Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2719/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. O. i L. D. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. - stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. O. oraz L.D. na pismo Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r., informujące o niemożliwości rozpatrzenia w terminie określonym przepisami k.p.a. wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku o nr 3 i 4 wraz z instalacjami wodnokanalizacyjnymi, c.o., gazową i elektryczną - II etap budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] obr. [...] w R. przy ul. G. oraz decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z dwoma lokalami mieszkalnymi w każdym budynku o nr 5 i 6 wraz z instalacjami nie wodnokanalizacyjnymi, c.o., gazową i elektryczną - I etap budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] obr. [...] w R. przy ul. G. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pismem z dnia 4 lipca 2016 r. Wojewoda poinformował M. O. oraz L. D. o niemożliwości rozpatrzenia w terminie określonym przepisami k.p.a. ich wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty.
Na powyższe pismo Wojewody wnioskodawcy wnieśli zażalenie. Zgodnie z art. 141 § 1 Kpa zażalenie przysługuje stronie na wydane w toku postępowania postanowienia, gdy kodeks tak stanowi. Zaskarżone zaś pismo Wojewody jest jedynie pismem informującym o niemożliwości rozpatrzenia ww. wniosku w terminie określonym w przepisach k.p.a. W związku z tym nie przysługuje na nie zażalenie.
Pismem z dnia 7 listopada 2016 r. wnioskodawcy wnieśli skargę na ww. postanowienie GINB z dnia [...] października 2016 r., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 i 2, art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
W ocenie skarżących, zaskarżonym postanowieniem organ stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie Wojewody o odmowie wszczęcia postępowania. W piśmie z dnia 4 lipca 2016 r. Wojewoda stwierdził, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji zostaną wszczęte po zakończeniu postępowań przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Tym samym Wojewoda wskazał, że nie wszczyna postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a postępowania te dopiero zostaną wszczęte. Jeżeli zatem Wojewoda stoi na stanowisku, że złożenie skargi do sądu administracyjnego od kwestionowanych decyzji uniemożliwia wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności tych decyzji, to jego pismo wskazujące, że postępowania nadzwyczajne zostaną wszczęte później należy uznać za postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że pismo Wojewody nie nosi cech postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, lecz stanowi jedynie pismo informujące, o niemożności rozpoznania sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy k.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 w związku z art. 144 k.p.a. Zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W myśl zaś art. 144 k.p.a. w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.
W ocenie Sądu, zgodzić się należy z organem, że pismo Wojewody z dnia 4 lipca 2016 r. nie nosi cech postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty, lecz stanowi jedynie pismo informujące o niemożności rozpoznania sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy k.p.a. Jak wynika z ww. pisma, w sprawach wspomnianych wyżej decyzji obecnie toczą się postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, będące wynikiem wniesienia skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II Sa/Gd 508/15 i II SA/Gd 520/15). Całość akt związanych z ww. decyzjami znajduje się w Naczelnym Sądzie Administracyjnym (patrz – pismo Wojewody z dnia 1 sierpnia 2016 r. przekazujące do organu zażalenie). Powyższe stanowi zaś przyczynę niemożności rozpoznania przez Wojewodę sprawy w terminie przewidzianym przez przepisy k.p.a. Skoro pismo Wojewody z dnia 4 lipca 2016 r. stanowi jedynie pismo informacyjne, to niedopuszczalnym było wniesienie przez skarżących w stosunku do niego zażalenia.
Niedopuszczalność zażalenia może bowiem wynikać m. in. z przyczyn przedmiotowych, tj. gdy nie ma przedmiotu zaskarżenia lub przepisy prawne nie dopuszczają możliwości zaskarżenia aktu administracyjnego w toku instancji.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł M. O., podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz, 1369 ze zm. - dalej jako: p.p.s.a.) w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a §§ 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r. nie stanowi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji - nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność złożenia zażalenia.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz uchylenie w całości postanowień organów oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania.
W ocenie skarżącego, pismo Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r. nosi wszelkie znamiona postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania. Świadczy o tym przede wszystkim to, że w swoim piśmie Wojewoda [...] powołuje się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku II OSK 50/06 z dnia 7 czerwca 2006 r. i wyraźnie stwierdza, że niedopuszczalne jest wszczęcie przez organ administracji publicznej postępowania w celu zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji po wniesieniu skargi na tę decyzje do sądu administracyjnego.
Skoro zatem Wojewoda [...] wprost - przywołując pogląd NSA - stwierdza, że niedopuszczalne jest wszczęcie postępowania - to pismo Wojewody należy właśnie potraktować jako postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania z innych przyczyn w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. Wojewoda [...] w swoim piśmie wskazuje, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostaną wszczęte (a nie zakończone) po zakończeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wojewoda wprost zatem stwierdza, że nie wszczął postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, a dopiero zostanie ono wszczęte. Gdyby było tak, jak twierdzi WSA, że pismo Wojewody z dnia 4 lipca 2016 r. stanowiło jedynie informację o niezałatwieniu sprawy w terminie, to Wojewoda wskazałaby, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zostaną zakończone (względnie będą kontynuowane) po zakończeniu sprawy przed NSA, a nie że dopiero zostaną wszczęte.
Dalej podnieść należy, że zgodnie z art. 36 k.p.a. pismo informujące o niezałatwieniu sprawy w terminie powinno zawierać nowy termin załatwienia sprawy. Tego elementu pismo Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r. nie zawiera. Nie może zatem być uznane za pismo informujące o niezałatwieniu sprawy w terminach wskazanych w k.p.a. Wręcz przeciwnie - o czym wspomniano wyżej - Wojewoda wskazuje, że postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dopiero będą wszczęte, co oznacza, że wszczęte nie zostały - albowiem organ odmówił wszczęcia postępowania właśnie, co następuje w drodze postanowienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. poprzez uznanie, że pismo Wojewody [...] z dnia 4 lipca 2016 r. nie stanowi postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, a w konsekwencji przez nieuchylenie postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2016 r. stwierdzającego niedopuszczalność złożenia zażalenia.
Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (art. 61 a § 2 k.p.a.). Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż pismo Wojewody z dnia 4 lipca 2016 r. nie nosi cech postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2015 r. Pismem tym poinformowano jedynie wnioskodawcę, iż nie jest możliwe rozpoznanie wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji w terminie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z toczącymi się w tej sprawie postępowaniami przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, będącymi wynikiem wniesienia skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (sygn. akt II SA/Gd 508/15 i II SA/Gd 520/15).
Organ stwierdził w tym piśmie, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji zostanie wszczęte, lecz po zakończeniu postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Nie można więc uznać tego pisma za odmowę wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. Jeżeli skarżący uważa, iż organ powinien prowadzić postępowanie o stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] czerwca 2015 r., pomimo toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego dotyczącego tych decyzji, mógł skorzystać ze środka prawnego w postaci skargi na bezczynność organu. Na marginesie dodać należy, iż postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w połączonych sprawach o sygn. akt II SA/Gd 508/15 i II SA/Gd 520/15 zostało zakończone wyrokiem z dnia 6 czerwca 2018 r., II OSK 1681/16.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.