Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 8 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3074/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 188/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi D. Ś., E. Ś. i K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] października 2015 r. S. W. (wnioskodawca) wystąpił do Wójta Gminy K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni 48 ha, na terenie działki nr [...] w miejscowości C. Granice terenu objętego wnioskiem oznaczono na załączniku graficznym i podano, że budynek ma mieć przeznaczenie gospodarcze, wysokość 8,5 m, długość 40 m, szerokość 20 m, ilość kondygnacji 1, o dachu dwuspadowym.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia objętego ww. wnioskiem. Wskazał, że decyzja dotyczy budowy budynku magazynu pasz o konstrukcji murowanej, tj. budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej. Organ określił parametry budynku, wskaźnik powierzchni zabudowy i podał, że planowana realizacja inwestycji ma nastąpić w głębi działki, w sposób nie naruszający istniejącej linii zabudowy od strony przyległej do działki drogi wewnętrznej oznaczonej nr [...]. Dodatkowo wskazał, że teren zabudowy posiada dostęp do drogi publicznej powiatowej (nr [...]) poprzez drogi wewnętrzne stanowiące własność Gminy K. – tj. działki nr [...],[...] obręb C. oraz [...] i [...] obręb K. Organ podał także, że działka nr [...] ma pow. 0,5352 ha i stanowi grunty sklasyfikowane jako R i Ps i nie leży w obszarze objętym formami ochrony przyrody. Organ wyjaśnił, że z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że teren spełnia warunki z art. 61 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.)

Od powyższej decyzji odwołał się E. Ś., który powołując się na art. 156 § 1 pkt 1, 2, 3, 4, 6 i 7 K.p.a., podniósł, że części działki nr [...] dotyczy wyrok WSA w Olsztynie o sygn. akt II SAB/Ol 36/15, zobowiązujący Wójta Gminy K. do rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją tego organu z dnia [...] maja 2012 r. Zasugerował ponadto, że w związku z rozstrzygnięciami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zastosowanie w sprawie znajdzie art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto w dniu [...] stycznia 2016 r. do organu I instancji wpłynął wniosek D. Ś. oraz K. Ś. o wznowienie postępowania w sprawie decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Pismo to Kolegium uznało również za odwołanie.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy w całości oraz umorzyło postępowanie odwoławcze wobec D. Ś. W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium, podniosło, że w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Tymczasem inwestycja realizowana będzie w ramach zabudowy zagrodowej dla gospodarstwa rolnego o powierzchni 48 ha, czyli przekraczającego średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie K. (tj. 15 ha).

W konsekwencji dla tej inwestycji nie jest konieczne stwierdzenie, że spełniona została tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy podał również, że w przypadku ustalania warunków zabudowy w trybie przewidzianym dla zabudowy zagrodowej, analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu winna być sporządzona w innym zakresie, niż to ma miejsce w pozostałych postępowaniach dotyczących warunków zabudowy. Konieczne jest bowiem wykazanie istnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 punkty od 2 do 5 u.p.z.p.

Odnosząc się do tej kwestii, Kolegium, powołując się na treść decyzji organu I instancji oraz stanowiącej do niej załącznik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazało, że spełnione zostały warunki z art. 61 ust. 1 punkty 2 do 5 u.p.z.p.

Kolegium podniosło również, że E. Ś. jako właściciel działki nr [...], graniczącej z terenem inwestycji bezspornie jest stroną tego postępowania, za stronę postępowania uznano również K. Ś. Natomiast D. Ś., będąca małżonką E. Ś. już takiego indywidualnego interesu prawnego w tym postępowaniu nie posiada. Z akt sprawy wynika bowiem, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest wyłącznie E. Ś. Powyższa decyzja Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie przez E. Ś., D. Ś. oraz K. Ś., którzy zażądali jej uchylenia. Podnieśli, że decyzję tę wydano niezgodnie z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 października 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 911/16, oddalił skargi ww. skarżących

Od powyższego wyroku E. Ś. i D. Ś. wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 stycznia 2019 r. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że Wojewódzki Sąd zobowiązany będzie do dokonania oceny, czy postępowanie prowadzone w sprawie podziału działki nr [...] i ewentualne pozbawienie działek należących do E. Ś. dostępu do drogi publicznej ma znaczenie dla poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy dla ww. działki, a w konsekwencji dla legalności zaskarżonej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd został zobowiązany do odniesienia się do posiadania interesu prawnego przez D. Ś..

Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 188/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] kwietnia 2016 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), dalej u.p.z.p., każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 wspomnianej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Zdaniem Sądu, organy słusznie uznały w niniejszej sprawie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy zabudowy zagrodowej we własnym i osobiście prowadzonym przez wnioskodawcę gospodarstwie rolnym. Bezsprzecznie gospodarstwo rolne wnioskodawcy o powierzchni 48 ha, przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w gminie K. wynoszącą [...] ha. Żeby jednak jednoznacznie określić czy planowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy zabudowy zagrodowej należy przede wszystkim ustalić znaczenie samej zabudowy zagrodowej. Wprawdzie w u.p.z.p. brak jest definicji pojęcia "zabudowy zagrodowej", ale w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., II OSK 1100/09; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., II OSK 1118/06, dostępne CBOSA). Tego rodzaju zabudowa nie wymaga zachowania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Funkcja zabudowy zagrodowej świadczy zatem o tym, że w istocie stanowi ona inny, szczególny rodzaj zabudowy, odróżniający ją od zabudowy jednorodzinnej i wielorodzinnej.

W ocenie Sądu, należy zwrócić również uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego istotą, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne (tak jak ma to miejsce w przypadku wnioskodawcy posiadającego 48 - hektarowe gospodarstwo rolne), wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa. Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem, inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne.

Zdaniem Sądu wniosek inwestora w niniejszej sprawie dotyczył niewątpliwie zabudowy zagrodowej. We wniosku tym z dnia [...] października 2015 r. wskazano jednoznacznie, że dotyczy on inwestycji polegającej na budowie magazynu pasz w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie o powierzchni 48 ha. Nie budzi żadnych wątpliwości, że taki magazyn pasz jest budowlą zagrodową powiązaną funkcjonalnie z całym gospodarstwem i służącą funkcji jakie to gospodarstwo spełnia. Niewątpliwie też planowana inwestycja posiada dostęp do drogi powiatowej nr [...] za pośrednictwem dróg wewnętrznych co stanowi o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.. Działka objęta wnioskiem jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym i budynkami gospodarczymi, gdzie funkcjonują odpowiednie przyłącza, a zatem istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co niewątpliwie przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Ponadto, w skład działki nr [...] o pow. 0,5352 ha wchodzą grunty oznaczone jako: Br-RIVb, PsIV, PsV, RIVb i RV. Postanowieniem zaś z dnia [...] grudnia 2015 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Starostę E. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżących dotyczących podziału nieruchomości położonej w obrębie C. oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...], stanowiącej własność Gminy K., na działki nr [...] i [...], Sąd stwierdził, że podział ten dokonany został decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r., która dotychczas, tj. mimo upływu siedmiu lat nie została w sposób skuteczny wzruszona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie kwestię dotyczącą nie zaskarżenia decyzji podziałowej, a wznowienia postępowania rozpoznawał w trzech odrębnych sprawach, gdyż organy administracji w postępowaniu nadzwyczajnym odmówiły uchylenia decyzji podziałowej. Wyrokiem z dnia 29 marca 2018 r., II SA/Ol 12/18 oddalona została skarga D. Ś., wyrok ten nie jest prawomocny, gdyż wywiedziona została skarga kasacyjna. WSA w Olsztynie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., II SA/Ol 115/18 oddalił skargę E. Ś. w tym samym przedmiocie tj. wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości i wyrok ten jest prawomocny. Nadto postanowieniem z dnia 7 lutego 2018 r. WSA w Olsztynie w sprawie II SA/Ol 12/18 odrzucił skargę K. Ś. w tej samej sprawie i postanowienie to jest prawomocne.

