Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce ew. nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...].
Po rozpatrzeniu zażalenia R. B., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ stwierdził, iż planowana inwestycja, którą stanowi budynek gospodarczy zlokalizowana jest w pasie 100 m od linii brzegowej stawu rybnego. Według oświadczenia inwestora zbiornik wodny znajdujący się na wnioskowanej działce jest stawem rybnym w gospodarstwie rolnym związanym z hodowlą ryb karpiowatych. Organ wskazał jednocześnie, iż posługując się definicją racjonalnej gospodarki rybackiej zawartej w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2009 r. Nr 189 poz. 1471, z późn. zm.) oraz dowodami przedłożonymi przez inwestora w toku postępowania wyjaśniającego, że nie można dowieść, wobec braku operatu rybackiego o którym mowa w ww. przepisie ustawy o rybactwie śródlądowym, jak również decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na szczególne korzystanie z wód za które uznaje się m.in. rybackie korzystanie ze śródlądowych wód powierzchniowych, że wnioskodawczyni prowadzi gospodarkę rybacką.
Wprawdzie inwestor dowiódł, że jest właścicielem gruntów rolnych i leśnych i realizuje obowiązki wynikające z posiadania tych drugich (usuwanie złomów i wywrotów), jednakże w ocenie organu taki stan faktyczny nie świadczy jeszcze, o tym że prowadzi gospodarkę rolną. Nadto z dokonanych ustaleń wynika, że projektowany obiekt jest zlokalizowany bliżej zbiornika wodnego niż zabudowa już istniejąca na działce.
Jak wskazał organ odwoławczy, objęta planowaną inwestycją działka jest położona w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierze Olsztyńskie, a zatem ma do niej zastosowanie rozporządzenie Nr 153 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza Olsztyńskiego (Dz. Urz. Warm. – Maz. Nr 198, poz. 3104 – zwanego dalej rozporządzeniem). Realizacja przedmiotowej inwestycji będzie skutkować naruszeniem zakazu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W ocenie organu nie zachodzą okoliczności wyłączające stosowanie powyższego zakazu, wymienione w § 4 ust. 5 pkt 1 tego rozporządzenia, gdyż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] nie wskazuje obszarów zwartej zabudowy, zaś przedmiotowa działka położona jest na terenach leśnych w granicach strefy III – turystyczno – wypoczynkowej. Nie można również ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu stawu i nie zachodzą pozostałe wyjątki wymienione w tym przepisie.
Skargę na powyższe postanowienie wniosła R. B., zarzucając mu naruszenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia oraz art. 7 K.p.a.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.
Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podlega ona oddaleniu. Wskazując na zamieszczony w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia zakaz lokalizowania obiektów budowlanych i dopuszczone w § 4 ust. 5 pkt 1 wyjątki, Sąd podzielił stanowisko organu, że ostatni przepis nie ma zastosowania w sprawie, w związku z czym obowiązuje zakaz z § 4 ust. 1 pkt 8. Teren przedmiotowej inwestycji nie jest położony na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Zgodnie z ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z dnia 29 marca 2001 r. nr XXV-204/01 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy [...] przedmiotowa działka ew. nr [...] leży na terenach leśnych w granicach strefy III – turystyczno – wypoczynkowej.
Nie można zawartego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia wyjątku od zakazu zabudowy wynikającego z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia interpretować rozszerzająco - w kierunku możliwości zabudowy tego terenu. Nadto, zdaniem Sądu organ nieprawidłowo uznał, że w ogóle nie można ustalić nieprzekraczalnej linii zabudowy od linii brzegu stawu, skoro z działką nr [...] graniczy bezpośrednio wiele działek, m. in. wskazane w skardze zabudowane działki ew. nr [...], a ponadto inne zabudowane działki po zachodniej i północnej stronie stawu (w tym działka ew. nr [...]). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie wyznaczył bowiem nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Z wyznaczonej na załączniku nr 1 do projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika, że planowany budynek mógłby być usytuowany nawet tuż przy brzegu stawu, podczas gdy żaden z budynków znajdujących się na działkach przyległych tak blisko brzegu się nie znajduje.
