Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 3070/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1305/12 oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania ustawy o recyklingu pojazdów.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, dotyczącej wydania M. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm.; dalej: ustawa o recyklingu), z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej – opłaty za brak sieci, orzekł o utrzymaniu w mocy swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r., znak[...], w której przedstawił Spółce następujące stanowisko:

1. 1. w 2006 r. zakres sieci zbudowanej przez Spółkę i przedstawionej w stanie faktycznym nie jest wystarczający z punktu widzenia wymogów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji,
2. 2. Spółka była obowiązana – w kontekście art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji – do naliczenia i wpłacenia na rachunek, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu, opłaty za brak sieci za 2006 r.,
3. 3. przy wyliczaniu wartości opłaty za brak sieci za 2006 r. nie należało uwzględniać stopnia pokrycia terytorium kraju zbudowaną przez Spółkę siecią.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. Sp. z o.o., podnosząc następujące zarzuty:

1. 1. naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE poprzez wydanie decyzji sprzecznej z tym przepisem, tj. oparcie się na prawie krajowym, pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi,
2. 2. naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, a także art. 5 ust. 1 i 4 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez oparcie się przez organ administracji państwowej na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, pomimo, że jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji GIOŚ oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 września 2009 r. pełnomocnik skarżącej podniósł ponadto zarzut naruszenia przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236; dalej: nowelizacja z 2007 r.) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie tj. zastosowanie w zakresie, w jakim przewiduje on konieczność obliczania wysokości opłat za brak sieci w 2006 r. na odstawie art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu.

Postanowieniem z dnia 18 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie na zgodny wniosek stron.

Następnie Skarżąca, pismem, które wpłynęło do Sądu w dniu 5 stycznia 2010 r., wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania i jego ponowne zawieszenie do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia będącego odpowiedzią na pytanie prawne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (postanowienie z dnia 16 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1383/09). W dniu 13 stycznia 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjne postanowieniem podjął zawieszone postępowanie, a postanowieniem z dnia 25 stycznia Sąd zawiesił postępowanie ponownie. Następnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 11 lipca 2012 r. podjął z urzędu zawieszone postępowanie sądowe.

W pismach procesowych z dnia 19 lutego 2013 r. oraz z dnia 4 marca 2013 r. GIOŚ przedstawił pogłębioną argumentację świadczącą, zdaniem organu, o konieczności oddalenia skargi.

W piśmie procesowym z dnia 26 lutego 2013 r. Spółka, odnosząc się do wywodów organu, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny, przywołując na wstępie treść przepisów art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE oraz art. 11 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 1, art. 14 ust. 1, 2 oraz art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o recyklingu, podkreślił, że art. 14 został zmieniony ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236) m.in. poprzez dodanie ust. 5 i 6 (art. 2 ww. ustawy nowelizującej). Zastosowanie samej tylko wykładni językowej prowadzi do wniosku, że w świetle art. 2 ww. ustawy nowelizującej jedynym okresem sprzed wejścia w życie nowelizacji z 2007 r., do którego stosuje się nowe brzmienie przepisów ustawy o recyklingu jest 2007 r. (miesiące sprzed wejścia w życie nowelizacji). Tak więc – a contrario – do obliczania opłaty za brak sieci za 2006 r. nie stosuje się przepisów ustawy o recyklingu w brzmieniu nadanym nowelizacją z 2007 r. Zastosowanie w tych sytuacjach znajdą przepisy sprzed nowelizacji.

W ocenie Sądu nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącej, z którego wynika, że nowelizacja z 2007 r. oznacza, że zostaje obalone domniemanie zgodności z Konstytucją poprzednio obowiązujących przepisów ustawy statuujących obowiązek uiszczenia opłaty za 2006 r. Sama krytyczna ocena przez ustawodawcę poprzedniego rozwiązania nie oznacza, że było ono niezgodne z Konstytucją RP lub prawem europejskim. Z faktu znowelizowania ustawy o recyklingu nie wynika również, że obowiązek określony w art. 11 ust. 1 tej ustawy był niewykonalny.