Bezsprzecznie zatem rozstrzygnięcie Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r. o podziale rzeczonych nieruchomości jest od wielu lat decyzją ostateczną, funkcjonującą w obrocie prawnym, która nie była zaskarżona w trybie zwykłym. Próba jej podważenia została dopiero podjęta po kilku latach w ramach nadzwyczajnego postępowania wznowieniowego, jednak jak wskazano wyżej nie przyniosła ona efektu.

Nadto, aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2012 r., repertorium [...] nr [...]., została zawarta umowa zamiany nieruchomości między działającym w imieniu Gminy K. Wójtem Gminy a S. W. Na mocy tej umowy przeniesiono własność nieruchomości nr [...] na rzecz S. W., zaś nieruchomości nr [...] na rzecz Gminy K. - z przeznaczeniem pod drogę. Dlatego też nawet uchylenie decyzji podziałowej, do czego nie doszło w rozpatrywanym stanie faktycznym nie mogłoby skutkować nieważnością zawartej umowy.

W ocenie Sądu, nie można zgodzić się ze skarżącym, że jego nieruchomości zostały pozbawione dostępu do drogi. Organy jednoznacznie wykazały, że działka skarżącego o nr [...] posiada dostęp do tej samej drogi co działka objęta wnioskiem, czyli działka o nr [...]. Natomiast skarżąca korzystająca z dożywotniego użytkowania ma zapewniony dostęp do działki nr [...] poprzez działkę nr [...], która oddziela działkę [...] od działki nr [...]. Powyższe potwierdził pełnomocnik organu na rozprawie przed Sądem w dniu 11 kwietnia 2019 r., który stwierdził, że skarżący nie jest pozbawiony dostępu do drogi publicznej i dotyczy to wszystkich jego działek (akta sądowe, k. - 192). Inwestor będący uczestnikiem postępowania w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2019 r. wskazał, że do działki skarżącego o nr [...] jest bezpośredni dojazd poprzez działkę nr [...] oraz drogę nr [...] i drogę nr [...], co obrazuje załączona przez niego mapa obrębu C., na której są oznaczone te dojazdy.

Sąd podzielił wyrażony pogląd i uznał, że tym samym wielce prawdopodobne jest stwierdzenie uczestnika postępowania, że skarżący E. Ś. nigdy nie korzystał z drogi na działce, która została podzielona, a następie część jej stała się własnością uczestnika postępowania na skutek zawartej umowy z Wójtem Gminy. Decyzja podziałowa nie wpłynęła zatem na naruszenie uzasadnionych interesów skarżących w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Ponadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że D. Ś. czyli małżonka skarżącego E. Ś., nie ma interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym w przedmiocie warunków zabudowy, ponieważ nie posiada ona żadnego prawa do gruntu graniczącego z terenem inwestycji, gdyż grunt ten pozostaje wyłączną własnością E. Ś. Pomimo tego, że w skardze nie podnoszono tego argumentu nie było żadnych podstaw prawnych do uznania D. Ś. za stronę prowadzonego postępowania tylko z tego powodu, że jest ona żoną E. Ś., gdyż obecnie z tego tytułu nie przysługują jej żadne prawa do nieruchomości znajdujących się w pobliżu planowanej inwestycji.

