Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Po 2/12, oddalił skargę S. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., Prezydent Miasta Poznania na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 20-03 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa, ustalił dla J. B. – B. A. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (8 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i 4 budynki garażowe) wraz z układem komunikacyjnym, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] przy ul. M. w Poznaniu.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż w dniu 12 marca 2008 r. J. B. złożył wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, uzupełniając go następnie w toku postępowania. Przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na określonym obszarze zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowanie przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588) wykazała, iż planowane przedsięwzięcie nie stworzy negatywnych skutków przestrzennych i będzie zgodne z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W dniu 9 lutego 2010 r. Prezydent Miasta Poznania wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, która została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2010 r. Organ pierwszej instancji, wykonując wytyczne Kolegium, wskazał, iż wszystkie pisma w niniejszej sprawie kierowane do stron postępowania wysłano do pełnomocnika A. R. – S..
Na podstawie zaświadczenia o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej ustalono, iż osobą uprawnioną do podpisania wniosku był J. B. Inwestor dostarczył szczegółową koncepcję zagospodarowania terenu, widoki elewacji poszczególnych typów budynków i mapę zasadniczą obejmującą swym zakresem minimalnie 3-krotność szerokości frontu przedmiotowej działki, która posłużyła do wykonania analizy urbanistycznej. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 648 m od granicy terenu objętego wnioskiem zgodnie z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Na teren ten składają się: (1) działki wzdłuż ul. M. z budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, wielorodzinnymi oraz licznymi działkami bez zabudowy i zagospodarowania, (2) działki położone na os. M. z zabudową mieszkalną jednorodzinną szeregową z usługami towarzyszącymi, (3) działki położone na os. J. oraz os.
J z zabudową mieszkaniową wielorodzinną oraz usługową, (4) działki położone wzdłuż ul. O. z zabudową mieszkalną jednorodzinną oraz usługową, (5) działki położone wzdłuż ul. M., D., C., W. (P.) oraz ul. C. i P. (S.) z zabudową mieszkalną jednorodzinną, (6) działki położone przy ul. S., H., H., M., K. z zabudową mieszkalną wielorodzinną, jednorodzinną szeregową i usługową. Do niniejszej decyzji załączono wyniki analizy w formie graficznej, sporządzone na odpowiedniej mapie zasadniczej, oraz w formie opisowej. Z uwagi na tożsamość organu rozstrzygającego w kontrolowanej sprawie, jak i organu uzgadniającego zrezygnowano z uzgadniania projektu decyzji z Zarządem Dróg Miejskich w trybie art. 106 k.p.a. Odnosząc się do zarzutów T. W. organ I instancji wskazał, iż obszarze analizowanym występuje zróżnicowana zabudowa, w tym także zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, stanowiąca sąsiedztwo dla planowanej inwestycji.
Wysokość zabudowy od strony ul. M. dla budynków oznaczonych jako A, B, C jest dostosowana do wysokości istniejącej zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej, zlokalizowanej na działkach nr [...], [...], [...] przy ul. M. oraz do zabudowy przy ul. K. Z kolei wysokość budynków oznaczonych jako C i D określono jako wysokości przejściowe pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi bezpośrednio przy ul. M. a zabudową mieszkalną jednorodzinną szeregową na os. M.. Uzyskano opinię Zarządu Dróg Miejskich z dnia 27 stycznia 2011 r., którą inwestor powinien uwzględnić.
Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, iż budynki jednorodzinne w przeważającej części położone są w odległości od 5,0 m do 10,0 m od frontowych granic działki. Zabudowa usługowa i mieszkalna wielorodzinna zlokalizowana jest w zróżnicowanych odległościach od granic działek. Wiele budynków mieszkalnych wielorodzinnych stanowi zespoły zabudowy zlokalizowane przy wewnętrznych drogach osiedlowych. Średni wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi przy tym 34,5% pow. działek i zawiera się w granicach od 0,9% do 70,3%. Dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wskaźnik ten wynosi 37,8% i zawiera się w granicach od 6,8% do 100,0%. Dla zabudowy usługowej średni wskaźnik wynosi 23,9% i zawiera się w granicach od 4,1% do 80,7%. Budynki jednorodzinne posiadają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, a wysokość tych obiektów wynosi od 7,5 m do 9,0 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu.