Jako nieuprawnione ocenił Sąd pierwszej instancji stanowisko, że w niniejszej sprawie należy stosować przepisy art. 14 ustawy o recyklingu po nowelizacji z 2007 r. Wątpliwości konstytucyjne w tym zakresie rozstrzygnął bowiem Trybunał Konstytucyjny z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. akt P 8/10, który w pkt 1 wyroku orzekł, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie nowelizacji z 2007 r., w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. W pkt 2 orzeczono, iż art. 2 nowelizacji z 2007 r. w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Jak wynika z sentencji i uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie jest nadmiernie restrykcyjny i nie narusza zasady proporcjonalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił także ocenę, że art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie narusza zasady proporcjonalności, a obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1 jest nie tylko wykonalny, ale też znajduje uzasadnienie w celach i wartościach prawa. Polega on na zapewnieniu sieci w taki sposób, aby każdy potencjalny właściciel pojazdu miał dostęp do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu znajdującej się w odległości nie większej niż 50 km. Na terenach niezamieszkałych nie trzeba tworzyć sieci. Tak ujęty obowiązek jest z pewnością wykonalny dla dużych przedsiębiorców, którymi z reguły są wprowadzający pojazdy.

Ponadto, restrykcyjność wskazanej normy łagodzi fakt, że utworzenie sieci zbierania pojazdów może odbyć się na podstawie umów z już istniejącymi stacjami demontażu. W przypadku nieutworzenia sieci przedsiębiorca zobowiązany jest do uiszczenia opłaty za brak sieci. Podkreślono, że stawka opłaty za brak sieci wynosi 500 zł za każdy pojazd, co nie jest nadmiernie wygórowaną kwotą, w sytuacji gdy wprowadzane pojazdy z reguły przedstawiają znaczną wartość. W ocenie Sądu badany obowiązek nie stanowi zatem obciążenia o nieproporcjonalnej dolegliwości w stosunku do wyspecjalizowanego podmiotu, który obraca rocznie pojazdami w ilości ponad 1000 sztuk o wartości jednostkowej przewyższającej wielokrotnie kwotę 500 zł. Nadto w myśl art. 5 ust. 1 ustawy o recyklingu Sąd nie uznał za zapewnienie sieci zbierania pojazdów odbioru przez skarżącą pojazdu od jego właściciela. Zgodnie z tym przepisem zbieranie pojazdów wycofanych z eksploatacji mogą prowadzić tylko przedsiębiorcy prowadzący punkty zbierania pojazdów i przedsiębiorcy prowadzący stacje demontażu.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 dyrektywy 2000/53/WE. Z mocy dyrektywy na krajach członkowskich spoczywał obowiązek zapewnienia utworzenia systemu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Przywoływane przez skarżącą argumenty nie przesądzają, że przyjęte regulacje pozostawały w sprzeczności w wymaganiami dyrektywy. System zbierania pojazdów mógł być bowiem zapewniony w kraju także poprzez redystrybucję środków publicznych uzyskanych od przedsiębiorców, którzy nie utworzyli sieci w wymaganym zakresie. Stosowne wymagania dyrektywy mogły, więc zostać wypełnione. Celem nakazanym do osiągnięcia było zagwarantowanie utworzenia sieci zbierania pojazdów na obszarze każdego z krajów tworzących Wspólnotę Europejską. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt P 8/10, chodziło przede wszystkim o "zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów, a ponadto ponowne użycie i recykling lub inne formy odzysku pojazdów wycofanych z eksploatacji i ich części".

