Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 588/14) oddalił skargę D. W. i W. W. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
D. W. i W.. pismem z dnia 15 grudnia 2006 r. domagali się wydania nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową znajdującego się na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w M. M. Powyższa inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu H. M. i R. M. pozwolenia na budowę. Decyzja ta, w wyniku rozpoznania złożonego od niej odwołania, została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r.
Podstawę do wydania wskazanej wyżej decyzji o pozwoleniu na budowę stanowiła decyzja Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] listopada 2004 r. (znak: [...]) stwierdzona została nieważność decyzji Burmistrza Miasta M. M. z dnia [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy.
W takich okolicznościach, D. W. i W. W. wystąpili do Wojewody [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. Jako podstawę prawną swego żądania wskazali art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.
Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Wojewoda [...] stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. i odmówił jej uchylenia, z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 K.p.a.
Decyzją z dnia [...] września 2010 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu wniosku D. W. i W. W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. M. i R.M. pozwolenia na budowę ww. inwestycji. Powodem odmowy było ustalenie, iż wymieniona decyzja Wojewody [...] była już kontrolowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 2051/01) oddalił skargę D. W. i W. W.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 kpa.
Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę ww. obiektu.
Po rozpoznaniu odwołania D. W. i W. W. od ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] maja 2011 r., umorzył postępowanie odwoławcze ze względu na brak interesu prawnego odwołujących się.
Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1703/11) uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] maja 2011 r.. Ponownie rozpatrując sprawę organ ten, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.M. z dnia [...] grudnia 2010 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.
Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2277/11) uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2527/10) oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. oraz z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę H. M. i R. M. Mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku NSA, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [..] grudnia 2013 r., znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...].
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.M. przeprowadził w dniu 7 listopada 2013 r. czynności kontrolne, podczas których ustalił, że na działce nr [..] położonej w miejscowości M.M. znajduje się niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny budynek mieszkalny z częścią usługowo-handlową o wymiarach 20,05 m x 11,03 m z dachem wielospadowym krytym blachą falistą. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.M. decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową na działce oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości M.M..
Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji wnieśli D. W. i W. W..
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek strony, określa przedmiot tego postępowania. W razie wątpliwości w tym względzie, sprecyzowanie żądania należy do strony inicjującej postępowanie, nie zaś do oceny organu administracji. Organ II instancji zwrócił uwagę, że D. W. i W. W. wnioskiem z dnia 15 grudnia 2006 r. wystąpili o wydanie, na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego z częścią usługowo - handlową na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości M.M.. Podniósł, że inwestycja zrealizowana została na podstawie decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę H. M. i R. M.. Decyzja ta uprawniała inwestorów do budowy budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową trzykondygnacyjnego o wymiarze w rzucie ok. 20 m x 11 m o wysokości mierzonej od poziomu terenu do podbitki wynoszącej ok. 5,41 m. Według projektu zagospodarowania, budynek winien znajdować się w odległości 3 m od północnej i wschodniej granicy działki.
Zwrócił uwagę organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.M. przeprowadził w dniu 7 listopada 2013 r. czynności kontrolne podczas których ustalił, że na działce oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości M.M. znajduje się niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny budynek mieszkalny z częścią usługowo - handlową o wymiarze w rzucie 20.05 m x 11,03 m z dachem wielospadowym krytym blachą falistą. Przedmiotowy budynek w elewacji północnej posiada otwór drzwiowy usytuowany ok. 4 m od ogrodzenia. Ponadto budynek usytuowany jest w odległości ok. 3 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony północnej i w odległości zmiennej ok. 2,9 m - 3 m od istniejącego ogrodzenia działki od strony wschodniej. Wysokość ścianki kolankowej w przedmiotowym budynku wynosi ok. 1,45 m. Od strony wschodniej budynku, istnieje płyta balkonowa o wymiarze w rzucie ok. 1,5 m x 5,6 m, z drzwiami balkonowymi wsuniętymi 1 m od zewnętrznego lica ściany.
Wysokość budynku mierzona od poziomu przyległego terenu do podbitki dachowej wynosi ok. 5,35 m, zaś wysokość poszczególnych kondygnacji wynosi: parter (w pomieszczeniu warsztatowym) ok. 4,45 m, piętro ok. 3 m i poddasze ok. 2,45 m. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.M., po dokonaniu analizy zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz na podstawie ustaleń dokonanych w trakcie czynności kontrolnych z dnia 7 listopada 2013 r. stwierdził, że roboty budowlane przy budowie opisanego budynku zostały wykonane bez istotnych odstępstw od warunków zawartych w decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę.