Budynki usługowe w większości są jedno kondygnacyjne. Budynki mieszkalne wielorodzinne mają od 3 do 12 kondygnacji. Średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 7,8 m i zawiera się w przedziale od 5,0 m do 35,0 m. Wskaźnik ten dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej zawiera się w przedziale od 14,0 m do 138,0 m – średnio 48,6 m, a dla zabudowy usługowej – w przedziale od 6,0 m do 85,0 m, średnio 24,7 m. W obszarze analizowanym występują dachy strome dla zabudowy jednorodzinnej, a dla zabudowy usługowej i mieszkaniowej wielorodzinnej – dachy płaskie. Mając na uwadze powyższe wyniki analizy organ uznał, iż spełnione zostały wymagania, od których zależy ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Odwołania do powyższej decyzji złożyli A. M., K. K. –N., S. i W. K. i T. W. Decyzją z dnia [...] września 2011 r.,nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 powołanej ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło stan faktyczny i prawny, stwierdzając, iż w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony na właściwej mapie i zgodnie z przepisami. Projekt decyzji o warunkach zabudowy został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów i wynika z niego, iż możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej dla inwestora. Spełnione zostały wymogi w zakresie załączenia części opisowej i graficznej analizy do decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło, że kwestionowane rozstrzygnięcie jest prawidłowe. W sprawie nie doszło do naruszenia przepisów dotyczących czynnego udziału strony. Uzgodnienie z art. 54 ust. 4 i 5 w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie było konieczne w tej sprawie, gdyż Prezydent Miasta Poznania jest równocześnie organem właściwym do załatwienia niniejszej sprawy, jak i zarządcą drogi.
Kolegium za zasadny zarzut odwołujących co do odnoszenia się w zaskarżonej decyzji raz do poziomu gruntu, a raz do poziomu morza, jednakże zdaniem organu uchybienie to nie stanowi dostatecznej podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji, lecz co najwyżej pozwala na wystąpienie z wnioskiem o wyjaśnienie treści tego rozstrzygnięcia. Kolegium stwierdziło, iż podobnie należy również ocenić problemy komunikacyjne, jakie, zdaniem odwołujących się, spowoduje realizacja omawianego przedsięwzięcia, jak i powoływanie się na postanowienia zawarte w Studium. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli S. i W. K., domagając się jej uchylenia.
Skarżący wskazali, iż teren inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod zabudowę średniowysoką lub niską. W decyzji nie określono dokładnie położenia budynków oraz ich wysokości. Podnieśli, iż na obszarze tym znajduje się także os. M. w całości zabudowane domami typu szeregowego wysokości ok. 9 m. Segmenty położone w sąsiedztwie planowanej zabudowy posiadają okna pokoi dziennych po stronie zachodniej. W decyzji nie określono strefy, która przynajmniej w bezpośrednim sąsiedztwie szeregowców przy ul. W. powinna posiadać zabudowę niską. Zdaniem skarżących w niniejszej sprawie doszło do załamania zasady dobrego sąsiedztwa, zaś podanie w decyzji organu I instancji w sposób nieprecyzyjny wysokości zabudowy – raz w metrach nad poziomem morza, innym raz w metrach nad poziomem terenu – stwarza możliwość do nadużyć ze strony projektanta i wykonawcy.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę jako bezzasadną, wobec uznania, że zaskarżona decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta Poznania odpowiadają bowiem prawu.
Sąd wskazał, iż dla terenu przedmiotowej inwestycji nie obowiązuje aktualnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tym samym konieczne było w niniejszej sprawie wydanie decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Powyższe rozstrzygnięcie może być wydane tylko wtedy, gdy spełnione zostaną spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy. Sąd przytoczył treść tego przepisu i wskazał, iż punktem wyjścia dla ustalenia, czy powyższe wymagania zostały zachowane w konkretnej sprawie jest zebranie odpowiednich informacji o istniejącej zabudowie w otoczeniu przyszłego przedsięwzięcia. Szczegółowy tryb gromadzenia takich danych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588).
Zgodnie z § 3 tego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany, na którym przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice tego obszaru określa się na kopii mapy zasadniczej w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość frontu przedmiotowej działki, ale nie mniejszej niż 50 m. Z kolei § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia przewiduje, iż wyniki analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią integralny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.
W ocenie Sądu, wydane w sprawie decyzje w świetle powołanych wyżej przepisów są prawidłowe. Z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 27 stycznia 2011 r. wynika, iż obszar, jaki poddano badaniu, wyznaczał promień 648,0 m, co stanowiło 3-krotność szerokości frontowej granicy terenu inwestycji, wynoszącej 216,0 m, tym samym spełniono wymóg z § 3 ust. 2c rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Według tej analizy urbanistycznej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji występuje funkcja mieszkalna jednorodzinna (zachodnia strona ul. M., ul. O. ul. M., ul. D., ul. C., ul. W., ul. C., ul. P. oraz os. M. i ul. S.) oraz funkcja mieszkalna wielorodzinna (wschodnia strona ul. M., os. J., os. J., ul. S., ul. H., ul. M., ul. K. ul. H.), a także zabudowa usługowa towarzysząca zabudowie mieszkaniowej na całym obszarze analizowanym. Planowane przedsięwzięcie nawiązuje zatem pod względem realizowanych funkcji do zabudowy już istniejącej.
W wynikach analizy urbanistycznej wskazano, iż budynki jednorodzinne położone są przeważnie w odległości od 5,0 m do 10,0 m od frontowych granic działek. Wzdłuż ul. M. budynki mieszkalne wielorodzinne znajdują są w linii zabudowy w odległości od 12,0 m do 82,0 m od frontu działki, budynki usługowe – 20,0 m, a budynki mieszkalne jednorodzinna w odległości od 4,0 m do 28,0 m. Średni wskaźnik intensywności dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi zarazem 34,5% (przedział od 0,9% do 70,3%), dla zabudowy wielorodzinnej – 37,8% (przedział od 6,8% do 100,0%), a dla zabudowy usługowej – 23,9% (przedział od 4,1% do 80,7%). Budynki jednorodzinne posiadają maksymalnie 2 kondygnacje nadziemne, a ich wysokość wynosi od 7,5 m do 9,0 m. Budynki usługowe posiadają z reguły wysokość 1 kondygnacji, a budynki wielorodzinne – od 3 do 12 kondygnacji. Od wschodniej strony teren inwestycji otaczają budynki o wysokości od 8,0 m od 9,0 m, a od strony południowej zabudowa mieszkalna wielorodzinna nie przekracza wysokości rzędnej 117,0 m n.p.m.
Ponadto, średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej wynosi 7,8 m (przedział od 5,0 m do 35,0 m), dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej – 48,8 m (przedział od 14,0 m do 138,0 m), a dla zabudowy usługowej – 24,7 m (przedział od 6,0 m do 85,0 m). W analizowanym obszarze występują poza tym w zabudowie jednorodzinnej dachy stromi i płaskie, w zabudowie usługowej i mieszkalnej wielorodzinnej – dachy płaskie. Opisane parametry wskazują, że planowana inwestycja nawiązuje do istniejącej już zabudowy. Natomiast wątpliwości budzi określenie w pkt 2 lit. d decyzji nr 331/2011 z dnia [...] kwietnia 2011 r., maksymalnej wysokości budynków w metrach nad poziomem morza, a nie jak w przypadku innych wskaźników w metrach nad poziomem gruntu, jednakże w ocenie Sądu, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.
Sąd podkreślił, iż wbrew obawom skarżących, taki sposób zapisu może okazać się nawet korzystniejszy, ponieważ wyklucza modyfikowanie wysokości budynku poprzez manipulowanie poziomem gruntu. Zwłaszcza, że na wielu mapach, załączonych do akt sprawy, zostały wyraźnie oznaczone rzędne terenu inwestycji i terenów sąsiednich.
Sąd stwierdził, iż w świetle materiału dowodowego, spełnione są także wymogi, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mapa załączona do pisma z dnia 20 grudnia 2010 r., jak i mapa wyznaczająca obszar analizowany wskazują jednoznacznie, iż przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej – ul. T. M.. Okoliczność ta nie była negowana przez samych skarżących. Sąd podzielił stanowisko organu, iż w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie bada się konsekwencji realizacji przedsięwzięcia dla ruchu drogowego.
Sąd wskazał, iż inwestor uzyskał wystarczające z punktu widzenia art. 61 ust. 5 cytowanej ustawy zapewnienia od gestorów mediów. Potwierdza to umowa z [...] z dnia 7 maja 2007 r.; pismo [...] z dnia 24 października 2008 r., podtrzymane pismem z dnia 26 października 2009 r.; umowa przedwstępna z [...] S.A. z dnia 6 kwietnia 2009 r. i pismo z dnia 17 grudnia 2009 r.; opinia [...] z dnia 6 listopada 2008 r. podtrzymana pismem z dnia 18 marca 2011 r. Prezydent Miasta Poznania postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2008 r. uzgodnił planowane przedsięwzięcie w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, co oznacza, iż spełniony został także wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 4 powoływanej wyżej ustawy. Zachowany został również wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi.