Stąd ustawodawca polski realizując cele dyrektywy 2000/53/WE przyjął, że siecią zbierania pojazdów powinien być objęty obszar całego kraju. Odmienna interpretacja w tym zakresie byłaby nieracjonalna oraz nie gwarantowałaby realizacji celu dyrektywy 2000/53/WE. Zdaniem Sądu, przepisy krajowe nie są nadmiernie rygorystyczne w stosunku do przepisów wspólnotowych, wręcz przeciwnie – dążą do ich właściwej transpozycji. Niezasadne byłoby, więc bezpośrednie zastosowanie przepisów dyrektywy 2000/53/WE, z pominięciem prawa krajowego (niezależnie zakresu dopuszczalności bezpośredniego stosowania dyrektyw).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skoro art. 14 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu określa sankcję za naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu i jest zgodny z zasadą proporcjonalności, to również norma wywodzona z art.

11. ust 1 wskazanej ustawy nie narusza powołanej zasady. Rozumowanie, z którego wynika wniosek o braku naruszenia konstytucyjnie określonej zasady proporcjonalności odnosi się w pełni do zasady proporcjonalności określonej w prawie europejskim. Brak jest podstaw do formułowania oceny, że przyjęty sposób transpozycji dyrektywy 2000/53/WE narusza zasadę proporcjonalności określoną w prawie europejskim. Tym samym, w ocenie Sądu, stopień trudności wykonania obowiązku określonego w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu oraz zasady ustalania opłaty za brak sieci w 2006 r., zinterpretowane poprawnie przez organ, są w pełni uzasadnione celami i wartościami przyjętymi przez ustawodawcę konstytucyjnego (art. 5, art. 74 i art. 86 Konstytucji RP), europejskiego (dyrektywa 2000/53/WE).

Nie istnieje także podstawa, aby odstąpić od powyższego rozumienia art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Stanowisko to potwierdza fakt, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r. przyjął, iż art. 14 ust. 1 – 4 ustawy o recyklingu w pierwotnym brzmieniu nie narusza art. 2 Konstytucji i wyrażonej w nim zasady adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Trudno uznać, by za niezgodny z tym samym wzorcem kontroli kwalifikować brak retroaktywnego stosowania art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu. Nowelizacja z 2007 r. nie miała bowiem co "naprawiać", skoro sam art. 14 ust. 1-4 ustawy o recyklingu nie narusza zasady proporcjonalności regulacji opłaty za brak sieci do celów ustawy.

W ocenie Sądu, nowe przepisy mają zastosowanie dopiero do obliczania opłat za 2007 r. Natomiast przepisy dotyczące opłat za 2006 r. nie utraciły mocy obowiązującej, więc ich zastosowanie przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska było zgodne z prawem.

Podkreślono, że prezentowana przez organ i podzielana przez Sąd wykładnia nie prowadzi również do naruszenia zasady równości podmiotów (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) ani zakazu dyskryminacji (art. 32 ust. 2 Konstytucji RP).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła M. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając go w całości. Skarżąca podniosła zarzuty:

