Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 684/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "WINB", w przedmiocie nakazu rozbiórki ogrodzenia. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwanej dalej "PINB", w L. nakazał skarżącej rozbiórkę części ogrodzenia trwałego wykonanego z elementów betonowych prefabrykowanych (słupki oraz płyta cokołowa) oraz z elementów stalowych (przęsła) o długości 35,13 m, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w P., obejmującą w całości odcinek ogrodzenia od strony działki nr [...] (drogi wewnętrznej) pomiędzy działkami nr [...] i [...].
Organ ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie zostało zrealizowane na zgłoszenie z 2010 r., od które nie wniesiono sprzeciwu. Jednak lokalizacji ogrodzenia sprzeciwiają się zapisy Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" (uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] lipca 2008 r. – Dz. Urz. Woj. [...]), gdyż na terenie oznaczonym symbolem "10.KDw" nie można budować ogrodzeń. Okoliczność ta uzasadniała wszczęcie procedury z art. 50 Prawa budowlanego i w konsekwencji orzeczenie nakazu rozbiórki.
Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca.
Zaskarżoną decyzją [...] WINB uchylił decyzję organu I instancji i jednocześnie nakazał U. S. rozbiórkę ogrodzenia o długości 35,13 m, usytuowanego na działkach nr [...] i [...] w P. od strony działki nr [...] (drogi wewnętrznej).
Organ odwoławczy wskazał na dokładną lokalizację jezdni asfaltowej i przedmiotowego ogrodzenia względem ww. granic działek. Przedmiotowe ogrodzenie znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od środka działki nr [...] stanowiącej ww. drogę. Ustalenia w zestawieniu z treścią ww. planu miejscowego, wskazują, że przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest na działkach nr ewid. [...] i [...] przy granicy z działką [...] i w całości znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 10.KDw. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla terenu 10.KDw, szerokość tego terenu przeznaczonego dla lokalizacji dróg wewnętrznych wynosi 8 m. Zatem teren w odległości 4 m od środka działki nr [...] (teren 10.KDw) w kierunku północnym i południowym jest przeznaczony wyłącznie na komunikacje – drogi wewnętrzne. Z rysunku planu wynika, że wzdłuż działek nr [...] i [...] od strony północnej przebiega teren oznaczony 10.KDw, a linia rozgraniczająca przebiega po działkach nr [...] i [...] równolegle do granicy z działką nr [...].
W tych warunkach organ nadzoru budowlanego obowiązany był nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego niezgodnie z przepisami, w sytuacji, gdy nie jest możliwe przeprowadzenie procesu jego legalizacji. Dokonując reformacji decyzji organu I instancji stwierdził, że ogrodzenie o długości 35,13 m usytuowane na działkach nr [...] i [...] w P. od strony działki nr [...] w całości leży na terenach oznaczonych 10.KDw przeznaczonych dla lokalizacji dróg wewnętrznych, w związku z czym nakazał jego rozbiórkę w całości.
Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżąca, domagając się jej uchylenia. W skardze sformułowano zarzut dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę [...] WINB podtrzymał swoje dotychczasowe twierdzenia.
Wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 960/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.
Uwzględniając skargę kasacyjną WINB, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 554/19, uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew stanowisku Sądu I instancji, "kluczowym dla stanu faktycznego sprawy było ustalenie odległości ogrodzenia od osi jezdni. Plan miejscowy posługuje się liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu lub zasadach zagospodarowania, a nie granicami działek. Konieczne było więc ustalenie przez organ linii rozgraniczających terenu oznaczony symbolem 10.KDw w terenie, co uczyniono w postępowaniu administracyjnym. Nie ma przy tym jakiejkolwiek potrzeby wskazywania, która część działek [...] i [...] jest oznaczona w planie symbolem 10.KDw. Z wyrysu z mapy zasadniczej w skali 1:500 wynika, że szerokość działki drogowej nr [...] na odcinku przylegającym do działki nr [...] i [...] wynosi ok. 4 m. Pomierzone odległości zarówno od środka działki [...] w P., jak i od osi jezdni (jak wskazano, jezdnia asfaltowa nie jest usytuowana równolegle do granic działki nr [...]) wskazują, że przedmiotowe ogrodzenie usytuowane jest w odległości mniejszej, niż dopuszczalna odległość przewidziana planem dla terenu oznaczonego symbolem 10.KDw, czyli 4 m (odległość ogrodzenia odpowiednio: 2,09 m i 2,10 m na działce [...] oraz 2,75 m i 2,51 m na działce [...])".