W ocenie Sądu, organy trafnie przyjęły, iż ziściły się przewidziane przez ustawodawcę warunki wydania kontrolowanej decyzji. Z uwagi na stanowcze brzmienie art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 cytowanej ustawy organy nie miały w niniejszej sprawie możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. Odnosząc się do zarzutów skarżących Sąd wyjaśnił, iż do ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wskazanie przynajmniej jednego obiektu w obszarze analizowanym podobnego do planowanego przedsięwzięcia. Wobec tego nie można preferować jednego fragmentu istniejącej zabudowy (np. os. M.) nad pozostałymi, zwłaszcza, że w obszarze analizowanym znajdują się zbliżone budynki mieszkalne wielorodzinne. Za bezzasadny Sąd uznał zarzut nieprecyzyjnego rozwiązania kwestii zieleni oraz odpływu wód opadowych i roztopowych, gdyż zagadnienia te nie podlegają badaniu w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy. Niesłuszny jest też zarzut nieodniesienia się organu II instancji do zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu.
Zaskarżona decyzja nr [...], zawiera wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 kpa, a organ odwoławczy odniósł się do argumentacji skarżących w sposób wyczerpujący. Sąd stwierdził, iż w tej sytuacji nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. ją oddalił.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. K. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości, zarzucając mu:
1.obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 7 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez ich błędną wykładnię, tj. błędne uznanie, że zasada dobrego sąsiedztwa określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.o.p.z.p. wymaga jedynie weryfikacji średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym, nie zaś szkodliwości planowanej inwestycji dla zabudowań znajdujących się w jej bezpośrednim sąsiedztwie;
2. obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 2 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. przez błędne uznawanie, że określenie maksymalnej wysokości budynków w planowanej inwestycji może zostać określone w metrach n.p.m., zaś budynków porównywalnych, a znajdujących się na obszarze analizowanym – w wysokości mierzonej od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. W oparciu o powyższe podstawy pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi – uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W motywach skargi autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA zaskarżone rozstrzygnięcie oparł na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia uznając błędnie, że analiza średnich parametrów zabudowy w obszarze analizowanym w sytuacji, gdy w jego ramach typy zabudowań o zupełnie odmiennym charakterze, jest jedynym i wystarczającym warunkiem do uznania, że planowana inwestycja nie jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa określonej w powołanym wyżej przepisie. WSA błędnie nie poddał analizie kwestii, czy, oraz ewentualnie w jakim stopniu, planowane przedsięwzięcie szkodzi zabudowaniom, znajdującym się w bezpośrednim jej sąsiedztwie – m.in. zabudowaniu, w którym zamieszkuje skarżący. WSA błędnie uznał, że określenie maksymalnej wysokości budynków w planowanej inwestycji może zostać określona w metrach n.p.m., zaś budynków porównywalnych w wysokości mierzonej od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. WSA pominął, że obie te wielkości muszą być porównywalne.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniósł o jej oddalenie wobec braku usprawiedliwionych podstaw, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu odpowiada prawu.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik uczestnika postępowania [...] Sp. z o.o. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Zdaniem autora odpowiedzi skarga kasacyjna stanowi polemikę ze słusznym rozstrzygnięciem WSA oraz nie znajduje w istniejącym porządku prawnym uzasadnionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.
Powołany w podstawach skargi kasacyjnej przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej jako "u.p.z.p.") stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia przesłanki polegającej na tym, aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników budowlanych, linii zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji.
Cytowany przepis wyraża tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Podkreślić należy, iż warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Oznacza to, iż ocena planowanej inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych musi się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu i zagospodarowania terenu.
Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Sposób ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu regulują przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej jako " rozporządzenie"). Stosownie do § 3 ust. 1 rozporządzenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy wyznacza się obszar analizowany i przeprowadza się analizę istniejącego zagospodarowania w zakresie funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wymóg w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, jak i przeprowadzenia analizy pod względem występującej na nim funkcji zabudowy został spełniony.
Wyniki analizy wskazują, że na terenie analizowanym występuje zabudowa jednorodzinna, wielorodzinna, jak i usługowa, a to oznacza, że planowana inwestycji polegająca budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych i budynków garażowych na działkach inwestora pozostaje w zgodzie z funkcją mieszkaniową występującą na obszarze objętym analizą. Zatem w sytuacji, w której warunek zaistnienia przesłanki kontynuacji funkcji jest spełniony, nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że planowana inwestycja naruszy istniejący ład przestrzenny określony zabudową jednorodzinną osiedla Marysieńki, obejmującą również nieruchomość skarżącego, znajdującą w bezpośrednim sąsiedztwie działek inwestora. Podkreślić należy, iż zgodnie z art. 59 i nast. u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych.
Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów ustawy - Prawo budowlane i przepisów wykonawczych do tej ustawy możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Organ ten bada m.in. wymóg dotyczący tzw. " linijki słońca", co oznacza, iż nie można wykluczyć, że planowany do realizacji budynek w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżącego kasacyjnie będzie mógł być zrealizowany w wysokości mniejszej niż przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też podanych względów za całkowicie chybiony należy uznać stawiany przez autora skargi kasacyjnej Sądowi I instancji zarzut braku dokonania analizy, czy i w jakim stopniu planowana budowa osiedla wielorodzinnych 4 i 5 kondygnacyjnych budynków naruszy interes właścicieli domów jednorodzinnych położonych w sąsiedztwie tej inwestycji.
Natomiast za usprawiedliwiony w warunkach rozpoznawanej sprawy należy uznać zarzut naruszenia § 7 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia. Jak wspomniano powyżej wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi poprzedzać wnikliwa, pełna i wyczerpująca analiza zarówno funkcji, jak i cech zabudowy, a jej wyniki powinny znaleźć odzwierciedlenie w samej analizie i w dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na działkach położonych w obszarze analizowanym. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy dokumentu zawierającego wykaz 461 nieruchomości wynika, że organ pierwszej instancji ustalił parametry istniejącej na nich zabudowy w zakresie procentowego wskaźnika powierzchni zainwestowania działki, funkcji zabudowy, linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej, ale pominął istotny z punktu widzenia § 7 rozporządzenia parametr dotyczący wysokości zabudowy.
Powołany przepis § 7 rozporządzenia określa zasady ustalania wysokości planowanej zabudowy, zgodnie z którymi, po pierwsze - wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); po drugie - wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2); po trzecie - jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3); po czwarte - dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Stwierdzony we wskazanej powyżej analizie urbanistycznej brak co do ustalenia wysokości zabudowy na działkach położonych w obszarze analizowanym stanowi o tym, że określenie parametru wysokości poszczególnych budynków planowanej inwestycji w pkt 2d decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] kwietnia 2011 r. nastąpiło z pominięciem zasad określonych w § 7 rozporządzenia, a więc wadliwie.
Zauważyć należy, iż wprawdzie w wynikach analizy z dnia 27 stycznia 2011 r., stanowiących załącznik do tej decyzji, jej autor podał, że wysokość budynków jednorodzinnych wynosi od 7,5 do 9 m; budynki usługowe posiadają 1, 2 lub 3 kondygnacje; wysokość zabudowy wielorodzinnej występującej od strony południowej osiedla Marysieńka nie przekracza ona rzędnej 117,0 m n.p.m., jednakże ustalenia te, jak wskazano wyżej, nie znajdują potwierdzenia w materiale dokumentacyjnym zgromadzonym w niniejszej sprawie. W wynikach analizy brak jest wyjaśnienia na podstawie czego powyższe dane wysokościowe budynków jednorodzinnych i budynków garażowych zostały ustalone, jak również dlaczego w stosunku do budynków wielorodzinnych zastosowano taki właśnie sposób określenia ich wysokości. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji w tym względzie brak jest również jakichkolwiek rozważań, a to oznacza, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nastąpiło bez wnikliwego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.
Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, że ustalenie w decyzji organu pierwszej instancji wysokości budynków względem poziomu morza jest sprzeczne z § 7 ust. 2 rozporządzenia. Z treści tego przepis wyraźnie bowiem wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki budynku mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego zarówno co do stwierdzenia, że taki sposób określenia wysokości budynku stanowi uchybienie, jak również co do uznania, że nie miało to wpływu na wynik sprawy. Takie stanowisko Sądu I instancji nie można się uznać za prawidłowe zważywszy, iż w postępowaniu o pozwolenie na budowę organ architektoniczno-budowlany dokonuje oceny, czy z punktu widzenia Prawa budowlanego możliwa jest realizacja budynku o określonej w decyzji o warunkach zabudowy wysokości. Z tego też względu nie jest dopuszczalne określenie wysokości budynku w sposób inny, niż wynikający z norm zawartych w § 7 ust. 1 - 4 rozporządzenia.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że wadliwe określenie w pkt 2d decyzji Prezydenta Miasta Poznań z dnia [...] kwietnia 2011 r. maksymalnej wysokości budników poprzez wskazanie rzędnej terenu nad poziomem morza (npm) stanowi uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c); art. 135 p.p.s.a orzekł jak sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.