Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wr 86/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. J. na uchwałę Rady Gminy B. z dnia 26 września 2018 r. nr... w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. W skardze kasacyjnej A. J. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zakażonej uchwały Rady Gminy B. w części dotyczącej przeznaczenia terenu oznaczonego jako... na drogę klasy dojazdowej.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:
- 1. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 i 12 z dnia 27 marca 2003 r. ustawy i planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. przez nienależyte uwzględnienie przesłanek wymaganych w procesie planistycznym, a w szczególności prawa własności skarżącej, wymogów ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i krajobrazowych planowanego obszaru, a przez to dopuszczenie do nadużycia przez Gminę B. władztwa planistycznego w procesie uchwalania zmian planu zagospodarowania przestrzennego,
- 2. art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez uznanie, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w części pozwalającej na zbadanie przesłanek jakimi kierowała się Gmina uchwalając zmianę planu określonej treści nie powoduje jej nieważności,
- 3. art. 1 ust. 3 u.p.z.p. przez nienależyte wyważenie interesu publicznego i interesu prywatnego w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy zaznaczyć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.
Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił uchwałę Rady Gminy B. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi B. w części dotyczącej terenu przeznaczonego na drogę klasy dojazdowej..., poprowadzonej przez działkę nr..., stanowiącą własność skarżącej.
W skardze zakwestionowano wyznaczony w planie przebieg drogi..., podnosząc, że ograniczona w ten sposób zostaje możliwość zabudowy nieruchomości skarżącej, zgodnie z jej przeznaczeniem (teren 43MNZ przewidziany pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem budowy budynków inwentarskich i gospodarczych).
Zdaniem strony skarżącej gmina nie wykazała obiektywnych przesłanek ograniczenia przysługującego jej prawa własności, nie wyważyła należycie jej interesu prywatnego oraz interesu ogółu mieszkańców (sąsiadów) oraz nie uwzględniła zasady zrównoważonego rozwoju i wymogów ładu przestrzennego.
Ponadto zarzucono, że w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśniono przesłanek, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, w rezultacie nie wykazano, że nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego.
Rozpoznając skargę Sąd Wojewódzki miał obowiązek dokonania oceny, czy gmina, uchwalając plan miejscowy w zaskarżonej części, uczyniła to zgodnie z prawem, a zwłaszcza czy korzystając z przysługujących jej ustawowo uprawnień w zakresie kształtowania sposobu gospodarowania przestrzenią, uprawnień tych nie nadużyła. Wprawdzie przepisy art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w prawo własności, musi ona jednak pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że poza regulacjami ustawodawstwa zwykłego organy gminy przy stanowieniu treści aktu planistycznego muszą uwzględnić również normy konstytucyjne, w tym ustanowioną w art. 31 ust. 3 zasadę proporcjonalności i wynikający z art. 64 ust. 3 zakaz nadmiernej ingerencji w chronione prawo własności (por. wyroki NSA z: 14 marca 2018 r., II OSK 1293/16; 26 października 2016 r., II OSK 145/15; 22 marca 2017 r., Il OSK 1861/15, 13 marca 2019 r., II OSK 1026/17).
Podkreślenia również wymaga, że wynikająca z przepisów art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań planistycznych nie jest nieograniczona, co wiąże z koniecznością poszanowania prawa własności i innych wartości wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
W orzecznictwie przyjmuje się, że ingerencja gminy w prawo własności nieruchomości objętej planem miejscowym wymaga każdorazowo od organów gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego, a następnie uzasadnienia przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyroki NSA z: 8 kwietnia 2009 r., II OSK 1468/08; 6 listopada 2019 r., II OSK 74/18).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powyższe uwarunkowania prawne zostały przez Sąd Wojewódzki w sposób właściwy uwzględnione. Wyczerpująca argumentacja Sądu dowodzi, że rozważone zostały rzetelnie zarzuty strony skarżącej oraz wyjaśnienia organu Gminy co do przesłanek wyznaczenia przebiegu drogi dojazdowej... przez nieruchomość skarżącej.
Nieuprawnione jest twierdzenie strony skarżącej, że ocena Sądu nie wynika z zaprezentowanego przez organ materiału dowodowego. Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki nie stwierdził – jak podniesiono w zarzucie kasacyjnym – że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały w części pozwalającej na zbadanie przesłanek jakimi kierowała się Gmina uchwalając zmianę planu określonej treści nie powoduje jej nieważności.
Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki wydał wyrok na podstawie akt sprawy, uwzględniając nie tylko samo uzasadnienie zaskarżonej Uchwały, ale też dokumentację planistyczną oraz materiał zgromadzony w postępowaniu sądowym, w tym pisma procesowe stron.
Zauważyć trzeba, że niezależnie od obowiązku sporządzenia uzasadnienia projektu planu miejscowego (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.), organ gminy w postępowaniu zainicjowanym skargą na uchwalony plan miejscowy, zgodnie z art. 54 § 2 p.p.s.a. składa odpowiedź na skargę, w której powinien odnieść się szczegółowo do konkretnych zarzutów podnoszonych przez uprawniony podmiot w zakresie postanowień zaskarżonej uchwały, naruszających jego interes prawny.
Weryfikując stan faktyczny i prawny sprawy rozpoznawanej wskutek skargi na plan miejscowy sąd administracyjny ma obowiązek uwzględnić komplementarnie dokumentację wytworzoną w trakcie prac planistycznych, ale też materiał zgromadzony w postępowaniu sądowym, w tym pisma procesowe z argumentacją stron, w szczególności wyjaśnienia organu gminy, wykazujące uzasadnienie do rozwiązań planu negowanych przez stronę skarżącą.
Wyrazem kontradyktoryjności postępowania sądowego jest właśnie to, że skarżący prezentuje swoje stanowisko w skardze, a organ przedstawia odpowiedź na skargę, przy czym obie strony mogą przedstawić dokumenty dla wykazania słuszności swoich twierdzeń.
Dlatego niezasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że Sąd Wojewódzki niejako samodzielnie odtworzył motywy działania organu administracji, podczas gdy Sąd miał obowiązek wypowiedzieć się co do stanu faktycznego sprawy ustalonego na podstawie akt, wyciągając wnioski z całokształtu zebranego materiału, a nie tylko uzasadnienia uchwały.
Zarzut kasacyjny sformułowany w tym zakresie był tym bardziej nieskuteczny, gdyż nie podważone zostały żadne, konkretne ustalenia Sądu Wojewódzkiego, stanowiące podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Sama okoliczność lakonicznej treści uzasadnienia zaskarżonej Uchwały nie mogła stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności planu miejscowego. W rezultacie należało uznać, że nie doszło do zarzuconego w podstawie kasacyjnej art. 7 w zw. z art. 2 Konstytucji RP oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Odnosząc się do kolejnych zarzutów kasacyjnych należy stwierdzić, że Sąd Wojewódzki prawidłowo ocenił zaskarżone postanowienia planu miejscowego w kontekście wymogów ustanowionych w art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 7 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 140 k.c. i art. 1 ust. 3 u.p.z.p.
Sąd Wojewódzki trafnie wskazał w uzasadnieniu wyroku ustalenia, które były istotne dla oceny legalności przyjętych rozwiązań planistycznych w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżącej. Mianowicie zaznaczył, że działka skarżącej nr... położona jest w obszarze pomiędzy drogą krajową nr... a drogą gminną (...), przeznaczonym pod rozwój zabudowy, co wymagało odpowiedniego zaplanowania układu komunikacyjnego, z uwzględnieniem stanowiska zarządcy drogi, niewyrażającym zgody na usytuowanie nowych wjazdów na drogę krajową. Analiza dokumentacji planistycznej niewątpliwie potwierdza, że wyznaczenie spornej drogi dojazdowej przez działkę skarżącej zdeterminowane było usytuowaniem siatki dróg oraz istniejącym stanem zagospodarowania terenu. Zasadnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ planistyczny w pierwszym rzędzie podjął próbę skomunikowania tego obszaru z drogą krajową głównie przy pomocy działki nr... należącej do Gminy, jednak zrezygnował z tego rozwiązania wskutek zastrzeżeń skarżącej, że tak zaplanowana droga dokonuje faktycznego podziału jej gospodarstwa, które obejmuje działki nr... i...
W rezultacie organ dokonał zmiany lokalizacji drogi... na jego odcinku południowym, przywracając jej przebieg przyjęty we wcześniejszym planie miejscowym z 2004 r., a więc przez działkę skarżącej nr..., od strony działki nr... Dalej wyznaczona droga przecina działkę skarżącej (w części środkowej), po to by w części północnej poprzez działkę nr... mogła łączyć się z istniejącym zjazdem z drogi krajowej.
