Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3067/12

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Op 29/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. do wydania aktu załatwiającego sprawę nr [...] w przedmiocie budowy węzła betoniarskiego, w terminie jednego miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Przedstawiając w uzasadnieniu powyższego wyroku stan faktyczny i prawny sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że pismem z 15 listopada 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zawiadomił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O., że w dniu 9 listopada 2010 r. wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy węzła betoniarskiego na terenie posesji przy ul. [...] w O.. Poinformował również stronę o tym, że w dniu 6 grudnia 2010 r. przeprowadzone zostaną oględziny budowy objętej postępowaniem.

Kolejnym pismem, z 6 grudnia 2010 r. organ poinformował skarżącą Spółkę o terminie oględzin wyznaczonym na dzień 14 grudnia 2010 r.

W dniu 14 grudnia 2010 r. przeprowadzono oględziny, z których sporządzony został protokół, natomiast pismem z 21 stycznia 2011 r. organ zawiadomił stronę w trybie art. 36 §1 k.p.a., że prowadzone z zakresu nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w sprawie budowy węzła betoniarskiego nie może zostać załatwione w ustawowym terminie i załatwienie sprawy nastąpi do 31 marca 2011 r.

Pismem z 31 marca 2011 r. organ wezwał A. J. - prezesa zarządu Spółki [...], do złożenia w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień odnośnie posiadania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu będącego przedmiotem postępowania. Wskazał kolejny termin załatwienia sprawy 31 lipca 2011 r.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie A. J. w piśmie z 6 kwietnia 2011 r. zawiadomił, że posiada ostateczną decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] kwietnia 2008 r. o warunkach zabudowy, obejmującą m.in. inwestycję związaną z umieszczeniem na terenie działki nr [...] k.m. 7, przy ul. [...] w O., mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną.

Pismem z 26 maja 2011 r. skarżąca Spółka wniosła do organu o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] grudnia 2010 r. o utrzymaniu w mocy decyzji własnej z dnia [...] stycznia 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie mobilnego węzła betoniarskiego wraz z infrastrukturą techniczną i komunikacją wewnętrzną oraz obiektu administracyjnego z częścią warsztatową, na okoliczność ostateczności decyzji o warunkach zabudowy. Do pisma strona dołączyła kserokopię tejże decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odmówił przeprowadzenia wnioskowanego przez stronę dowodu, argumentując, że w aktach sprawy znajduje się decyzja z dnia [...] kwietnia 2008 r. ustalająca warunki zabudowy, która jest ostateczna.

Następnie, postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 31 marca 2012 r. dokumentów w postaci: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pismami z dnia 5 oraz 17 października 2011 r. Spółka [...] wniosła o umorzenie postępowania, podnosząc, że w dniu 6 maja 2008 r. dokonano zgłoszenia zamiaru instalacji urządzeń węzła betoniarskiego, a dnia 2 czerwca 2008 r. w Urzędzie Miasta O. wydano decyzję orzekającą, że zamierzenie nie podlega przepisom prawa budowlanego i nie wymaga zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, stąd nie można mówić o dopuszczeniu się przez stronę samowoli budowlanej. Ponadto strona wniosła o przeprowadzenia dowodu z dokumentu w postaci pisma sporządzonego przez A. J. z dnia 7 stycznia 2008 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] sierpnia 2011 r.

Pismem z 5 października 2011 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. poinformował stronę między innymi o tym, że kserokopie dokumentów dołączone do pisma z 17 października 2011 r., których dopuszczenia domagała się strona, dołączone zostały do akt sprawy i zostaną uwzględnione przy załatwianiu sprawy.

W piśmie z 30 marca 2012 r. skarżąca Spółka zawarła oświadczenie, że nie zamierza skorzystać z instytucji legalizacji samowoli budowlanej.

Zawiadomieniem z 5 kwietnia 2012 r. organ poinformował stronę o kolejnym terminie oględzin, wyznaczonym na 24 kwietnia 2012 r., wzywając prezesa zarządu Spółki A. J., do okazania przedmiotu oględzin poprzez zapewnienie inspektorom wstępu na teren nieruchomości i do pomieszczeń. Poinformował również o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy na dzień 31 maja 2012 r.

Pismem z 11 kwietnia 2012 r. [...] Spółka z o.o. wniosła w trybie art. 37 § 1 k.p.a. zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O..