Ponadto organ ten zauważył, że inwestorzy uzyskali prawo do użytkowania tego obiektu budowlanego, na podstawie decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] stycznia 2002 r., zezwalającej na użytkowanie części usługowo-handlowej (serwis i wymiana opon) budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową usytuowanego w M.M. na działce nr [...] przy ul. T. róg S. oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 14 stycznia 2011 r. dotyczącej części mieszkalnej budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową znajdującego się na w/w działce oznaczonej nr [...].
Odnosząc się do zarzutów odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wskazał, że w ramach posiadanych kompetencji jest uprawniony do zbadania, czy inwestycja jest realizowana zgodnie z zapisami pozwolenia na budowę, a także czy nie powoduje zagrożenia życia i bezpieczeństwa ludzi i mienia. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w tym zakresie organ jest zobowiązany do przeprowadzenia stosownego postępowania naprawczego w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. Zauważył jednocześnie, że organem właściwym w sprawie badania legalności decyzji o pozwoleniu na budowę jest Wojewoda [...]. Zwrócił uwagę, że po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 2013 r. (sygn. akt II OSK 2277/11) Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie nadzorcze, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. (znak: [...]) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r., zajmując w tym rozstrzygnięciu stanowisko wobec zarzutów dotyczących decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. wnieśli D. W. i W. W.. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:
- 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedopełnienie przez organ obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej i przez to dokonanie dowolnej oceny dowodów, a przede wszystkim zakresu żądania zawartego we wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r.;
- 2. art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania zmierzającego do dokładnego ustalenia żądania strony, tj. jego podstawy prawnej, gdyż przywołany w petitum żądania przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1409) stoi w sprzeczności z uzasadnieniem wniosku, co w konsekwencji wpłynęło na treść skarżonych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego;
- 3. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest prowadzone przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji;
- 4. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego zastosowanie do sprawy, zakończonej skarżonymi decyzjami organów nadzoru budowlanego, podczas gdy z uzasadnienia wniosku pełnomocnika skarżących oraz zgromadzonych w sprawie dokumentów w sposób oczywisty wynika, że przepis ten nie mógł mieć zastosowania w tej sprawie;
- 5. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.M. wydanej w sposób sprzeczny z przepisami prawa procesowego i materialnego wskazanymi wyżej.
W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że organy nadzoru budowlanego pominęły zgłoszony wniosek dowodowy, a w konsekwencji nie dokonały analizy zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta M.M. dla terenu, na którym zlokalizowana jest sporna inwestycja. Ponadto żaden z organów nie odniósł się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., w której stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. udzielającej H. M. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową oraz przyłącza energetycznego na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości M.M..
Skarżący podnieśli, że organy nie odniosły się też w żaden sposób do tego, czy zrealizowana inwestycja w części lub w całości nie zagraża życiu lub zdrowiu skarżących, mimo iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wprost wskazał, że należy to do kompetencji organów nadzoru budowlanego. Skarżący zwrócili uwagę na związek przyczynowy, który zachodzi pomiędzy decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, a decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W związku z tym zarzucili organom nadzoru budowlanego, że nie odnosząc się do wyżej wskazanych, ostatecznych decyzji wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. i Wojewodę [...], o których dołączenie do materiału dowodowego wnioskowała pełnomocnik skarżących, oraz pomijając wpływ tej części inwestycji, która służy prowadzeniu zakładu wulkanizacyjnego na bezpieczeństwo skarżących, organy obu instancji nie dochowały obowiązku dochodzenia do prawdy materialnej.
Wskazali też, iż z uzasadnienia wniosku wynika, że podstawą żądania nie jest brak pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, a zrealizowanie jej w sposób sprzeczny z przepisami prawa, a przede wszystkim przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta M.M.. Pełnomocnik skarżących nigdy bowiem nie kwestionował, że inwestorzy zrealizowali inwestycje na podstawie pozwolenia na budowę.
Ponadto skarżący podnieśli, że organy dysponowały wiedzą na temat postępowania prowadzonego przed Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej inwestycji. Ostateczne rozstrzygnięcie w tej sprawie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego niewątpliwie miałoby wpływ na treść postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 15 grudnia 2006 r. Pomimo tej wiedzy żaden z organów nie zawiesił prowadzonego postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest postępowanie prowadzone przed Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 588/14) oddalił skargę D. i W. W. na opisaną powyżej decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r.