W takim stanie faktycznym uprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że chociaż w sprawie doszło do ograniczenia przysługującego skarżącej prawa własności w związku z przeznaczeniem części jej terenu na drogę..., to jednak organ planistyczny działał w ramach obowiązującego porządku prawnego.
Zasadnie Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ Gminy dokonał wyważenia interesu prawnego skarżącej, przejawiającego się w dążeniu do ograniczenia ingerencji w jej prawo własności, z interesem publicznym, stosownie do art. 1 ust. 3 u.p.z.p.
Zgodzić się należało z wnioskowaniem Sądu, że organ wykazał obiektywne uwarunkowania wyznaczenia spornej drogi w sposób przyjęty w planie.
W skardze kasacyjnej nie przedstawiono argumentacji, która mogłaby przekonująco podważyć rozwiązanie wybrane przez organ planistyczny spośród rozważanych w sprawie wariantów, w tym propozycji skarżącej. Tymczasem Sąd Wojewódzki wskazał słusznie, że przedmiotowa droga wyznaczona została dla obsługi komunikacyjnej większej liczby działek objętych terenami przeznaczonymi pod zabudowę (38MN, 39MN, 44MN, 43MN i 45MN), tak więc interes publiczny wyrażał się w potrzebie zaplanowania siatki dróg tworzących obsługę komunikacyjną obszaru przewidzianego do zainwestowania zgodnie z wymogami art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p.
Ponadto Sąd Wojewódzki zwrócił trafnie uwagę, że przy wytyczaniu spornej drogi organ planistyczny ograniczony był też strukturą własnościową gruntów położonych w tej okolicy, wskutek czego, oprócz działki nr..., nie dysponował terenem gminnym, który mógłby być przeznaczony na drogę potrzebną dla obsługi komunikacyjnej wymienionych terenów. Dodatkowo włączenie do drogi krajowej z działki nr... determinowało przebieg drogi od strony północnej, a zabudowa na działkach nr... i... spowodowała, że od strony południowej organ zdecydował się przywrócić lokalizację przewidzianą we wcześniejszym planie.
W tym kontekście trafnie Sąd Wojewódzki zauważył, że w kontrolowanym planie przyjęto rozwiązanie, które nie pogorszyło sytuacji własnościowej skarżącej, zwłaszcza że ustalone parametry drogi (zwężenie z 12 m do 10 m) oraz wykorzystanie drogi gminnej nr... pozwoliło na ograniczenie wykorzystania gruntu skarżącej pod sporną drogę....
W takich okolicznościach prawidłowa była konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w sprawie nie doszło do nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżącej, przy czym wprowadzone planem ograniczenia dotyczące wykorzystania nieruchomości skarżącej usprawiedliwione były interesem publicznym, wyrażającym się w konieczności zapewnienia nowo planowanym terenom przeznaczonym pod zabudowę właściwego skomunikowania z drogami publicznymi. Z dokumentacji planistycznej wynika, że organ gminy podejmował starania, aby zminimalizować zakres ingerencji rozwiązań planistycznych w uprawnienia właścicielskie skarżącej.
Wnikliwa analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwalała Sądowi Wojewódzkiemu stwierdzić, że fakt przeznaczenia w planie części działki pod drogę dojazdową nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz istniejących obiektywnych okoliczności i uwarunkowań terenu.
Istotne znaczenie miało również to, że strona skarżąca, mimo ograniczeń wprowadzonych postanowieniami planu, oraz wynikających z istniejącego zagospodarowania, może nadal wykonywać prawo własności w zakresie zagospodarowania działki przez jej zabudowę mieszkaniową.
W konsekwencji akceptacji podlegała ocena Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia planu dotyczące nieruchomości skarżącej zostały podjęte przez Radę Gminy w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego.
Z całokształtu ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wynika również, aby zakwestionowane postanowienia planu miejscowego naruszały ład przestrzenny, a wręcz przeciwnie, wyznaczenie spornej drogi podyktowane było potrzebą stworzenia funkcjonalnego układu komunikacyjnego dostosowanego do przeznaczenia i struktury konkretnych terenów, z uwzględnieniem obiektywnych uwarunkowań istotnych dla ukształtowania przestrzeni zgodnie z wymogami art. 1 ust. 2 u.p.z.p.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.