W ocenie NSA, stan faktyczny sprawy został ustalony z uwzględnieniem zasady prawny obiektywnej, tj. art. 7 K.p.a. oraz zasad dotyczących zbierania i oceny materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera również uzasadnienie przyjętej podstawy faktycznej i prawnej sprawy, szczegółowo wyjaśniające tok rozumowania organu, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Brak było zatem podstaw do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. Natomiast NSA zastrzegł, że ponownie rozpoznając sprawę, uwzględniając ustalony przez organ stan faktyczny, Sąd I instancji powinien dokonać merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji przez pryzmat prawidłowości zastosowania art. 50 ust. 7 pkt 1 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4, art. 51 ust. 7 oraz art. 52 Prawa budowlanego.
Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 684/20, oddalając skargę, wskazał, że w związku z ww. wyrokiem NSA znajduje w sprawie zastosowanie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", na podstawie którego Sąd jest związany oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA. W ocenie Sądu I instancji, skoro realizacja przedmiotowego ogrodzenia nie jest zgodna z ww. planem miejscowym, zasadnie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje procedura naprawcza, o której mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Albowiem stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oznacza również zgodność z ustaleniami planu miejscowego (por. wyrok NSA z 10 września 2019 r., II OSK 3516/18).
Takie postępowanie jest też wdrażane w przypadku zrealizowania inwestycji w oparciu o zgłoszenie, od którego nie został wniesiony sprzeciw. W takiej sytuacji dokonanie zgłoszenia ma jednak ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, a nie art. 48, czy też art. 49b ust. 1 tej ustawy, gdyż w tej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 18 października 2018 r., II SA/Ol 672/18; WSA w Opolu z 21 maja 2019 r., II SA/Op 115/19).
Sąd I instancji, mając na względzie wskazania zawarte w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 554/19, stwierdził, że organ odwoławczy zasadnie ocenił, iż ogrodzenie zostało zrealizowane niezgodnie z ustaleniami ww. planu miejscowego. Ogrodzenie to znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 10.KDw, a ustalenia dla terenu 10.KDw stanowią, że szerokość tego terenu przeznaczonego dla lokalizacji dróg wewnętrznych wynosi 8 m. Zatem teren w odległości 4 m od środka działki nr [...] (teren 10.KDw) w kierunku północnym i południowym jest przeznaczony wyłącznie na komunikację – drogi wewnętrzne.
Wobec powyższego, teren w odległości 4 m od środka działki nr [...] w kierunku północnym i południowym jest przeznaczony wyłącznie na komunikację. Ogrodzenie usytuowane jest w odległości od 2,09 m do 2,75 m od środka działki nr [...]. W tych warunkach organ nadzoru budowlanego obowiązany był wydać decyzję o rozbiórce obiektu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Lokalizacja spornego ogrodzenia uniemożliwia bowiem doprowadzenie go do stanu zgodnego z przepisami ww. planu miejscowego. Brak było zatem podstaw i możliwości do wydania nakazu wykonania określonych robót budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Brak było również podstaw do wydania decyzji o zaniechaniu prowadzenia robot budowlanych (art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego), jako że roboty budowlane zostały już zakończone. W celu osiągnięcia stanu zgodności z prawem konieczne jest fizyczne wyeliminowanie z przestrzeni spornego ogrodzenia, co z kolei wymagało wydania decyzji o rozbiórce.