W motywach rozstrzygnięcia sąd podał, że z treści znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku D. W. i W. W. z dnia 15 grudnia 2006 r. wynika jednoznacznie, że żądanie skarżących dotyczyło nakazania rozbiórki budowli w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wprawdzie w uzasadnieniu wniosku wskazano szereg okoliczności faktycznych związanych z realizacją spornej inwestycji, w szczególności dotyczących prowadzonych postępowań administracyjnych, jednakże w konkluzji uzasadnienia tego wniosku wskazali, że "W chwili obecnej, gdy zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i zatwierdzenie projektu budowlanego wraz z pozwoleniem na budowę – wniosek o nakazanie rozbiórki budowli powinien być uwzględniony." Wg sądu I instancji, nie można zatem zgodzić się z zarzutem, że przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994. Prawo budowlane stoi w sprzeczności z uzasadnieniem wniosku skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r. WSA w Warszawie podkreślił, że intencją skarżących była rozbiórka spornej budowli.
Zwrócił uwagę, że na etapie składania rozpatrywanego wniosku, istniała w obrocie prawnym decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. zatwierdzającą projekt budowlany spornej inwestycji i udzielającej pozwolenia na budowę. Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., wydana w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, została później wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1533/07), a postępowanie prowadzone w tym trybie zakończyło się ostatecznie decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. Nr [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej nr [...] Starosty M. z dnia [...] marca 2001 r. i odmawiającą jej uchylenia z uwagi na upływ pięcioletniego terminu, o którym mowa w art. 146 § 1 kpa.
Wobec powyższego WSA w Warszawie uznał, że w dacie składania wniosku z dnia 15 grudnia 2006 r. nie istniała w obrocie prawnym decyzja o warunkach zabudowy spornej inwestycji, ani też ostateczna decyzja zezwalająca na realizację tej inwestycji. Oczywistą intencją skarżących było zatem wszczęcie przez organy nadzoru budowlanego postępowania w celu nakazania rozbiórki spornej budowli. Dodatkowo podkreślił sąd I instancji, że oceniany wniosek został złożony przez profesjonalnego pełnomocnika. W związku z tym, Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek organy administracji publicznej mają obowiązek dokonywać właściwych ustaleń co do zakresu żądania strony inicjującej postępowanie, a także czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, to jednak obowiązek ten doznaje osłabienia w sytuacji, gdy strona reprezentowana jest przez profesjonalnego pełnomocnika.
Organy nie mogą dokonywać dowolnej interpretacji składanych wniosków, ani też prowadzić postępowania w innym przedmiocie, ustalonym według swojej oceny i uznania. Stanowiłoby to oczywiste pomieszanie zasady oficjalności (gdy organy prowadzą postępowanie z urzędu) z zasadą skargowości (gdy to żądanie strony wyznacza zakres i granice postępowania).
W ocenie sądu I instancji, w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez niedokonanie właściwej oceny zakresu żądania zawartego we wniosku pełnomocnika skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r. Niezależnie od wskazania przez wnioskodawców art. 48 Prawa budowlanego, zdaniem WSA w Warszawie, nie ulega wątpliwości, że intencją wnioskodawców było wszczęcie postępowania przez organy nadzoru budowlanego po wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy spornej inwestycji oraz decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Takie postępowanie może toczyć się w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, nie zaś art. 48 tej ustawy, skoro inwestycja w dacie jej realizacji została wybudowana w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Podkreślił sąd wojewódzki, że dla skuteczności wszczęcia i prowadzenia postępowania naprawczego w niniejszej sprawie, literalne wskazanie art. 48 Prawa budowlanego w petitum wniosku nie ma istotniejszego znaczenia.
Podstawową przeszkodą do prowadzenia postępowania naprawczego jest bowiem pozostawanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z akt sprawy wynika, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja nr [...] Wojewody [...] dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia H. M. i R. M. pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczy wniosek skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r. Ponadto inwestorzy uzyskali prawo do użytkowania ww. obiektu budowlanego na podstawie decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [...] stycznia 2002 r., pozwalającej na użytkowanie części usługowo-handlowej (serwis i wymiana opon) budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową usytuowanego w M.M. na działce nr [...] przy ul. T. róg S. oraz zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 14 stycznia 2011 r. dotyczącej części mieszkalnej budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową znajdującego się na ww. działce oznaczonej nr [...].