1. I. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), tj.:
2. - art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w zw. z art. 2 Konstytucji poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA, iż w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym w 2006 r., a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, co doprowadziło do rozwiązania kolizji ustaw w czasie z rażącym naruszeniem art. 2 Konstytucji, który w braku jednoznacznych innych uregulowań ustawowych nakazuje stosować normę nową, chyba że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla adresata normy (tu: przedsiębiorcy),
3. - art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że działania GIOŚ polegające na zastosowaniu art. 14 ustawy o recyklingu (w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r.), pomimo iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji, są prawidłowe, co w konsekwencji skutkowało niewłaściwym zastosowaniem ww. przepisów,
4. - art. 5 ust. 1 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że wydana przez GIOŚ decyzja nie jest sprzeczna z tym przepisem, i uznanie, że oparcie się GIOŚ na prawie krajowym, (a w szczególności na art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu), pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi, jest działaniem prawidłowym, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisu,
5. - art. 7 ust. 1 Dyrektywy o recyklingu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie, że wydana decyzja nie jest sprzeczna z tym przepisem, i uznanie, że oparcie się GIOŚ na prawie krajowym, (a w szczególności na art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu), pomimo jego sprzeczności z przepisami wspólnotowymi, jest działaniem prawidłowym, a w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania ww. przepisu,
6. - art. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 Konstytucji RP a także art. 5 ust. 3 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej (obecnie art. 5 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu za prawidłowe działania GIOS, tj. oparcia się na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, pomimo iż jest on sprzeczny z powołanymi na wstępie krajowymi i wspólnotowymi przepisami rangi konstytucyjnej, a co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania ww. przepisów,
7. - art. 2 w związku 22 w zw. z art. 64 Konstytucji RP.poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie za prawidłowe działanie GIOS, tj. oparcie się na przepisie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pomimo, iż jest on sprzeczny z podstawowymi prawami zagwarantowanymi przez Konstytucję, m.in. prawem własności i swobodą działalności gospodarczej, a w konsekwencji ich niewłaściwe zastosowanie polegające w istocie na braku zastosowania ww. przepisów;
8. II. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
9. - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez ich niezastosowanie, wbrew obowiązkowi wynikającemu wprost z ustawy i nieuchylenie decyzji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem:
10. - art. 2 ustawy zmieniającej,
11. - art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 oraz z art. 22, w zw. z art. 64 Konstytucji RP,
12. - art. 5 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 Dyrektywy o recyklingu.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, oraz w każdym z ww. przypadków zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W pismach z dnia 13 sierpnia 2014 r. i 29 grudnia 2014 r. skarżąca Spółka przytoczyła dodatkowe uzasadnienie podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W pismach z dnia 5 listopada 2014 r. oraz z dnia 16 stycznia 2015 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił swoje stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowił zawiesić postępowanie sądowe na zgodny wniosek stron z uwagi na przedstawienie w sprawie o sygn. akt II OSK 1293/13 do rozpoznania składowi siedmiu sędziów NSA zagadnienia prawnego budzącego poważne wątpliwości.

Postanowieniem z dnia 22 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 1428/13 NSA podjęto zawieszone postępowanie, bowiem w dniu 19 października 2015 r. NSA podjął uchwałę o sygn. akt II OPS 1/15.

Pismem procesowym z dnia 9 maja 2016 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska przedstawił dodatkową argumentację w sprawie, stwierdzając, że zaskarżony wyrok, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W związku z powyższym wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 17 maja 2016 r. skarżąca złożyła załącznik do protokołu, w którym odniosła się do twierdzeń organu zawartych w piśmie z dnia 9 maja 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej albowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Podkreślić należy, że skuteczne podniesienie takiego zarzutu wymaga uprawdopodobnienia istnienia związku przyczynowo-skutkowego między naruszeniem przepisów postępowania a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, polegającego na tym, że gdyby do tego uchybienia proceduralnego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia podjętego wyrokiem byłaby inna. Nakłada to na skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia Analiza zarzutów skargi i ich uzasadnienia prowadzi do konstatacji, że skarżący kasacyjnie nie uprawdopodobnił istnienie związku przyczynowego między istotnym naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego a treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Nie zasługuje bowiem na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), ponieważ wskazane przepisy należą do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym a nie proceduralnym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej kasacyjnie nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanym normom. Zaznaczyć należy, że powyższe przepisy zakreślają jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, iż sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Nie ma natomiast żadnych podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem.

