Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2163/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w M. (dalej skarżąca albo Spółdzielnia) na decyzję Wojewody Mazowieckiego (dalej Wojewoda albo organ II instancji) z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok ten został wydany na podstawie następujących ustaleń.
Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], Starosta Miński (dalej Starosta) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym na działce budowlanej nr ew. [...],[...],[...] i [...], położonej w M. przy ul. [...]j.
Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r., Starosta wznowił postępowanie zakończone ww. ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę – działając na wniosek na A. W.. oraz K. i J. K. zarzucających, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją.
W dalszej kolejności, w niniejszej sprawie wydano kilka rozstrzygnięć organów obu instancji, spośród których dwa zostały poddane kontroli sądowoadministracyjnej. Wyrokiem z dnia 26 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 873/12, WSA uchylił decyzję Wojewody z [...] lutego 2012 r., nr [...], wskazując na naruszenie przez organ II instancji art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.). Z kolei wyrokiem z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1218/13, WSA uchylił decyzję Wojewody z dnia 4 kwietnia 2013 r., nr 42/2013, stwierdzając, że wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 107 § 3 k.p.a., organ II instancji nie przedstawił w uzasadnieniu decyzji okoliczności, przesądzających, jego zdaniem, o uznaniu wnioskodawców za strony postępowania, które bez własnej winy nie brały w nim udziału, a tym samym mogły domagać się jego wznowienia.
Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z dnia [...] listopada 2011 r. oraz decyzję ostateczną z dnia [...] lutego 2010 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji.
W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozpoznawał odwołanie A. W., właścicielki działki o nr ew. [...], która pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. Inwestycja, objęta ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, jest ulokowana w niedopuszczalnej, w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej rozporządzenie) odległości od granicy z tą działką, a to wpływa na sposób jej zagospodarowania. Tym samym zaistniała powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ wskazał, że ściana budynku została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy nieruchomości z działką o nr ew. [...], podczas gdy zgodnie z ww. przepisem konieczne było zachowanie odległości 3 m. Objęty projektem taras jest ulokowany na stropie niższej kondygnacji – piwnicy, której ściana na wysokości 1 m została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy z ww. działką odwołującej się. Opisana powyżej ściana nie może być postrzegana jako element architektoniczny o którym mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia.
Skargę do WSA złożyła Spółdzielnia zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332, dalej pr.bud.), poprzez niezasadne zastosowanie i przyjęcie, że doszło do naruszenia § 12 ust. 1 rozporządzenia w sytuacji, gdy zakwestionowana część budynku stanowi taras i ma do niego zastosowanie ust. 5 tego przepisu, naruszenie art. 28 ust. 2 pr.bud. wobec błędnego przyjęcia, że wnioskodawczyni jest właścicielką nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania inwestycji, a także naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez bezzasadne przyjęcie, że wnioskodawczyni nie brała udziału bez swojej winy w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną oraz 149 § 2 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania co do istoty sprawy w sytuacji kiedy organ miał kompetencje jedynie do zbadania przesłanki wznowienia postępowania.
Rozwijając prezentowane stanowisko w uzasadnieniu skargi, skarżąca podniosła, że zbliżenie (jak w projekcie) tarasu do granicy z działką sąsiednią jest dopuszczalne w świetle § 12 ust 5 rozporządzenia. Nie ma znaczenia, czy pionowa część tarasu jest osłoną samodzielnej konstrukcji podłogi tarasu, czy też stanowi element ściany pomieszczenia piwnicy, na stropie której ulokowano taras.
W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.
Uzasadniając wskazany na wstępie wyrok, sąd I instancji nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów przyjmując, że zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2014 r. odpowiada prawu.
Zdaniem WSA, Wojewoda prawidłowo ustalił, że odwołująca się jest właścicielką działki o nr ew. [...], która pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji. We wznowionym postępowaniu zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie brała udziału bez własnej winy. Jak wynika z zatwierdzonego w decyzji pozwolenia na budowę projektu budowlanego, inwestycja jest ulokowana w niedopuszczalnej, w świetle rozporządzenia, odległości od granicy z działką o nr ew. [...]. Okoliczność ta wpływa na sposób zagospodarowania ww. działki. Tym samym zaistniała powołana we wniosku o wznowienie postępowania przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. W., jako strona postępowania, w rozumieniu art. 28 pr.bud., bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.
Analiza projektu budowlanego wskazuje, że ściana budynku została usytuowana w odległości 1,93 m od granicy nieruchomości z działką o nr ew. [...], podczas gdy zgodnie z ww. przepisem konieczne było zachowanie odległości 3 m.