Z kolei do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Spółka skierowała pismo z dnia 12 kwietnia 2012 r., w którym na podstawie art. 37 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a., wniosła o niezwłoczne załatwienie sprawy, nie później niż do 23 kwietnia 2012 r. oraz o odstąpienie od przeprowadzenia czynności dowodowych – oględzin, zaplanowanych na dzień 24 kwietnia 2012 r. Poinformowała o złożeniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania i wywiodła, że czynności kontrolne organu nadzoru, określone w art. 81a Prawa budowlanego, są związane z uprawnieniem do wstępu na teren obiektu budowlanego, budowy i zakładu pracy, podczas gdy z pisma Urzędu Miasta O. z dnia 2 czerwca 2008 r. wynika, że mobilny węzeł sanitarny nie jest budynkiem, ani obiektem budowlanym i nie stosuje się do niego przepisów Prawa budowlanego, a także nie może być traktowany jak zakład pracy. W tej sytuacji zaplanowane w sprawie przez organ oględziny wykraczają poza zakres kompetencji, których zamknięty katalog ujęty został w art. 81a ust. 1 Prawa budowlanego.

Zdaniem Spółki, istotne znaczenie w sprawie ma stanowisko wyrażone przez Wydział Urbanistyki Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta O. w piśmie z dnia 2 czerwca 2008 r., którym przed uruchomieniem mobilnego węzła betoniarskiego strona poinformowana została przez właściwy organ o braku konieczności przestrzegania i stosowania się do przepisów Prawa budowlanego. Prowadzenie obecnie postępowania dowodowego w kierunku ustalenia, czy strona należycie wypełniła obowiązki objęte zgłoszeniem jest nieuzasadnione i błędne. Dodatkowo strona stwierdziła również, że dokonane przez organ zawiadomienie o niedotrzymaniu terminu do załatwienia sprawy jest czynnością wadliwą, gdyż powinno mieć ono formę postanowienia i dlatego nie wywiera ono skutków prawnych. Poinformowała także organ o złożeniu zażalenia na przewlekłe prowadzenie przez niego postępowania.

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. reprezentujący Spółkę A. J. poinformował organ, że od 21 kwietnia do 30 maja 2012 r. przebywa na urlopie i w związku z tym nie może brać udziału w czynnościach kontrolnych, przy czym nie może upoważnić osoby kompetentnej do reprezentowania jego interesów.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia strony na przewlekłość postępowania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] stwierdził brak podstaw do wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy.

We wniesionej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administarcyjnego w Opolu na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie mobilnego węzła betoniarskiego, [...] Sp. z o.o. wniosła o wyznaczenie temu organowi ostatecznego terminu do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że postępowanie nie jest dotknięte przewlekłością. Wskazał, że pismem z 5 kwietnia 2012 r. strona została zawiadomiona o niemożności dotrzymania terminu i że nowy termin załatwienia sprawy wyznaczono na dzień 31 maja 2012 r. Zdaniem organu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest jeszcze wystarczający do wydania decyzji kończącej sprawę w pierwszej instancji.

Na wezwanie Sądu organ w piśmie z 25 września 2012 r. wyjaśnił, że w dniu 19 lipca 2012 r. przeprowadzone zostały oględziny węzła betoniarskiego, a pismem z 27 sierpnia 2012 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz o tym, że decyzja kończąca postępowanie zostanie wydana po dniu 24 września 2012 r. i nie później niż 15 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd wskazał na wstępie, że pojęcie "przewlekłość postępowania" w zakresie działalności administracji publicznej, wprowadzone do procedury administracyjnej i sądowoadministracyjnej obok pojęcia bezczynności organu, nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa, stąd jego treść należy odkodować w drodze wykładni. Uwzględniając wykładnię ukształtowaną w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania jest zachowaniem organu niezgodnym z prawem, ale w innej formie niż bezczynność i stanowi kwalifikowaną postać bezczynności. Przewlekłość zachodzi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając równocześnie w bezczynności, natomiast w sposób nieuzasadniony "przedłuża" termin załatwienia sprawy powołując się na niezależne od niego przyczyny uniemożliwiające dotrzymanie terminu, a w szczególności – konieczność wywiązania się z pewnych obowiązków procesowych (np. przedłożenia dokumentacji, wzięcia udziału przez stronę w czynnościach dowodowych).