Zaznaczyć należy, że przepisy te mogłyby być naruszone tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana, albo rozpoznanie jej opierałoby się na innych kryteriach, niż określone w art. 184 Konstytucji RP oraz art. 3 § 2 pkt 3 P.p.s.a. w zw. z art. art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd może naruszyć powołane przepisy ustrojowe wyłącznie wówczas, gdy oceni legalność zaskarżonego aktu przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie go oceniał pod kątem słuszności, bądź celowości. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie zaistniała, albowiem Sąd pierwszej instancji, w granicach właściwości, dokonał weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Uzasadnił, dlaczego podjął w sprawie określone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji, dlaczego nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do zarzutów naruszenia norm prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one zasadne. Sąd pierwszej instancji oceniał legalność pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu zastosowania przepisów ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 25, poz. 202, ze zm., dalej: ustawa o recyklingu), z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej – opłaty za brak sieci. Zaaprobował stanowisko organu, że w 2006 r. zakres sieci zbudowanej przez Spółkę i przedstawionej w stanie faktycznym nie jest wystarczający z punktu widzenia wymogów określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, dlatego Spółka była obowiązana – w kontekście art. 14 ust. 1 ustawy o recyklingu – do naliczenia i wpłacenia na rachunek, o którym mowa w art. 16 ust. 2 ustawy o recyklingu, opłaty za brak sieci w 2006 r. W ocenie organu, przy wyliczaniu wartości opłaty za brak sieci w 2006 r., nie należało uwzględniać stopnia pokrycia terytorium kraju zbudowaną przez Spółkę siecią.

Niewątpliwie zakres i przedmiot sprawy o udzielenie pisemnej interpretacji konstytuuje treść wniosku wszczynającego postępowanie, zaś rolą organu prowadzącego postępowanie jest ocena stanowiska strony w spornej kwestii. Istotą tego postępowania jest bowiem uzyskanie przez stronę wyjaśnienia treści przepisów prawa i ich subsumcji w odniesieniu do indywidualnej sytuacji wskazanej we wniosku (zob. postanowienie SN z dnia 18 września 2014 r., sygn. III UK 122/13, LEX nr 1521319).

Analizując relewantną kwestię materialnoprawną, tj. czy zastosowanie w sprawie winien znaleźć przepis art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu pierwotnym ustawy, czy nadanym mu ustawą z dnia 29 czerwca 2007 r., zwraca uwagę, że to zagadnienie było przedmiotem uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, (ONSAiWSA 2016 r., nr 1 poz. 1). W uchwale tej NSA orzekł, że "przepis art. 14 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2013 r., poz. 1162 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176, poz. 1236), ma zastosowanie do określania wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r., jeżeli wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty za brak sieci zbierania pojazdów w 2006 r. i postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania, z tytułu tej opłaty zostało wszczęte po wejściu w życie powołanej ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji".

Biorąc pod uwagę stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały II OPS 1/15 należy zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie Spółką, że w sprawie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP poprzez zastosowanie art. 14 ustawy o recyklingu, w brzmieniu obowiązującym w ciągu 2006 r., pomimo iż jest on sprzeczny z wynikającymi ze wskazanego przepisu zasadami konstytucyjnymi, tj. zasadą zaufania do prawa oraz zasadą poprawnej (przyzwoitej) legislacji, jest prawidłowe, co w konsekwencji skutkowało błędem subsumcji.

Wynikająca z zasady demokratycznego państwa prawnego zasada zaufania do prawa zakłada m. in., że przepisy prawa powinny być "formułowane w sposób precyzyjny i jasny. Warunek jasności oznacza obowiązek tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy mogą oczekiwać stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości, co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie" (wyrok TK z dnia 23 października 2007 r., sygn. P 28/07, OTK ZU 2007, nr 9A, poz. 106).

Nie można natomiast mówić o spełnieniu tych warunków, w sytuacji, w której ustawodawca najpierw - w 2006 r. - nakłada na ten sam podmiot obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji obejmującej cały kraj i za niewykonanie tego obowiązku w najmniejszej części przewiduje tylko jedną opłatę, a następnie w 2007 r. utrzymując ten sam obowiązek za jego niewykonanie przewiduje opłatę, której wysokość wiąże ze stopniem niekompletności sieci i odchodzi w ogóle od wymogu 100% wykonania tego obowiązku uznając (w art. 1 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji), że podmiot zobowiązany jest zwolniony od opłaty za brali sieci, gdy zapewni sieć obejmującą 95% terytorium kraju. Podmiot ten otrzymuje w efekcie od ustawodawcy sprzeczne, niejasne sygnały; raz wymaga się od niego 100% spełnienia obowiązku, a potem ustawodawca przyzwala na łagodniejsze standardy zmniejszając dolegliwość (dotkliwość) opłaty stanowiącej sankcję za jego niewykonanie.

