Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 lipca 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 2131/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargi A. M. oraz PHU "G." sp. j. M. B. w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
A. M. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa w tym art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z:
- 1) art. 141 § 4 oraz 3 § 1, 174 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, iż każdy ma prawo wystąpić o wydanie pozwolenia na budowę dla stacji bazowej telefonii komórkowej, jako inwestycji celu publicznego nawet jak nie prowadzi takiej działalności. Ponadto niewyjaśnienie jak organy mają ustalić dane techniczne anten w tym moce oraz pochylenia w stosunku do inwestora, który nie świadczy usług w zakresie objętym przedmiotem sporu;
- 2) art. 35 ust 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie organy prawidłowo dokonały zgodności projektu budowlanego, jako sporządzonego dla inwestycji celu publicznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w stosunku do inwestora, których takiej działalności nie prowadzi a co najwyżej może działać, jako osoba fizyczna dla innego operatora telekomunikacyjnego;
- 3) art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm. dalej: p.o.ś.) w związku z art. 72 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227) w powiązaniu z § 2 ust 1 pkt 7 a-d w związku z § 3 ust 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przez ich błędną interpretację z uwagi na nie uwzględnienie maksymalnych mocy, tiltów anten.
Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji oraz Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.
Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zawarte w niej zarzuty nie mogły podważyć zaskarżonego wyroku, którym Sąd Wojewódzki oddalił skargi na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 24 lipca 2019 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z 21 lutego 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Sandomierskiego z 29 grudnia 2017 r. z uwagi na brak istnienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.
Trafnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, że kontrolowane w sprawie decyzje wydane zostały w trybie nadzwyczajnym, w ramach którego badano, czy decyzja z 29 grudnia 2017 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę wieży telekomunikacyjnej wraz ze stacją bazową wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa jako przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa stanowiącymi jej podstawę i gdy charakter tego naruszenia w świetle całokształtu okoliczności sprawy powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 662-663 i orzeczenia tam powołane).
Kierując się takim rozumieniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., trafnie przyjął Sąd Wojewódzki, że weryfikowana w trybie nadzwyczajnym decyzja o pozwoleniu na budowę z 29 grudnia 2017 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: Prawo budowlane).
Odnosząc się do wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd Wojewódzki wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w świetle szczegółowych ustaleń zawartych w decyzjach organów obu instancji uprawnione było wnioskowanie co do zlokalizowania spornej inwestycji na terenie, który według postanowień planu miejscowego dopuszcza taki rodzaj zabudowy.
Ponadto Sąd Wojewódzki zaakceptował stanowisko organów, zgodnie z którym na terenach sąsiednich, przez które będzie przebiegać każda z trzech wiązek promieniowania elektromagnetycznego nie występuje zabudowa, w której na trasie wiązki wystąpiłyby miejsca dostępne dla ludności. W szczególności Sąd Wojewódzki zaznaczył, że dostrzeżone niejednoznaczności ustaleń planu miejscowego nie mogły skutkować stwierdzeniem, iż lokalizacja inwestycji nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto Sąd zaznaczył, że teren przez który przebiegają wiązki emitowane przez anteny zawieszone na poszczególnych azymutach jest przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju niż mieszkaniowa, która nakazywałaby zachowanie w tym względzie wyższej ostrożności niż w tej sprawie wymagana.
W skardze kasacyjnej nie podważono istotnych wniosków wynikających z analizy projektu budowlanego w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego.
Jedyną kwestią poruszoną w zarzucie dotyczącym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego jest to, że ocena zgodności projektu budowlanego sporządzonego dla inwestycji celu publicznego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dokonana została w stosunku do inwestora "który takiej działalności nie prowadzi, a co najwyżej może działać jako osoba fizyczna dla innego operatora telekomunikacyjnego".