Oceniając, czy doszło do przewlekłości postępowania Sąd bada, czy podejmowane przez organ w postępowaniu jurysdykcyjnym czynności zamierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane oraz czy nie są to czynności pozorne nieprowadzące w istocie do wydania rozstrzygnięcia.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy wynikającego z akt administracyjnych, Sąd uznał, że wbrew twierdzeniom organu w sprawie doszło do przewlekłości postępowania. Analiza czynności organu w kontekście okoliczności faktycznych prowadzi w pierwszej kolejności do stwierdzenia, że o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy węzła betoniarskiego organ nadzoru budowlanego powiadomił skarżącą Spółkę w dniu 15 listopada 2010 r. Postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało natomiast zakończone niemal rok później - w dniu [...] września 2011 r., tj. w dacie wydania na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) postanowienia nakładającego na stronę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów. Wydanie tego rodzaju postanowienia sugeruje, zdaniem Sądu, zastosowanie przez organ trybu legalizacji budowy określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Jego zastosowanie, polegające w pierwszej kolejności na nałożeniu na inwestora obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy oraz ewentualnym wstrzymaniu prowadzenia robót stosownie do art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego organ stwierdzi, że doszło do samowoli budowlanej. Ponadto, konieczne jest dokonanie przez organ oceny co do spełnienia warunków legalizacji wynikających z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Oznacza to, że postępowanie wyjaśniające w sprawie legalności budowy, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego, powinno być przeprowadzone przed wydaniem postanowienia opartego o przepis art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Dokonanie oceny na podstawie art. 48 ust. 2 tej ustawy oraz nałożenie na inwestora obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 możliwe jest bowiem dopiero po wnikliwym wyjaśnieniu sprawy. Wydanie postanowienia zamyka bowiem pierwszy etap legalizacji budowy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, w którym prowadzone jest postępowanie wyjaśniające.

Następnie Sąd wskazał, że z akt administracyjnych wynika, iż po wszczęciu postępowania, aż do wydania postanowienia z dnia [...] września 2011 r., organ prowadził postępowanie wyjaśniające, w ramach którego podejmował czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego. Występował z zapytaniami do organów ochrony środowiska, wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego, przeprowadził oględziny, a także wzywał stronę do złożenia wyjaśnień i rozpoznawał wnioski dowodowe strony. Ostatnia czynność w postępowaniu wyjaśniającym, tj. wydanie postanowienia o odmowie przeprowadzenia na wniosek strony dowodu z dokumentu, dokonana została przez organ w dniu 8 czerwca 2011 r. Oznacza to, że postanowienie z dnia [...] września 2011 r. wydane zostało po upływie ponad trzech miesięcy. Zważywszy na znaczny odstęp czasu pomiędzy tymi czynnościami, zdaniem Sądu, przyjąć należy, że organ działał w sposób opieszały, przez co doprowadził do przewlekłości postępowania wyjaśniającego.

Sąd ponadto podkreślił, że z akt administracyjnych nie wynika, aby zaistniały jakiekolwiek niezależne od organu okoliczności uniemożliwiające wcześniejsze wydanie postanowienia. Okoliczności takich nie wskazał również sam organ.

Na nieuzasadnione odwlekanie terminu ostatecznego załatwienia sprawy wskazuje również, zdaniem Sądu, zakreślenie przez organ we wskazanym postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. ponad półrocznego terminu wykonania obowiązku przedstawienia określonych dokumentów, tj. do dnia 31 marca 2012 r. Sąd podkreślił, że określenie terminu do przedstawienia przez inwestora dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane pozostawione jest uznaniu organu, niemniej jednak termin ten nie może być zbyt długi. Jego nadmierne wydłużenie skutkowałoby bowiem czasową legalizacją samowoli budowlanej. Z tego względu termin ten powinien obejmować tylko taki okres, w którym inwestor może wywiązać się z nałożonych obowiązków.