NSA w uzasadnieniu uchwały II OPS 1 /15 zwrócił uwagę, że: "z pierwotnego brzemienia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. wynikał dla podmiotów wprowadzających pojazdy obowiązek stworzenia sieci pojazdów obejmującej 100 % powierzchni Polski. Niezależnie od tego czy wprowadzający pojazdy w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów, czy też stworzył sieć pokrywającą np. 99 % powierzchni kraju, to był taktowany jak podmiot, który w ogóle nie stworzył sieci zbierania pojazdów. W konsekwencji podmiot wprowadzający pojazdy, który stworzył sieć zbierania pojazdów pokrywającą jedynie część terytorium kraju, miał obowiązek naliczenia i wpłacenia opłaty za brak sieci. Częściowe wykonanie obowiązku ustawowego nie różnicowało jednak należycie sytuacji prawnej podmiotu, który podjął działania niezakończone oczekiwanym przez ustawodawcę skutkiem w postaci pełnego pokrycia kraju siecią. Taka treść art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji budziła wątpliwość, co do możliwości jego wykonalności, a przez to godziła w zasadę zaufania do państwa i prawa.

Okoliczność ta stała się impulsem do podjęcia prac ustawodawczych nad zmianą treści wskazanego przepisu. Ustawodawca, zmieniając art. 14 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, zawarł jednocześnie w ustawie zmieniającej przepis przejściowy art. 2, zgodnie z którym do obliczania opłaty za brak sieci za 2007 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą.

Przepis międzyczasowy art. 2 nowelizacji z 2007 r. został wprowadzony w celu wyeliminowania ewentualnych wątpliwości, czy mimo wejścia w życie nowych przepisów przed powstaniem na dzień 31 grudnia 2007 r. obowiązku samonaliczenia i wniesienia opłaty za 2007 r. powinny one znaleźć zastosowanie także do opłaty za brak sieci za 2007 r., skoro nowa ustawa nie obowiązywała przez przeważającą cześć tego roku. Wyraźnie nie odniesiono jednak zastosowania nowych przepisów do 2006 r., aby nie doprowadzać do zwrotu opłat już wniesionych. Wynika z tego, że zamierzeniem ustawodawcy wprowadzającego normę intertemporalną zawartą w art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. było wyłącznie określenie zasad postępowania w odniesieniu do sytuacji, w której podmiot wprowadzający pojazd samodzielnie dokonał obliczenia opłaty za brak sieci i opłatę taką uiścił za rok 2006. Ustawodawca stwierdził, że nie będzie ponownego obliczania wysokości tych opłat według nowych zasad.

Intencją ustawodawcy nie było natomiast regulowanie w tym przepisie takich sytuacji, gdy podmiot wprowadzający pojazd nie dokonał samodzielnego obliczenia wysokości opłaty za brak sieci, zaś organ administracji nie wydał ostatecznej decyzji o naliczeniu opłaty przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie interpretacji przepisów organ wadliwie pominął znaczenie normatywne art. 5 ust. 1 i art. 7 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (dalej: dyrektywa o recyklingu). Przepis art. 1 dyrektywy o recyklingu zawiera ogólne określenie celów, jakie muszą spełniać środki wprowadzane przez państwa członkowskie implementujące postanowienia Dyrektywy o recyklingu do krajowych porządków prawnych. Celem tej regulacji jest przede wszystkim zapobieganie powstawaniu odpadów z pojazdów oraz doprowadzenie do ponownego użycia i recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Realizacja wskazanych celów prowadzić ma w konsekwencji do zmniejszenia ilości odpadów, do unieszkodliwienia i polepszenia wyników działań związanych z ochroną środowiska. Regulacje art. 5 ust. 1 oraz 7 ust. 1 dyrektywy o recyklingu stanowią zaś rozwinięcie i uzupełnienie celów wyrażonych w art. 1 dyrektywy.