W związku z tym linia ta została wyznaczona nieprawidłowo, bez uwzględnienia § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Bez znaczenia jest przy tym w istocie, czy przesłanki wyłączające zakaz wskazany w tym przepisie wystąpić muszą kumulatywnie czy też alternatywnie, skoro nie zachodzi żaden z wyjątków.
Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi, Sąd pierwszej instancji wskazał, że zawarty w rozporządzeniu zwrot "zgodnie z linią występującą na działkach sąsiednich" należy rozumieć w ten sposób, że nie chodzi o nawiązanie do linii zabudowy wyznaczonej jako linia prosta, wyznaczonej przez dowolny obiekt na działce sąsiedniej, niezależnie od kształtu linii brzegu. Tego rodzaju wykładnia pozostawałaby zdaniem Sądu w opozycji ze zdrowym rozsądkiem, mając na uwadze cel regulacji, którą ustanowiono odstępstwa od zakazu. Analogicznie rozumieć należy sformułowany w § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia warunek "nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu".
Ponadto z uwagi na brak jednoznacznej lokalizacji (w ściśle określonym miejscu) planowanego budynku w projekcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy zabudowa na działkach przyległych znajduje się w mniejszej odległości od zbiornika wodnego niż odległość od planowanego budynku. W świetle warunków projektu decyzji (naniesionych na załączniku nr 1 nieprzekraczalnych linii zabudowy) dopuszczono ewentualną realizację obiektu w odległości od brzegu mniejszej niż na działkach przyległych. Zdaniem Sądu organ nie naruszył art. 7 K.p.a. i trafnie skonstatował, że nie zachodzą pozostałe wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.
Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła R. B., zaskarżając go w całości i zarzucając mu obrazę:
- 1. "art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a., polegającą na bezkrytycznym przyjęciu i uznaniu za słuszne argumentów przedstawionych przez organy I i II instancji a pominięcie argumentów przedstawionych przez skarżącą,
- 2. art. 145 § 1 ust. 1 pkt a P.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie go z obrotu prawnego...".
Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Stwierdzić trzeba, że w sprawie nie była kwestionowana okoliczność, że przedmiotowa inwestycja – budowa budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr [...] w obrębie [...], gm. [...] – znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierze Olsztyńskiego, utworzonego rozporządzeniem Nr 153 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 19 grudnia 2008 r. (zwanego również w niniejszym wyroku "rozporządzeniem"). Trafnie zatem zwracano w sprawie uwagę na to, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia na powyższym obszarze wprowadzono szereg zakazów, w tym lokalizowania obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8), chociaż odnośnie tego ostatniego w rozporządzeniu przewidziano trzy wyjątki od tych zakazów: w § 4 ust. 1 pkt 8, w § 4 ust. 5 pkt 1 oraz w § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia. Analiza uzasadnienia skarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że kontrola Sądu pierwszej instancji ograniczyła się do zbadania jedynie jednego z nich, tj. § 4 ust. 5 pkt 1, a którego wynik nie został zakwestionowany w rozpoznawanej kasacji.
Poza zakresem rozpoznania sprawy przez Sąd, pozostała natomiast możliwość zastosowania w sprawie dwóch kolejnych wyjątków wskazanych w § 4 ust. 1 pkt 8 i § 4 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia, co jest tym bardziej istotne, że wydane w sprawie postanowienia zawierają stosowne rozważania w tym zakresie. Oznacza to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił się od kontroli całości sprawy administracyjnej. Zasadnie zatem zarzucono mu w rozpoznawanej kasacji zarzut naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a.
Z tych też względów zachodzi konieczność poddania szczegółowej analizie stanu faktycznego, kompletności ustaleń organu i zestawienia tych ustaleń z normami prawnymi mającymi w sprawie zastosowanie.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania postanowiono na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a., uwzględniając przede wszystkim nakład pracy pełnomocnika strony skarżącej oraz zakres jego przyczynienia się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy.