Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt 7/IV SA/Wa 4573/02) po rozpoznaniu sprawy oddalił skargę wniesioną przez H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] odmawiającą na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 5.12.2001 r.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia 5.12.2001 r. zatwierdzono projekt budowlany i wydano dla A. i K. S. pozwolenie na budowę budynku jednorodzinnego z garażem oraz przyłączem wody i kanalizacji na działkach nr 1523/3, 2914/2, 2467/4, 2490/3, 1404/1, 1408/11, 1709/1, 2914/10, 2914/1, 1408/7, 1520/7 położonych w [...] przy ul. [...] i [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż H. W. zasadnie nie została uznana za stronę w niniejszym postępowaniu, gdyż teren inwestycji jest od działki nr 1524/1 stanowiącej współwłasność skarżącej oddzielony działkami nr 1523/1 i 1523/2, których współwłaścicielami są małżonkowie S. i J. Przyłącze wodociągowe do budynku zaprojektowano od wodociągu na ulicy [...] do studzienki wodomierzowej w granicach działki inwestorów. Ścieki sanitarne odprowadzane mają być po południowej stronie projektowanego budynku do sieci miejskiej w ulicy Południowej. Projektowany budynek usytuowany jest w odległości 4 m od granicy działki nr 1523/1 oddzielającej teren inwestycji od nieruchomości H. W. (działka nr 1524/1), a skoro budynek będzie miał 8,9 m wysokości to przy szerokości ok. 9 m działki rozdzielającej dowodzi, że obiekt mieszkalny w żaden sposób nie wpływa na nieruchomość skarżącej oddaloną o co najmniej 13 m. Działki 1523/1 i 1532/2 wydzielone zostały ewidencyjnie co wynika z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy zasadniczej z 7.
- 02. i 24.
- 05. 2001 r. dołączonych do akt administracyjnych.
Skoro działka skarżącej nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, a nadto nie ma innych okoliczności z których można byłoby wywieść interes prawny skarżącej w kwestionowaniu decyzji pozwalającej na budowę, to w ocenie Sądu I instancji rozstrzygnięcie oparte na przepisie art. 157 § 3 k.p.a. uznać należy za prawidłowe, a to skutkuje oddaleniem wniesionej skargi na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. W. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi:
- - naruszenie "prawa materialnego" poprzez błędną wykładnię następujących przepisów: art. 157 § 3 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 104 i art. 107 k.p.a., a ponadto
- - art. 30 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego powodując zniszczenie działki nr 1524/1,
- - art. 33 ustawy Prawo budowlane,
- - art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym,
- - rażące naruszenie art. 5 prawa budowlanego w związku z art. 36 a prawa budowlanego poprzez istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz istotną zmianę zagospodarowania terenu poprzez usypanie skarpy o wysokości 3 m długości 150 m i szerokości 8 m, która wkracza na działkę skarżącej nr 1524/1 i powoduje jej zniszczenie,
- - rażące naruszenie § 10, § 17 ust. 7, § 18 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez celowe pominięcie skarżącej jako właścicielki działki nr 1524/1,
- - rażące naruszenie art. 29, art. 32 oraz następnych przepisów prawa geodezyjnego w zakresie rozgraniczenia nieruchomości, bowiem skarżąca w tym postępowaniu nie brała udziału.
Nadto skarżąca wskazała na naruszenie zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 7 i art. 77 Konstytucji RP.
W uzasadnieniu wniesionej skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi pominięcie milczeniem bezprawną zmianę zagospodarowania terenu i sprawę sfałszowanych wypisów z rejestru gruntów.
W ocenie skarżącej wykazała ona swój interes prawny, przytaczając szereg faktów i przepisów, które zostały naruszone, a przyznanie jej przymiotu strony nie doprowadziłoby do zniszczenia jej działki. Wydanie zaskarżonego wyroku spowodowało pozbawienie skarżącej obrony jej praw.