Podsumowując, Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego. Stwierdzenie zaś w skardze, że pracownicy SKO działają niezgodnie z prawem jest gołosłowne i nie poparte żadnymi argumentami prawnymi. Skarżący nie wskazał konkretnych przepisów prawa, którym uchybiono wydając zaskarżoną decyzję.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli E. Ś. i D. Ś. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. 1) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym oraz niedostrzeżeniu, że postępowanie organów administracji publicznej było dotknięte wadami procesowymi – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
2. 2) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów, jak również poprzez brak rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy i wyczerpujący,
3. 3) art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 z późn. zm.),
4. 4) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez nieuwzględnienie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich,
5. 5) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588)

Zdaniem skarżących kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykonał wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 341/17. Sąd I instancji skupił się na tym, że inwestor był uprawniony do skorzystania z uprawnienia wynikającego z art. 64 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podczas gdy nie jest to kluczowa kwestia w sprawie. Sąd nie rozstrzygnął zagadnienia, czy inwestycja S. W. na działce o nr ew. [...] godzi w interesy osób trzecich, to jest czy pozbawi E. Ś. dostępu do drogi publicznej. Zdaniem skarżących kasacyjnie uzasadnia to postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że wielokrotnie zwracali uwagę, że toczy się postępowanie kasacyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział działki o nr ew. 18 stanowiącej uprzednio drogę dojazdową do nieruchomości należących do skarżącego i przeniesienia własności jej części na S. W.. Działka o nr ew. [...] jest włączona do działki o nr ew. [...], na której inwestor zamierza posadowić halę magazynową. To właśnie tej działki dotyczą warunki zabudowy ustalone zaskarżoną decyzją. Rozstrzygnięcia w powyższych sprawach sądowych mają istotny wpływ na postępowanie dotyczące warunków zabudowy dla inwestycji S. W. Odnośnie do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. skarżący kasacyjnie stwierdzili, że Sąd I instancji oparł się na błędnych danych i nieprawidłowo ustalił stan faktyczny. Twierdzenia Sądu, że działka skarżącego o nr ew. [...] posiada taki sam dostęp do drogi publicznej jak działka o nr ew. [...] jest nieprawdziwe, gdyż działka o nr ew. [...] nie istnieje.

Twierdzenie WSA, że skarżąca K. Ś. korzystająca z dożywotniego użytkowania ma dostęp do działki o nr ew. [...] przez działkę o nr ew. [...], która oddziela działkę o nr ew. [...] od działki o nr ew. [...] świadczy o zupełnym oderwaniu Sądu od rzeczywistości. Działka o nr ew. [...] aktualnie nie istnieje. Byłą to bowiem droga, o którą skarżący konsekwentnie walczą. Działka o nr ew. [...] stanowi "siedlisko" skarżących, jest zabudowana domem mieszkalnym, garażami, budynkami gospodarczymi usytuowanymi przy granicach nieruchomości co uniemożliwia przejazd przez działkę sprzętem rolniczym zaś kwestia ta została całkowicie pominięta przez Sąd I instancji.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, D. Ś., jako współwłaścicielka działek o nr ew. [...] i [...] posiada interes prawny w sprawie. Skarżący wielokrotnie podnosili, że do tych działek w wyniku podziału nieruchomości możliwy jest dojazd jedynie przez działkę o nr ew. [...], przy czym dojazd ten z uwagi na załamanie drogi (ostry zakręt) nie jest możliwy kombajnem i dużymi ciągnikami. Jest to bardzo ważna kwestia i nie może być bagatelizowana, gdyż pozbawienie dojazdu do nieruchomości rolnych (łąk i pól) podstawowymi maszynami rolniczymi w sposób diametralny wpływa na wykonywanie prawa własności tych gruntów. Przed dokonanym podziałem D. Ś. posiadała dojazd do swoich nieruchomości wszelkim sprzętem i wszystkimi maszynami. Wójt projektując podział nieruchomości miał obowiązek utrzymać dla skarżącej dostęp komunikacyjny do jej gruntów. Wobec skarżącej zignorowano przepisy dotyczące własności zawarte w kodeksie cywilnym oraz Konstytucji.