Sąd uznał, że wyznaczony w niniejszej sprawie ponad sześciomiesięczny termin uznać był zbyt długi, biorąc pod uwagę zakres zobowiązania. Sąd zaznaczył, że jakkolwiek uzasadnione jest wydłużenie terminu dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, to jednak taka decyzja była już w dyspozycji organu, o czym świadczy treść postanowienia z [...] czerwca 2011 r. o odmowie przeprowadzenie dowodu z tego dokumentu. Ponadto termin zakreślony w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane może być wydłużony przez organ na wniosek strony. Realizując zasadę szybkości postępowania organ nie powinien tym samym od razu wyznaczać terminu nadmiernie długiego zwłaszcza w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne nie wskazują, że strona nie będzie mogła wykonać obowiązku w terminie krótszym. Skoro zatem z okoliczności faktycznych niniejszej sprawy nie wynika, aby zasadnym było wyznaczanie tak długiego terminu, w ocenie Sądu, jego określenie mogło służyć jedynie przedłużeniu przez organ terminu załatwienia sprawy, co zakwalifikować należało jako przewlekłość postępowania.

Sąd wskazał, że ocena taka znajduje swoje uzasadnienie również w kontekście innych okoliczności rozpoznawanej sprawy, do których należy fakt, że pomimo bezskutecznego upływu terminu do wykonania przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem i wyraźnego oświadczenia przez stronę w piśmie z 30 marca 2012 r., że nie zamierza skorzystać z legalizacji, organ przez kolejny półroczny okres, do dnia orzekania przez Sąd, nie wydał końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W związku z powyższym Sąd uznał, że procedura legalizacyjna uregulowana w art. 48 ustawy Prawo budowlane nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu. W razie ustalenia, że obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę i wdrożenia procedury z art. 48 ustawy Prawo budowlane, a następnie niewywiązania się przez inwestora z obowiązku przedłożenia zażądanych dokumentów, ustawodawca w art. 48 ust. 4 omawianej ustawy nie pozostawił organowi wyboru co do sposobu rozstrzygnięcia, zobowiązując go do orzeczenia rozbiórki w każdym przypadku niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane jest jednoznaczne i nie może budzić wątpliwości. W przypadku zatem niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków i przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis powyższej ustawy nie przewiduje bowiem w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Sąd stwierdził, że bezskuteczny upływ wyznaczonego przez organ terminu do wykonania obowiązku obligował organ do wydania końcowego rozstrzygnięcia w sprawie legalności budowy węzła betoniarskiego. Zamiast tego jednak, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, organ nadal prowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zgodności zrealizowanego obiektu z warunkami zgłoszenia.

Odnosząc się do kwestii przesunięcia przez organ terminu oględzin z dnia 24 kwietnia 2012 r. na dzień 19 lipca 2012 r. Sąd podniósł, że nie było ono uzasadnione okolicznościami niezależnymi od organu i również miało wpływ na przewlekłość postępowania. O ile bowiem w piśmie strony z 16 kwietnia 2012 r. zawiadomiono o korzystaniu przez osobę reprezentującą Spółkę z urlopu w okresie od 21 kwietnia do 30 maja 2012 r., to w zawiadomieniu o oględzinach organ wskazał, że udział w nich strony nie jest obowiązkowy, zaś pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. strona wezwała organ do niezwłocznego załatwienia sprawy. Skoro zatem udział strony w oględzinach nie był konieczny, a strona nie wniosła o przesunięcie terminu przeprowadzenia dowodu oraz wystąpiła z żądaniem zakończenia postępowania, to tym samym w sprawie nie zaistniały przeszkody uzasadniające przesunięcie terminu przeprowadzenia oględzin i to aż o trzymiesięczny okres, sięgający daleko nawet poza termin zakończenia urlopu wskazywany przez A. J..