W konkluzji przedstawionych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie orzeczenia co do istoty sprawy tj. orzeczenie nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie od przeciwników skargi na rzecz skarżącej kosztów procesu według norm przepisanych.
K. i A. S. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej jako oczywiście bezzasadnej ewentualnie jej odrzucenie na mocy art. 189 ustawy o p.p.s.a. lub umorzenie postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy, (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak) to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej i wyłącznie w granicach wyżej określonych może rozpatrywać wniesioną skargę kasacyjną.
W związku z treścią skargi kasacyjnej i z zarzutami w niej sformułowanymi trzeba wyraźnie podkreślić, że treść skargi kasacyjnej musi odnosić się bezpośrednio do zaskarżonego wyroku wydanego po rozpoznaniu sprawy ze skargi H. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nie do wszystkich naruszeń prawa popełnionych zdaniem strony skarżącej w toku postępowań administracyjnych obejmujących nieruchomości, których dotyczy określona inwestycja.
Odnosząc się na wstępie do zarzutów skargi kasacyjnej należy wskazać, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, na które powołano się w skardze kasacyjnej obowiązywały w postępowaniu przed sądem jedynie "odpowiednio" (art.59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym - Dz. U. Nr 74, poz.368 ze zm. dalej w skrócie ustawy o NSA) i to do dnia 1.01.2004 r. Natomiast z dniem 1.01.2004 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), co powoduje, że z uwagi na wydanie zaskarżonego wyroku w dniu 18.11.2004 r. mają zastosowanie do postępowania przed Sądem tylko przepisy tej ustawy.
Tak więc zarzut naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 104 i art. 107 k.p.a. nie może - w świetle przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - być uznany za prawidłową podstawę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny wydając zaskarżony wyrok nie stosował przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a tym samym nie można skutecznie zarzucić mu naruszenia jego przepisów.
Z uwagi też na to, iż przedmiotem niniejszej sprawy była ocena przez Sąd I instancji legalności decyzji, którą odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenie na budowę, to zarzuty dotyczące naruszenia przepisów w toku postępowania rozgraniczeniowego w tym przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz przepisów Prawa geodezyjnego uznać należy za bezprzedmiotowe. Kwestie bowiem dotyczące oceny legalności podziału nieruchomości, czy też problemy rozgraniczenia określonych działek nie są i nie mogą być przedmiotem niniejszej sprawy.
Podnoszone w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące "pominięcia milczeniem"... "bezprawnej zmiany zagospodarowania terenu", oraz "sprawy sfałszowania wypisu z rejestru" mogą być rozważane jedynie w takim zakresie w jakim Sąd postępowanie wyjaśniające mógł przeprowadzić. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że Sąd I instancji nie był upoważniony w przedmiotowym postępowaniu do merytorycznej oceny zagospodarowania terenu inwestycji, gdyż przedmiotem oceny tegoż Sądu była kwestia czy skarżąca ma przymiot strony czy też nie.
Odnośnie natomiast znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru należy zauważyć, że brak jest informacji o tym, aby toczyło się jakiekolwiek postępowanie zmierzające do zakwestionowania danych objętych rejestrem, którego legalność podważa się w skardze kasacyjnej.
Podkreślić trzeba, iż w postępowaniu "nieważnościowym" - nowym w stosunku do postępowania, w którym zapadła badana decyzja administracyjna - organy orzekające nie były władne rozstrzygać o istotnych dla spraw zakończonych decyzjami ostatecznymi kwestiach i przeprowadzać postępowania wyjaśniającego co do całokształtu sprawy, jak zdaje się błędnie sądzić skarżąca. Organy administracji mogły orzekać tylko w granicach wyznaczonych przepisami art.156 k.p.a. i następnych, i tylko w tych granicach prowadzić postępowanie wyjaśniające, po uprzednim ustaleniu czy podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie tegoż postępowania ma przymiot strony.