Tak sformułowany zarzut kasacyjny nie mógł być uwzględniony, bowiem status inwestora nie podlega badaniu w ramach przesłanek z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Rzeczą organu weryfikującego projekt budowlany było zastosowanie obowiązujących w tym zakresie kryteriów prawnych, tymczasem jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki, nie ma przepisów, które zabraniałyby występowania o wydanie pozwolenia przez podmiot analogiczny jak inwestor w niniejszej sprawie.
W takim stanie sprawy nie mógł odnieść skutku zarzut kasacyjny, w którym zanegowano uprawnienie inwestora (niebędącego operatorem komórkowym) do uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy nie powołano na tę okoliczność żadnych przepisów prawa.
Poza tym zauważyć trzeba, że samo uzyskanie pozwolenia na budowę nie przesądza o możliwości prowadzenia określonej działalności telekomunikacyjnej, regulowanej odrębnymi przepisami.
Tym samym chybiony okazał się również zarzut dotyczący art. 141 § 4 i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a., gdyż zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w sprawie administracyjnej wynikać musi z przepisów prawa materialnego. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednak przepisów ustanawiających wymóg badania w niniejszej sprawie uprawnień inwestora do prowadzenia określonej działalności z wykorzystaniem stacji bazowej telefonii komórkowej, jako inwestycji celu publicznego.
Niezasadny okazał się również zarzut kasacyjny odnoszący się do błędnej interpretacji art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w powiązaniu z §2 ust. 1 pkt 7 a-d i §3 ust. 8 pkt 1 a-g rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Z argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd Wojewódzki przy rozstrzyganiu sprawy przyjął właściwą interpretację wymienionych wyżej przepisów.
Przede wszystkim Sąd podzielił przeważający w orzecznictwie pogląd, że dla ustalenia czy dane przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest m.in. uwzględnienie realnych w danych warunkach możliwości pochylenia poszczególnych anten stacji bazowej. Sąd Wojewódzki zaznaczył trafnie, że istotne dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie maksymalnych pochyleń anten (tilty), bowiem w zależności od stopnia pochylenia anteny zmienia się główny kierunek wiązki promieniowania, co może mieć znaczenie dla ustalenia odległości miejsc dostępnych dla ludzi od środka elektrycznego anteny, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r.
Co ważne, Sąd Wojewódzki zastrzegł również, że w postępowaniu wyjaśniającym organu winny czerpać stosowne informacje ze źródeł obiektywnych, np. z opisu konkretnej anteny, jej karty katalogowej, a nie wyłącznie z deklaracji inwestora.
Rozumienie przez Sąd Wojewódzki przedmiotowego zagadnienia w świetle wymienionych przepisów nie odbiega od twierdzeń zaprezentowanych w skardze kasacyjnej, dlatego sformułowany zarzut w sferze wykładni jest niezrozumiały.
Natomiast brak zarzutu w zakresie zastosowania tych przepisów skutkował tym, że poza merytoryczną kontrolą pozostała ocena Sądu co do prawidłowości decyzji zezwalającej na instalację anten o poziomie tilt 0 stopni – równolegle do gruntu.
Zaznaczyć trzeba, że ocena Sądu w tym przedmiocie oparta została na szczegółowej analizie materiału dowodowego zebranego w sprawie, a tymczasem w skardze kasacyjnej nie podważono ustaleń faktycznych przyjętych w uzasadnieniu wyroku.
Sąd Wojewódzki słusznie zwrócił uwagę, że wskazywana w orzecznictwie potrzeba analizy pochylenia anten nie może być widziana jako bezwzględny nakaz badania w każdym przypadku potencjalnego tiltu mechanicznego, jeżeli zakresem pozwolenia na budowę obejmuje się montaż anteny w określony sposób, tj. równolegle do gruntu.
Skoro autor skargi kasacyjnej nie odniósł się do szczegółowych wniosków Sądu w zakresie zatwierdzonego projektu budowlanego, to same ogólnikowe twierdzenia dotyczące interpretacji przepisów powołanych w podstawie kasacyjnej nie mogły podważyć stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku.
Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.
- - ---------------------- 6