Skarżący podnieśli, że spór o podział działki o nr ew. [...] i "zlikwidowanie starej drogi" zaciekle toczą od dnia [...] marca 2013 r., kiedy to złożono wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] maja 2012 r. (znak [...]) o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie wsi C. gmina K. W tym czasie kilkunastokrotnie regularnie zaskarżano kolejne niekorzystne decyzje wójta, SKO a także wywiedziono skargę do NSA, która oczekuje na rozpoznanie. W związku z tym zupełnie niezrozumiały i całkowicie nietrafny jest pogląd Sądu I instancji, że "prawdopodobnie skarżący E. Ś. nigdy nie korzystał z drogi na działce, która została podzielona i decyzja podziałowa nie wpłynęła na naruszenie uzasadnionych interesów skarżących w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji." W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie teza Sądu I instancji jest nie do zaakceptowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez E. Ś. i D. Ś. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Za niezasadne uznać należy zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawione w uzasadnieniu wyroku argumenty pozwalają na odtworzenie motywów, którymi Sąd kierował się wydając zaskarżony wyrok oraz ocenę prawidłowości zajętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowiska.

Wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia przez organy administracji i nie wymagał uzupełnienia. Ocena dowodów dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym dowody zasadnie uznane zostały za dowody dające podstawę do poczynienia ustaleń faktycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku rzeczywiście nieprawidłowo wskazał, że działka o nr ew. [...] podsiada dostęp do drogi publicznej jaką jest działka o nr ew. [...]. Analiza znajdujących się w aktach sprawy dokumentów pozwala jednak stwierdzić, że nie jest to błąd o charakterze merytorycznym a jedynie błąd o charakterze redakcyjnym. Z dowodów tych wynika bowiem, że droga, na którą wskazuje Sąd I instancji, to działka o nr ew. [...]. Analogiczny charakter ma błędne stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że dostęp do działki o nr ew. [...] jest przez działkę o nr ew. [...]. Z materiału dowodowego wynika, że w istocie dostęp ten ma miejsce przez działkę o nr ew. [...].

Odnośnie do argumentu, że należąca do skarżącego kasacyjnie działka o nr ew. [...] stanowi "siedlisko" skarżących, jest zabudowana domem mieszkalnym, garażami, budynkami gospodarczymi usytuowanymi przy granicach nieruchomości co uniemożliwia przejazd przez działkę sprzętem rolniczym stwierdzić należy, że argument ten nie mógł być podstawą kwestionowania prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor nie może ponosić negatywnych konsekwencji w postaci niemożności zabudowy swojej działki z tego powodu, że skarżący kasacyjnie ma zabudowaną swoją działkę w taki sposób, że nie może przejechać przez nią swoim sprzętem rolniczym. Okoliczność ta nie może być podstawą formułowania żądań pod adresem właściciela sąsiedniej działki, by ten ograniczył z tego powodu zagospodarowanie swojej nieruchomości.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Formułując ten zarzut w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. Nie można też wprost ustalić na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto jedynie enigmatyczne stwierdzenie, że inwestycja na działce o nr ew. 34/2 godzi w interesy osób trzecich, to jest pozbawi E. Ś. dostępu do drogi publicznej, co uzasadnia postawione zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Słusznie Sąd I instancji uznał, że toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w realiach niniejszej sprawy nie mogło być podstawą do kwestionowania prawidłowości decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Decyzja o podziale działki o nr ew. [...] funkcjonuje w obrocie prawnym i wywołuje skutki prawne. Nie można wstrzymywać wydania decyzji o warunkach zabudowy z tego powodu, że skarżący kasacyjnie chcą wzruszyć tę decyzję i cofnąć wywołane nią skutki poprzez przywrócenie istnienia działki o nr ew. [...]. Byłoby to uzależnianie wydania decyzji o warunkach zabudowy od warunku, który nie jest przewidziany przepisami prawa.

Skarżący kasacyjnie, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, mają zapewniony dojazd do swoich nieruchomości. Okoliczność, że jest to dojazd trudniejszy i bardziej czasochłonny niż dojazd przez dawną działkę o nr ew. 18 nie zmienia faktu, że dojazd ten jest zapewniony. Nie ma tym samym podstaw do przyjęcia, że inwestycja, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy pozbawi skarżących kasacyjnie dojazdu do ich nieruchomości.