Wskazane wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, przemawiają za tym, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie prowadzone było w sposób przewlekły i sprzeczny z zasadą szybkości postępowania wynikającą z art. 12 k.p.a. Ponadto, niemal dwuletni okres, jaki upłynął od wszczęcia postępowania oraz znaczne odstępy czasu pomiędzy czynnościami organu, stanowił naruszenie wynikającej z art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zasadę zaufania do organów państwa. Poza tym, czynności podejmowane przez organ po wydaniu postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek, zmierzające do wyjaśnienia kwestii zgodności budowy ze zgłoszeniem, nie były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Podsumowując Sąd wskazał, że dokonując oceny przewlekłości postępowania, miał na uwadze okoliczności rozpoznawanej sprawy, a w szczególności bezwzględne obowiązywanie nienasuwającego wątpliwości interpretacyjnych przepisu art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jak również niedającą się racjonalnie uzasadnić długotrwałość postępowania, wynikającą wyłącznie z winy organu, a pozostającą w rażącej sprzeczności z omówionymi wyżej podstawowymi zasadami procedury administracyjnej i przepisami wyznaczającymi terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., wskazując na naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 oraz art. 106 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie wskazanej w aktach sprawy okoliczności, że przed złożeniem do zatwierdzenia projektu budowlanego węzła betoniarskiego, inwestor był zobligowany do czasochłonnego - jak powszechnie wiadomo - zabiegania o uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co prowadzi do zarzutu niedostatecznego uzasadnienia stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, odnośnie do wyznaczenia stronie nadmiernie długiego terminu dla przedłożenia dokumentów określonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r.,
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego:
3. 1) art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 3, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t. j.: Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) oraz art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie, że w myśl powołanych przepisów, przed złożeniem do zatwierdzenia projektu budowlanego instalacji do produkcji betonu w ilości nie niniejszej niż 15 ton na dobę należy uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, które to naruszenie doprowadziło błędnego ustalenia, że organ wyznaczył stronie nadmiernie długi termin dla przedłożenia dokumentów określonych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r.;
4. 2) art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 123 §§ 1, 2 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wydanie postanowienia, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane kończy postępowanie wyjaśniające w sprawie samowoli budowlanej;
5. 3) art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 7 i 77 §§ 1,2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że niespełnienie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wyłącza dalsze prowadzenie postępowania wyjaśniającego, a przy jednoczesnym braku podstaw do umorzenia postępowania, zawsze musi skutkować wydaniem decyzji nakazującej przymusową rozbiórkę obiektu budowlanego;
6. 4) art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nieuzasadnione było przesuniecie terminu oględzin w reakcji na pismo strony sygnalizujące, że jedyna osoba kompetentna - według strony - do należytego reprezentowania strony w trakcie oględzin, nie będzie mogła brać udziału w oględzinach z powodu przebywania na urlopie.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto podniesione zarzuty, akcentując, że Sąd pominął konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co miało znaczenia dla określenia terminu w postanowieniu wydanym w trybie art.48 ust.3 Prawa budowlanego. Ponadto Sąd błędnie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wydanie postanowienia we wskazanym powyżej trybie kończy postępowanie wyjaśniające w sprawie samowoli budowlanej. Skarżący nie zgadza się także ze stanowiskiem Sądu, że nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia kolejnych oględzin, a postępowanie polegało na powielaniu czynności. Podkreślono, że celem oględzin było pozyskanie informacji o obiekcie będącym przedmiotem postępowania, a termin oględzin został przesunięty z uwagi na urlop A. J., reprezentującego skarżącą Spółkę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] spółka z o.o. w O. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W skardze kasacyjnej, powołując się na obie podstawy określone w art.174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. t.j.: 2012, poz. 270), powoływanej dalej, jako " p.p.s.a.", zarzucono zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy mieć na uwadze, że aby zarzuty te mogły odnieść skutek zamierzony przez autora skargi kasacyjnej powinien on wykazać, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzut naruszenia art.141§ 4 w zw. z art.133 §1 oraz art.106 § 4 p.p.s.a w skardze kasacyjnej uzasadniono tym, że Sąd pierwszej instancji pominął konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do błędnej oceny wyznaczenia stronie nadmiernie długiego terminu do przedłożenia dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r.

Odnośnie do tak sprecyzowanego zarzutu zauważyć trzeba, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał kilka przyczyn, które - jego zdaniem - przemawiają za prowadzeniem postępowania w sposób przewlekły.

Po pierwsze: Sąd zwrócił uwagę, że w dniu 15 listopada 2010 r. organ nadzoru budowlanego powiadomił skarżącą Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy węzła betoniarskiego, przy czym postanowienie nakładające na stronę obowiązek przedstawienia określonych dokumentów zostało wydane dopiero w dniu [...] września 2011 r., czyli po upływie roku od wszczęcia postępowania.

Po drugie: w wyżej wskazanym okresie od 15 listopada 2010 r. do 19 września 2011 r. organ podejmował różne czynności, z tym że ostatnią czynność polegającą na odmowie przeprowadzenia dowodu z dokumentu przeprowadził w dniu 8 czerwca 2011 r. Dopiero po upływie trzech miesięcy wydał postanowienie z dnia [...] września 2011 r.