Prawidłowo zaskarżoną decyzją WINB nałożył obowiązek rozbiórki ogrodzenia na skarżącą. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa m.in. w art.
51. Skarżąca będąc właścicielem nieruchomości należy zatem do kręgu podmiotów wskazanych przez ustawodawcę, do których organy nadzoru budowlanego powinny kierować decyzje wydane m.in. w postępowaniu naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłance z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie, ewentualnie – przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub organowi nadzoru budowlanego; oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w II instancji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, że wykonanie przez skarżącą jako inwestora ww. ogrodzenia rzekomo z naruszeniem przepisów, w tym ww. planu miejscowego, podczas gdy ogrodzenie to w istocie w żaden sposób nie narusza przewidzianej planem komunikacji działki nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną oraz komunikacji przyległymi do niej pasami gruntu i nie ma niezgodności z ww. planem miejscowym, jak też niezgodności z przepisami prawa o planowaniu przestrzennym.
Ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy w trybie art. 182 § 2 p.p.s.a. i w sprawie nie żądano przeprowadzenia rozprawy, dlatego przedmiotowa sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego.
Zasadniczo skarga kasacyjna stanowi nieuprawnioną w świetle art. 153 i art. 190 w związku z art. 170 p.p.s.a. polemikę z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 554/19. Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nie wystarczy w tym zakresie argumentować, że w miejscu starego ogrodzenia w tym samym miejscu powstało przedmiotowe ogrodzenia, ani to, że Gmina powinna podjąć działania w kierunku nabycia tych działek w sposób legalny prawnie, ponieważ ogrodzenie znajduje się w całości na działkach skarżącej.
Należy wskazać, że treść planu miejscowego ma wpływ na treść prawa własności (art. 140 K.c.) jakie przysługuje skarżącej, tj. ogranicza sposób zagospodarowania nieruchomości. Dlatego skarżąca nie może w świetle obowiązującego planu miejscowego aktualnie zagospodarować swoich nieruchomości w sposób dowolny. Jeżeli w niniejszej sprawie przesądzono, że w świetle treści planu miejscowego lokalizacja przedmiotowego ogrodzenia narusza plan miejscowy i jednocześnie skarżąca nie przywołała odpowiednich przepisów planu miejscowego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz: art. 35), tym samym nie wykazała aby stan prawny na jej gruncie przedstawiał się odmiennie niż w zaskarżonym wyroku, jak i w odniesieniu do wiążącej oceny prawnej zawartej w ww. NSA o sygn. akt II OSK 554/19. Nie podważyła tym samym oceny zawartej w zaskarżonym wyroku co do legalności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego trybu naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego, w tym wskazywanych w zarzucie skargi kasacyjnej art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Ma bowiem rację Sąd I instancji, że stwierdzona w niniejszej sprawie niezgodność ogrodzenia z treścią planu miejscowego wypełnia hipotezę z art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowanego, a tym samym spełnia dyspozycję tego przepisu do wdrożenia trybu naprawczego. Z kolei brak możliwości uzyskania stanu zgodnego z prawem, w tej sprawie z treścią planu miejscowego, uzasadniał zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, ponieważ nie ma innego sposobu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem niż nakaz rozbiórki.
Z przedstawionej powyżej oceny wynika, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie przez skarżącą z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem mogło stać się niemożliwe lub istotnie ograniczone. W takiej zaś sytuacji właściciel nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części (patrz: art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Wynika z tego, że z uwagi na obowiązującą treść planu określone skutki dla zagospodarowania własnej nieruchomości nie są uzależnione tylko od wskazywanego przez skarżącą wykupu nieruchomości przez Gminę. Takie skutki w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości mogą nastąpić jeszcze przed jej wykupem przez Gminę z uwagi na treść planu jako determinantę możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości.
Dlatego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.