedmiotowe roboty budowlane nie podlegały reglamentacji prawa budowlanego. Ponadto w skardze kasacyjnej nie ujawniono, jakie konkretnie dowody należało jeszcze przeprowadzić i w jaki sposób mogły one zmienić ustalenia dotychczasowego postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem w niniejszej sprawie przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiły, Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie był uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych mógł rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty te są chybione. Za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, w których nie wskazano, że uchybienia te mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie, zgodnie z art. 174 pkt 2 mogą stanowić podstawę skargi kasacyjnej.
W zarzucie pierwszym skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 p.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. naruszenia przez Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 61a k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.
Zarzut naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. jest niezasadny. Z naruszeniem tego przepisu mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 k.p.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby Sąd I instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jak wynika z tego przepisu dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procesowych w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być sporządzone tak, by wynikało z niego dlaczego sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest, lub nie jest zgodna z prawem. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 k.p.a. Sąd I instancji wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.
Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 p.p.s.a., w którym nawet nie określono dokładnie, którego z paragrafów tego przepisu dotyczy zarzut, a jest ich dwa, przy czym § 1 art. 145 zawiera w ust. 1 trzy punkty, zaś pkt 1 zawiera trzy litery. W związku z tym nie jest możliwe odniesienie się do tego zarzutu.
Zamierzonego skutku nie mógł również odnieść zarzut naruszenia art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O naruszeniu przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy Sąd wykroczy poza granice sprawy, w której skarga została wniesiona lub gdy - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi w sytuacji, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że bez względu na treść zarzutów Sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (vide wyrok NSA z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt FSK 56/06). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie jednak nie zachodzi.
Natomiast podważanie przez skarżącą zaakceptowanego przez Sąd I instancji stanu faktycznego sprawy, nie może być skutecznie dokonane za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji nie naruszył przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. we wskazany w skardze kasacyjnej sposób. Sąd ocenił zasadność zastosowania przez organ powołanych przepisów k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Należy przede wszystkim podkreślić, że odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. stanowił fakt, że dla wykonanych w mieszkaniu nr... przy ulicy S.... w G. robót, stanowiących bieżącą konserwację nie mogły mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 1994r. Prawo budowlane, wobec czego organy nadzoru budowlanego nie mogły wszcząć postępowania nadzorczego.
Nie może odnieść zamierzonego skutku również zarzut drugi skargi kasacyjnej - naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. ‒ Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), zw. dalej p.u.s.a., art. 3 § 2 p.p.s.a., art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że uchybienie organu I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a., podobnie jak i art. 1 § 2 p.u.s.a. zawierają normy o charakterze ustrojowym, stanowią bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do przesłanek warunkujących naruszenie tych przepisów mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej (p. wyrok NSA z dnia 23 marca 2016r., sygn. akt III GSK 2340/14). Żadna z tych sytuacji nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.
Sąd I instancji rozpoznał skargę i skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa, o czym rozstrzygnął w wyroku. Zatem wydanie przez Sąd I instancji wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.
Ponadto powiązane tego przepisu o charakterze ustrojowym z art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, lub z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., określającym przypadki uchylenia przez sąd decyzji, a nie z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a. nie jest wystarczające. Przepisy art. 151 i art. 145 p.p.s.a. są przepisami ogólnymi (blankietowymi), stanowiącymi jedynie prawną podstawę do oddalenia skargi lub uchylenia decyzji, zatem nie jest możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2015r., sygn. akt II OSK 1747/13, LEX nr 1667954).
Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.
Odnośnie wniosku zgłoszonego przez pełnomocnika skarżącego o przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, wyjaśnić należy, że wynagrodzenie dla pełnomocnika z urzędu za wykonaną pomoc prawną, która nie została opłacona, należne od Skarbu Państwa, przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a.
- - ---------------------- 1