Zgodnie art. 5 ust. 1 dyrektywy o recyklingu, państwa członkowskie zobowiązane są do podjęcia niezbędnych środków w celu zapewnienia, że:

1. — podmioty gospodarcze stworzą systemy zbierania wszystkich pojazdów wycofanych z eksploatacji oraz, w stopniu technicznie możliwym, części zużytych w trakcie naprawy samochodów osobowych oraz
2. — punkty zbierania będą w wystarczającym stopniu dostępne na ich terytorium.

Przepis art. 7 dyrektywy o recyklingu zobowiązuje natomiast państwa członkowskie do podjęcia niezbędnych środków w celu zachęcenia do:

1. — ponownego używania części, które nadają się do ponownego użycia;
2. — odzyskiwania części, które nie mogą być ponownie użyte oraz
3. — przyznawania preferencji recyklingowi.

Niewątpliwie Państwo Członkowskie transponujące przepisy dyrektywy o recyklingu do prawodawstwa krajowego powinno uczynić to w taki sposób, aby każdy z właścicieli pojazdów, który zechce oddać swój pojazd do recyklingu nie miał nadmiernych trudności w dotarciu do takiego punktu i zutylizowaniu samochodu. Z pewnością stacje demontażu/punkty zbierania pojazdów tworzące sieć powinny znajdować się w takiej odległości od posiadaczy pojazdów, aby każdy właściciel pojazdów mógł punkt taki zlokalizować w swojej okolicy.

Biorąc powyższe pod uwagę ma usprawiedliwione podstawy zarzut naruszenia art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 2 Konstytucji RP. Trudno uznać za zgodne z zasadą proporcjonalności określoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji nakładanie 100% wysokości opłaty za brak sieci na przedsiębiorcę, który zrealizował obowiązek utworzenia sieci zbierania pojazdów w stopniu bliskim 100%. Zaznaczyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 lipca 2012 r., sygn. P 8/10, (OTK-A 2012, nr 7, poz.

75) orzekł, że art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, w zakresie, w jakim nie różnicuje wysokości opłaty za brak sieci z uwagi na stopień pokrycia siecią terytorium kraju, jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do celu regulacji. Za zgodny z art. 2 Konstytucji RP i wynikającą z tego przepisu zasadą adekwatności rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji, Trybunał Konstytucyjny uznał także przepis art. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., w zakresie, w jakim nakazuje stosować do obliczania opłaty za brak sieci w 2006 r. – art. 14 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. (wyżej powołanej) w pierwotnym brzmieniu za zgodny z art. 2 Konstytucji, to jest z wynikającą z niego zasadą adekwatności (proporcjonalności) rozwiązań ustawodawczych do zakładanego celu regulacji. Należy jednak mieć na uwadze, że Trybunał Konstytucyjny związany był granicami pytania prawnego i zgodnie z zasadą skargowości musiał ograniczyć się do badania zgodności wskazanych przepisów z zasadą proporcjonalności, będącą jedną z zasad wyprowadzanych z treści art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że brzmienie uzasadnienia pytania prawnego oraz stanowiska przedstawione w czasie rozprawy, spowodowały, iż nie mógł dokonać oceny kwestionowanych przepisów na podstawie innych wzorców, wywodzonych z art. 2 Konstytucji niż zasada adekwatności.

Zasadnym w omawianym wyżej kontekście jest wiec także zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zauważyć należy, że pojęcie równości określone w powyższym przepisie, zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, nie oznacza równości w znaczeniu bezwzględnym, w myśl którego w stosunku do wszystkich i w takim samym stopniu obowiązywałyby i stosowałoby się te same przepisy prawne. Konstytucyjna formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznaje za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. W roku 2006 wszystkie podmioty zobowiązane ustawowo do zapewnienia sieci zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji obejmującej cały kraj ponosiły równą opłatę za niewykonanie tego obowiązku, bez względu na stopień w jakim starały się go wypełnić.