W tej sytuacji, wg sądu I instancji, brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego, jak również brak jest podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki. Postępowaniem legalizacyjnym, które może być prowadzone w takim przypadku jest tryb naprawczy przewidziany w art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji wystąpienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem organy nadzoru dokonały w niniejszej sprawie oceny możliwości prowadzenia takiego postępowania, ustalając w sposób niewątpliwy, że inwestycja nie została zrealizowana w sposób, który wypełniałby przesłankę z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M.M. przeprowadził w dniu 7 listopada 2013 r. czynności kontrolne podczas których ustalił, że na działce oznaczonej nr [...] położonej w miejscowości M.M. znajduje się niepodpiwniczony, trzykondygnacyjny budynek mieszkalny z częścią usługowo-handlową o wymiarze w rzucie 20.05 m x 11,03 m z dachem wielospadowym krytym blachą falistą.
W ślad za organami nadzoru budowlanego, sąd I instancji podał, że sporny budynek został wykonany bez istotnych odstępstw od warunków zawartych w decyzji nr [...] Starosty M. z dnia [..] marca 2001 r. udzielającej pozwolenia na budowę. Z powyższych względów, w sposób oczywisty organy nadzoru budowlanego nie naruszyły także art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie bowiem ten przepis został literalnie wskazany w podstawie decyzji, jednakże był on w istocie jednym z szeregu przepisów Prawa budowlanego, których ewentualne zastosowanie było przedmiotem analizy organów orzekających w niniejszej sprawie. Wskazał WSA w Warszawie, że dużą wagę organy poświęciły nie tylko kwestii realizacji inwestycji na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, ale także wystąpienia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W rezultacie przedmiotem oceny organów był także ewentualny nakaz rozbiórki budynku w trybie legalizacyjnym określonym w art. 51 Prawa budowlanego, choć przepis ten wprost nie został powołany w podstawie decyzji.
Rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego obu instancji sprowadzają się w istocie do odmowy nakazania rozbiórki budowli ze względu na okoliczności faktyczne i prawne istniejące w dacie orzekania. Okoliczności te, nie podważane w żaden sposób przez skarżących, sprowadzają się do ustalenia istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji nr [...] Wojewody [...] z dnia[...] maja 2001 r. oraz braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W ocenie sądu I instancji, z akt sprawy wynika także brak podstaw do podjęcia interwencji ze strony organu nadzoru budowlanego z powodu zagrożenia życia lub zdrowia. Nie oznacza to, że organy nadzoru budowlanego nie będą w przyszłości zobowiązane do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 51 Prawa budowlanego w przypadku eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [..] maja 2001 r. Niemniej jednak w dacie wydania zaskarżonej decyzji taka sytuacja nie wystąpiła.
Sąd I instancji uznał, że nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niezawieszenie z urzędu postępowania do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego jakim jest prowadzone postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Podkreślił sąd i instancji, że aby zastosować wskazany przepis istnieć musi zależność pomiędzy rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zdaniem WSA w Warszawie, w sprawie taka zależność nie występuje. Wprawdzie wynik prowadzonego postępowania odnośnie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2001 r. niewątpliwie może mieć znaczenia dla ewentualnego dalszego prowadzenia postępowania w sprawie legalności spornej inwestycji, jednak nie można zapominać, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma charakter nadzwyczajny, a ewentualna eliminacja ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie musi być traktowana jako wyjątek od zasady trwałości określonej w art. 16 kpa, nie zaś jako reguła, czy zdarzenie, które wystąpi z dużym prawdopodobieństwem.
Nie można zatem oczekiwać, że organy nadzoru budowlanego będą zawieszać każde postępowanie wyjaśniające prowadzone w sprawie legalności zrealizowanej inwestycji z powodu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie sądu I instancji, sytuacja przedstawia się odwrotnie. Dopiero ewentualne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę może stanowić podstawę do podjęcia szeregu czynności przez organy nadzoru budowlanego, chociażby w trybie art. 51 Prawa budowlanego.
Skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2014 r. (sygn. akt VII SA/Wa 588/14) wnieśli D. W. oraz W. W., zaskarżając wyrok ten w całości oraz domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, jak również zasądzenia kosztów postępowania.