Zarówno ze skargi kasacyjnej sporządzonej przez radcę prawnego, jak i z materiałów sprawy wynika, że oczekiwania strony skarżącej dotyczące załatwienia sprawy przez sąd wynikają z niezrozumienia zarówno istoty kasacyjnego orzekania przez Sąd I instancji (oraz Naczelny Sąd Administracyjny), jak i ze swobodnej interpretacji charakteru administracyjnego postępowania odwoławczego oraz charakteru nadzwyczajnego trybu uchylania i zmiany decyzji ostatecznych, opartej na wybiórczym i mylącym posługiwaniu się licznymi przepisami, mającymi zastosowanie w różnych postępowaniach i przed różnymi organami.
Zakres kwestii, których rozstrzygnięcia domagała się skarżąca od Sądu i których niewyjaśnienie zarzuca w skardze kasacyjnej, obejmował całokształt postępowań i decyzji podjętych w sprawach związanych z inwestycjami prowadzonymi przez inne osoby. Trzeba wyjaśnić, że sąd administracyjny nie załatwia spraw merytorycznie, nie może zastępować organów administracji właściwych do ich załatwienia. Powołany jest tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego zaskarżonego aktu czy czynności. Dokonując takiej kontroli Sąd Wojewódzki bada zgodność z prawem zaskarżonych decyzji, a Naczelny Sąd Administracyjny zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.
W rozważanym przypadku przedmiotem skargi kasacyjnej jest wyrok wydany w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...], której przedmiotem była odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Sąd I instancji badał zasadność skargi na określoną decyzję i tym samym kontroli musiał dokonywać z punktu widzenia zgodności (lub nie) tej konkretnej decyzji z prawem, a nie mógł tym samym wyjaśniać wszystkich wątpliwości skarżącej dotyczących wszelkich problemów związanych z jej działką, czy też z innymi działkami. W efekcie za chybione trzeba uznać zarzuty dotyczące naruszenia wymienionych we wniesionej skardze kasacyjnej przepisów prawa budowlanego, bowiem te przepisy nie były, ani też nie mogły być podstawą orzekania w niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot tegoż postępowania.
Nie jest wreszcie trafny przedstawiony we wniesionej skardze kasacyjnej zarzut, iż w ocenie strony skarżącej wykazała ona posiadany przez siebie interes prawny "przytaczając szereg faktów i przepisów naruszenia prawa".
W rozpoznawanej sprawie wbrew wywodom strony skarżącej nie przedstawiła ona żadnych okoliczności, z których można byłoby wywieść jej interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia 5.12.2001 r. pozwalającej na budowę. Wyjaśnić przy tym należy, że interes prawny oznacza występowanie po stronie podmiotu, który wskazuje na jego posiadanie, związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków tegoż podmiotu. Związek ten musi być bezpośredni, to znaczy że rozstrzygnięcie administracyjne musi dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej podmiotu, któremu przypisano przymiot strony tegoż postępowania administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96 ONSA 1997, z.3, poz. 102). Taki związek bezpośredni nie zaistniał pomiędzy skarżącą, a wynikiem postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia 5.12.2001r.
Dlatego trafne okazało się zawarte w zaskarżonym wyroku stanowisko, że strona skarżąca nie ma interesu prawnego w sprawie, której przedmiotem jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji opisanej w decyzji z dnia 5.12.2001 r. Natomiast wywody skargi kasacyjnej wskazują na posiadanie przez skarżącą interesu faktycznego w kwestionowaniu decyzji z dnia 5.12.2001 r.
Chybione są również zarzuty (jako zbyt daleko idące), dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP. Wskazując na powyższy zarzut strona ograniczyła się do stwierdzenia, że "organy muszą działać zgodnie z prawem". Jest to oczywiste, ale brak bliższej konkretyzacji powyższego zarzutu w powiązaniu z przedmiotem rozpatrywanej sprawy, uniemożliwia odniesienie się bardziej szczegółowe do tegoż zarzutu.
Mając na uwadze powyższe okoliczności oddalono skargę kasacyjną z mocy art. 184 p.p.s.a.