Sytuacja ta implikowała w istocie nierówność, bowiem preferowała niepodejmowanie jakichkolwiek działań, które generowałyby koszty związane z tworzeniem sieci ustawowo wymaganej. Jednakowa opłata dotyczyła zarówno tego podmiotu, który nie wykonał ustawowego obowiązku, jak i tego, który starał się go zrealizować w pełnym zakresie. Tak ukształtowane zróżnicowanie z pewnością nie służyło osiągnięciu zamierzonego przez ustawodawcę celu, który wynika z motywów uchwalenia ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji. Powyższe okoliczności zastały co prawda przez ustawodawcę uwzględnione w 2007 r., jednakże nie wyeliminowały nierównego traktowania z roku 2006.

Odstąpienie przez ustawodawcę od wprowadzenia przepisów odnoszących się do opłaty za brak sieci w 2006 r., gdy wprowadzający pojazd nie dokonał wpłaty opłaty w tym roku, a postępowanie administracyjne zostało wszczęte po wejściu w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r., nakazuje przyjąć wariant interpretacyjny, zgodnie z którym skutki zdarzeń prawnych powinny zostać ocenione na podstawie nowego, korzystniejszego dla jednostek, prawa. Niewskazanie w art. 2 ustawy o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji roku 2006, jako tego, do którego należy stosować nowe zasady obliczania opłaty, było świadomym rozwiązaniem wprowadzonym przez ustawodawcę, który uznał, że opłaty za ten okres zostały już naliczone i uiszczone (por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. II OSK 2372/12, sygn. II OSK 2373/12, sygn. II OSK 2374/12, sygn. II OSK 2376/12).

Na tle powyższych rozważań dostrzegalny jest też problem zgodności przepisów ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z art. 22 w zw. z art. 64 Konstytucji, w zakresie obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów i sankcji za niezapewnienie sieci, obowiązujących w roku 2006. Niewątpliwie przewidując ustawową formę ograniczeń, przepis art. 22 Konstytucji zakłada dopuszczalność jedynie wymagań minimalnych. Takie ograniczenie musi być zatem na tyle merytorycznie uzasadnione, aby w konflikcie z zasadą swobodnej działalności gospodarczej warunek aksjologiczny zwyciężył na korzyść ograniczenia. W założeniu więc celowe wprowadzanie na gruncie ustawy pewnych ograniczeń, stanowić ma gwarancję prawidłowego funkcjonowania państwa i ochronę prawną jego obywateli. Zasadność ograniczeń wolności gospodarczej uzasadnia ważny interes publiczny. Pojęcie to obejmuje bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochronę środowiska, zdrowia publicznego oraz moralności publicznej.

Podkreślić należy, że w ciągu ponad dwóch lat ustawodawca odstąpił od rygorystycznych rozwiązań mających według jego pierwotnej woli chronić określone dobra i zasady konstytucyjne na rzecz rozwiązań mniej rygorystycznych. Świadczy to o braku uzasadnienia dla rozwiązań rygorystycznych, a tym samym o nadużyciu w odniesieniu do nich rozumienia interesu publicznego. Opłata w wysokości niezwiązanej ze stopniem realizacji celu z art. 11 ustawy stała się przez sam brak możliwości jej relatywizacji środkiem nadmiernie ingerującym w wolność gospodarczą a tym samym i dolegliwym w stopniu większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu ustawy. Zatem dalsze utrzymywanie w mocy dla stanów faktycznych powstałych w 2006 r. rozwiązań bardziej rygorystycznych oznacza, że przekroczone zostały granice ograniczeń wolności gospodarczej w płaszczyźnie materialnej.

Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy, w świetle uchwały II OPS 1/15, zaistniały przesłanki do zastosowania postanowień ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji i w konsekwencji winien znaleźć zastosowanie przepis art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r.

Zgodnie z art. 188 P.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W przedmiotowej sprawie NSA uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko uwzględniające kontekst normatywny ukształtowany uchwałą składu siedmiu sędziów z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 1/15, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.