Po trzecie: pomimo bezskutecznego upływu terminu wykonania obowiązków przez inwestora i jego oświadczenia, że nie zamierza korzystać z legalizacji i nałożonych obowiązków nie wykona, organ przez kolejne pół roku nie wydał końcowego rozstrzygnięcia w sprawie.

Po czwarte: mimo bezskutecznego upływu terminu do wykonania nałożonych obowiązków organ prowadził postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zgodności realizowanego obiektu z warunkami zgłoszenia, mimo, że z racji obowiązków nałożonych w trybie art.48 ust.3 ustawy Prawo budowlane, postępowanie jednak nie dotyczyło budowy prowadzonej bez wymaganego zgłoszenia, lecz budowy ocenianej jako wykonanej bez wymaganego pozwolenia.

Zakreślenie zbyt długiego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych postanowieniem z [...] września 2011 r. było jedną z przyczyn przewlekłości. Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, że ponad półroczny termin wykonania obowiązków przez inwestora, nawet gdy wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, był zbyt długi, jeśli wziąć pod uwagę, że organy ochrony środowiska także wiążą terminy rozpatrzenia sprawy określone w k.p.a. Okoliczność, że Sąd pierwszej instancji odniósł się jedynie do decyzji o warunkach zabudowy, która według organu była w jego dyspozycji, a nie wspominał o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zmienia oceny, że postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Podnoszona przez autora skargi kasacyjnej okoliczność nieodniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powiązana została w skardze kasacyjnej z zarzutami naruszenia prawa materialnego: art. 71 ust.2 pkt 2, art.72 ust. 3 i art.73 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust.1 pkt 21 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz w zw. z art.49 ust. 5 Prawa budowlanego przez nieuwzględnienie konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zarzut ten, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie zaznaczył, że nie badał sprawy pod kątem prawidłowości wdrożenia procedury legalizacyjnej, ani w aspekcie zasadności nałożonych na skarżącą Spółkę obowiązków, gdyż tego rodzaju ocena nie mieści się w granicach niniejszej sprawy. Sąd rozpoznawał skargę na przewlekłość postępowania i nie dokonywał kontroli legalności postanowienia organu nadzoru budowlanego z [...] września 2011 r.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 48 ust.2 i ust.3 ustawy Prawo budowlane przez przyjęcie, że wydanie postanowienia, o którym mowa we wskazanych przepisach kończy postępowanie wyjaśniające w sprawie samowoli budowlanej autor skargi kasacyjnej błędnie, jak się wydaje, odczytał uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji wyraźnie stwierdził, że skoro organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacyjną i zastosował tryb określony w art.48 ust. 3 Prawa budowlanego, to uznał w wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, że doszło do samowoli budowlanej. Jeśli wziąć pod uwagę brzmienie art.48 ust.1 i ust. 3 Prawa budowlanego, to nie sposób odmówić racji Sądowi pierwszej instancji, gdy stwierdza, że aby nałożyć obowiązki w celu legalizacji, organ musi wcześniej przeprowadzić postępowanie wyjaśniające.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia art.48 ust. 4 Prawa budowlanego w zw. z art.7 i art. 77 §1 k.p.a. Trzeba mieć na uwadze, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku tego postępowania organ nadzoru budowlanego ustala, czy przeprowadzone roboty budowlane są zgodne z prawem, ewentualnie, jakie czynności powinien podjąć inwestor, aby doprowadzić do stanu zgodnego z przepisami prawa. W przypadku, gdy inwestor, jak w niniejszej sprawie, nie przejawia w tym kierunku żadnej inicjatywy, a wręcz przeciwnie - oświadcza, że nie wykona nałożonych obowiązków, to organ powinien, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny, wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Zarzut naruszenia art.10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. błędnie wskazany, jako naruszenie przepisów prawa materialnego, jest nieuzasadniony, gdyż nawet przy uwzględnieniu faktu przebywania Prezesa skarżącej Spółki na urlopie, oględziny przeprowadzono po upływie ponad miesiąca od zakończenia urlopu, przy czym były to kolejne oględziny przeprowadzone w sprawie.

Wskazane przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczności uzasadniają przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie organ uchybił terminom określonym w art.35 k.p.a. i w sposób rażąco przewlekły prowadził postępowanie, co wypełnia dyspozycję normy zawartej w art. 149 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.