Podstawy skargi kasacyjnej określone zostały poprzez wskazanie naruszenia następujących przepisów:
- 1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) – poprzez oddalenie skargi pomimo, że rozstrzygnięcie organu naruszało wskazane przepisy k.p.a., co dostrzegł WSA i pomimo to uznał, że naruszenie tych przepisów nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a obowiązki organu wynikające z tych przepisów doznają ograniczenia w stosunku do strony reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika;
- 2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez przekroczenie przez sąd I instancji granic sprawy, tj. orzeczenie w zakresie zasadności zastosowania art. 51 Prawa budowlanego, który to przepis nie stanowił podstawy wydanych w sprawie rozstrzygnięć.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że skoro wnioskodawcy w tej sprawie, w uzasadnieniu swego wniosku wszczynającego postępowanie nie wskazali na brak decyzji udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę a jednocześnie przywołali przepis, który odnosi się wyłącznie do sytuacji zrealizowania inwestycji bez pozwolenia na budowę, to w sposób oczywisty petitum wniosku i jego uzasadnienie są sprzeczne, co nakładało na organy nadzoru budowlanego obowiązek podjęcia działań zmierzających do wyjaśnienia rozbieżności.
W zakresie drugiego zarzutu wyjaśniono, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nie zawiera żadnych rozważań dotyczących możliwości zastosowania w sprawie art. 51 Prawa budowlanego. Pomimo to, WSA w Warszawie dokonał szerszej analizy możliwości zastosowania tego przepisu. Takie działanie sądu I instancji powoduje dla skarżących negatywne konsekwencje, gdyż w przypadku nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej, ponowny wniosek skarżących o wszczęcie postępowania na podstawie art. 51 Prawa budowlanego zostanie rozpatrzony negatywnie z uwagi na związanie organów oceną prawną wyrażoną przez sąd administracyjny (art. 153 p.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w niniejszej sprawie nie wystąpiły, zatem NSA rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.
Na wstępie należy podkreślić, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem prawnym. Najważniejszym wymogiem formalnym skargi kasacyjnej jest konieczność oparcia jej na podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Powyższe, decyduje o istocie i charakterze tego środka odwoławczego (por. H. Knysiak-Molczyk Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2009 r. str. 217).
Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż jej podstawy, rozumiane jako wskazanie naruszonych przez sąd I instancji przepisów prawa, nie zostały skonstruowane w wymagany przepisami sposób. Zwrócenia uwagi wymaga bowiem, iż oceniana skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Konstrukcja zaś zarzutu opartego na powyższej podstawie kasacyjnej winna wykazywać, wg powołanego wyżej przepisu, iż zarzucane sądowi I instancji uchybienie przepisom proceduralnym - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Nadto, niezbędne jest podanie postaci w jakiej przejawiać się ma naruszenie tych przepisów (por. B. Dauter Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, WK 2016 r., teza 16 do art. 174). Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż w powyższym zakresie brak jest w ocenianej skardze kasacyjnej stosownej argumentacji i rozważań.
Pomijając jednak akcentowane wadliwości w konstrukcji podstawy kasacyjnej wskazać należy, iż WSA w Warszawie, oddalając skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki budynku, nie naruszył żadnego z przepisów powołanych w podstawie skargi kasacyjnej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego i wyprowadził z niego trafne konkluzje. W zakresie zarzutu naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9 k.p.a, skarga kasacyjna zarzucała, że wniosek D. W. oraz W. W., inicjujący postępowanie administracyjne zakończone decyzjami kontrolowanymi przez WSA w Warszawie - nie był logiczny, gdyż istniała sprzeczność między żądaniem tego wniosku, a jego uzasadnieniem. To zaś nakazywało, wg skargi kasacyjnej, podjęcie przez organy administracji działań wyjaśniających istniejące rozbieżności celem należytego odczytania żądania strony.
Ocena tego zarzutu prowadzi do wniosku, iż nie jest on zasadny.
Wskazać bowiem należy, iż treść wniosku skarżących z dnia 15 grudnia 2006 r. (k. 1 akt administracyjnych) nie pozostawia żadnych wątpliwości, co do istoty i treści żądania zgłoszonego organom nadzoru budowlanego. Z brzmienia tego pisma jasno i jednoznacznie wynika, że D. W. oraz W. W. oczekiwali wydania przez organy administracji publicznej nakazu rozbiórki budynku znajdującego się na działce nr [...] w M.M. Rozstrzygnięcia takiego wnioskodawcy upatrywali w fakcie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Precyzyjnie przy tym wskazali podstawę prawną swojego żądania (art. 48 Prawa budowlanego). Przestawione wyżej oczekiwania wnioskodawców w zakresie wydania przez organy nadzoru budowlanego nakazu rozbiórki budynku, znajdują pełne potwierdzenie także w treści ich odwołania od decyzji organu I instancji. W piśmie tym bowiem podano, że: "art. 48 Pr. bud. dotyczy nie tylko samowoli budowlanej.