Nadto wskazać należy, że na mapie stanowiącej załącznik do analizy możliwości zagospodarowania, jak i na mapie stanowiącej załącznik do wniosku o wydanie decyzji, zaznaczono kolorem niebieskim teren objęty wnioskiem oraz kolorem czerwonym oraz literami ABCD teren, na którym ma być zrealizowany obiekt. Z oznaczeń tych wynika, że budynek miałby być usytuowany w granicy z sąsiednią działką oraz, że częściowo znajdowałby się na dawnej działce o nr ew. [...]. Zauważyć jednak również należy, iż w decyzji o warunkach zabudowy nie zezwolono na takie usytuowanie budynku. Na mapie stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy oznaczony został tylko teren działki objętej wnioskiem, to jest teren działki o nr ew. [...]. W części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy (pkt 6) zawarte zostało stwierdzenie, że lokalizacja zabudowy w stosunku do granic działek sąsiednich i istniejących obiektów budowlanych, na warunkach określonych w ustawie Prawo budowlane i przepisach wykonawczych do tej ustawy.

Oznacza to, że ściany planowego do realizacji budynku nie posiadające okien będą musiały być odsunięte od granic sąsiednich działek co najmniej 3 m. Budynek, którego budowę planuje inwestor nie będzie mógł więc być usytuowany, tak jak to zostało wskazane wprost we wniosku inwestora. Tym samym co najmniej pas działki o szerokości 3 m w miejscu, gdzie dawniej znajdowała się działka o nr ew. [...] nie będzie mógł być zabudowany. Zakładając hipotetycznie, że przywrócone zostałoby istnienie działki o nr ew. [...], to zrealizowanie wymienionego w decyzji o warunkach zabudowy obiektu nie spowodowałaby całkowitej niemożności wykorzystywania działki o nr ew. [...] jako drogi.

Za bezpodstawny uznać należy zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Przepisy tej ustawy nie mają zastosowania na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy co do zasady poprzedza postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy inwestor może wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę, do którego zastosowanie mają przepisy ww. ustawy Prawo budowlane.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei w § 3 ust. 2 wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Także w odniesieniu do ww. zarzutu w skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów. Nie można też wprost ustalić na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów w oparciu o treść uzasadnienia skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu można jedynie stwierdzić, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że wynikające z ww. przepisów wymogi zostały spełnione. Należy przy tym zauważyć, że w odniesieniu do planowanej inwestycji zastosowanie ma wyjątek wynikający z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza sprowadzała się tym samym do zbadania, czy spełnione zostały wymogi wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ww. ustawy i nie było konieczności badania, czy spełniony został wymóg wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Odnośnie do zarzutu, że skarżąca kasacyjnie D. Ś., jako współwłaścicielka działek o nr ew. [...] i [...] posiada interes prawny w sprawie, stwierdzić należy, że zarzut ten nie mógł być przedmiotem merytorycznej oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzut ten nie został bowiem powiązany w skardze kasacyjnej ze wskazaniem art. 28 K.p.a., który to przepis definiuje pojęcie strony postępowania administracyjnego i który miał zastosowanie w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. S. W. poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że skarżąca K. Ś. zmarła w dniu [...] grudnia 2019 r. Informację tę potwierdził obecny na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 8 stycznia 2020 r. E. Ś. Z akt sprawy wynika, że status strony postępowania K. Ś. związany był z faktem, że przysługiwała jej dożywotnia służebność osobista polegająca na prawie korzystania z jednego pokoju i kuchni oraz pomieszczenia w oborze (działka o nr ew. [...]) oraz prawo dożywotniego użytkowania nieruchomości ograniczone do części działki o nr ew. [...] o powierzchni 30 arów. Ponieważ uprawnienia te miały charakter osobisty, to z chwilą śmierci K. Ś. uprawnienia te wygasły. W konsekwencji nie było podstaw do zawieszenia postępowania sądowego w celu poszukiwania jej następców prawnych.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.