Za równoznaczne z brakiem pozwolenia na budowę należy traktować sytuacje, gdy decyzje budowlane zostały wyeliminowane z obrotu prawnego lub stwierdzono ich wydanie z naruszeniem prawa". Treść więc pisma inicjującego postępowanie administracyjne, w którym wydane zostały decyzje kontrolowane przez WSA w Warszawie, a także cytowana część odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M.M. z dnia [...] grudnia 2013 r., nie pozostawiają żadnych wątpliwości, co do określenia przedmiotu postępowania administracyjnego, wszczętego na wniosek strony. Brak było zatem jakichkolwiek podstaw do innego - niż uczyniły to orzekające w sprawie organy administracji publicznej oraz sąd I instancji – odczytania wniosku strony z dnia 15 grudnia 2006 r. W kontekście zarzutów skargi kasacyjnej akcentującej rozbieżność między treścią wniosku, a jego uzasadnieniem, zauważyć i podkreślić należy, że nie może świadczyć o braku ustalenia rzeczywistego żądania strony okoliczność powołanie, na poparcie zgłoszonego żądania - bezpodstawnych argumentów, czy twierdzeń.
To, iż nakaz rozbiórki nie mógł zostać orzeczony z powodu, który wskazany został przez wnioskodawców w uzasadnieniu ich żądania z dnia 15 grudnia 2006 r. – nie może przemawiać za uchybieniem organów nadzoru budowlanego w należytym odczytaniu żądania strony. Czym innym jest bowiem określenie żądania wszczęcia postępowania administracyjnego (co w sprawie zostało uczynione precyzyjnie i jasno), a czym innym, zasadność podstaw tego żądania (te nie były usprawiedliwione). Podkreślić przy tym należy także, iż nawet na etapie skargi kasacyjnej kierowanej do NSA, skarżący kasacyjnie nie wskazali - czego właściwie - jeśli nie nakazu rozbiórki, domagali się pismem z dnia 15 grudnia 2006 r. Skoro skarżący okoliczności powyższej nawet obecnie nie podali, to nie sposób stawiać zarzutu zarówno sądowi I instancji, jak i orzekającym w sprawie organom, iż wadliwie odczytana została treść wniosku inicjującego postępowanie administracyjne w tej sprawie. Inaczej mówiąc, skarżący kasacyjnie, nie wykazali aby treść ich żądania zawartego w piśmie z dnia 15 grudnia 2006 r. mogła być inna, niż odczytana i przyjęta w tej sprawie.
Zarzut naruszenia art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 par. 1 pkt 2 p.p.s.a. – także nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący kasacyjnie akcentowali przekroczenie przez sąd I instancji granic sprawy poprzez wyrażenie przez WSA stanowiska odnośnie do możliwości stosowania art. 51 Prawa budowlanego. Skarga kasacyjna podawała, że wskazany przepis nie stanowił podstawy prawnej wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zajmując stanowisko wobec tego zarzutu należy zauważyć, że odniesienie się sądu I instancji do przepisu art. 51 Prawa budowlanego, nie stanowiło uchybienia, lecz było wyłącznie wynikiem wszechstronnej i kompleksowej kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia bowiem wymaga, że w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego, dopuszczalne jest orzeczenie (pod określonymi warunkami) nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. W tej sprawie zaś nie ulegało wątpliwości, że wnioskodawcy żądali od organów nadzoru budowlanego wydania rozstrzygnięcia w takim właśnie przedmiocie.
Tak więc, w kontekście ustaleń organów administracji odnośnie braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz braku podstaw do podjęcia interwencji z powodu zagrożenia życia lub zdrowia, zasadne było także zajęcie stanowiska, co do stosowania art. 51 Prawa budowlanego. Sąd I instancji wskazał przy tym okoliczności, w jakich wymieniony przepis może (ewentualnie) znaleźć zastosowanie na dalszym etapie sprawy. Wobec powyższego, brak jest podstaw do uznania, iż WSA przekroczył granice sprawy, w której orzekały organy administracji.
Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.