Sąd I instancji zasadnie wskazał, że chodzi o ścianę budynku w części garażu, który nie w całej wysokości jest ulokowany pod ziemią. Garaż na wysokość 1 m "wychodzi" poza powierzchnię gruntu i tym samym zbliżony jest do granicy z działką sąsiednią, a więc jest zaprojektowany z naruszeniem § 12 ust. 1 rozporządzenia.
W kontekście takiego rozwiązania architektonicznego bez znaczenia jest to, co zostało usytuowane na stropie garażu. Analiza dopuszczalności sytuowania w takiej odległości tarasu miałaby istotne znaczenie, gdyby garaż nie był zaprojektowany częściowo ponad poziomem gruntu. Względem obiektów położonych pod poziomem gruntu nie są przewidziane wymogi w zakresie ich lokowania w relacji z granicą nieruchomości. Stosownie do § 12 ust. 7 rozporządzenia, odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną do podziemnej części budynku, a także budowli podziemnej spełniającej funkcje użytkowe budynku, znajdujących się całkowicie poniżej poziomu otaczającego terenu, nie ustala się. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.
W analizowanym projekcie nie taras, a część garażu wychodząca na wysokość 1 m ponad poziom gruntu i ulokowana w odległości 1,93 m jest tym fragmentem obiektu, który zaprojektowano z naruszeniem wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Wbrew zarzutom skarżącej, opisana powyżej ściana garażu w sposób oczywisty nie może być postrzegana jako element architektoniczny, o którym mowa w § 12 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Nie chodzi o mur oporowy tarasu, a o ulokowanie kondygnacji tylko częściowo pod ziemią w niedopuszczalnej odległości od granicy z sąsiednią działką.
Zdaniem WSA, w odniesieniu do odwołującej się zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a skoro tak, to sprawa w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę powinna zostać ponownie zbadana w szczególności w kontekście słuszności podnoszonych zarzutów. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Spełniając powyższy obowiązek, Wojewoda prawidłowo, po uchyleniu decyzji organu I instancji - uchylił decyzję ostateczną oraz rozstrzygnął sprawę administracyjną co do jej istoty.
W skardze kasacyjnej z dnia 25 czerwca 2015 r., Spółdzielnia, reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 5 maja 2015 r. w całości zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego:
- 1) art. 35 ust. 1 pr.bud. i § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia przez ich nieprawidłową wykładnię i bezzasadne przyjęcie, że lokalizacja budynku jest niezgodna z ust. 1 § 12 rozporządzenia w związku z tym, że część kondygnacji podziemnego garażu wychodząca ponad wysokość poziomu gruntu znajduje się w zbyt bliskiej odległości od granicy działki, podczas gdy znajdująca się w tej odległości część budynku stanowi taras, a w związku z tym odległość 1,93 m od granicy działki jest zgodna z ust. 5 rozporządzenia,
- 2) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1-4 pr.bud. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. skutkujące przyjęciem, że po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę istnieje możliwość kontroli prawidłowości złożonego wniosku i wydania postanowienia na podstawie art. 35 ust. 3 pr.bud.
Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5 rozporządzenia, niezależnie od sposobu jego wykonania. Nie ma znaczenia, czy znajduje się on na podstawie ziemnej, betonowej czy też na stropie garażu podziemnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw.
Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanych w złożonym środku odwoławczym zarzutów, spośród których żaden nie okazał się uzasadniony.
Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ustalenia faktyczne przyjęte w ślad za Wojewodą przez WSA.
Na podkreślenie zasługuje w tym miejscu ustalenie dotyczące odległości ściany budynku znajdującego się na działkach o nr [...],[...],[...] i [...] względem granicy z działką o nr [...], która wynosi 1,93 m. Usytuowana w tej odległości ściana dotyczy budynku garażowego, który częściowo ulokowany jest pod ziemią, na wysokość 1 m wychodząc ponad powierzchnię gruntu. Na stropie tego garażu usytuowany został taras.
Dokonując kontroli decyzji z [...] maja 2015 r., sąd I instancji zasadnie uznał, że część garażu wychodząca na wysokość 1 m ponad poziom gruntu, ulokowana w odległości 1,93 m od granicy działki o nr ewid. [...], jest fragmentem obiektu, który został zaprojektowany oraz wykonany z naruszeniem wynikającej z § 12 ust. 1 rozporządzenia odległości 3 m od granicy z działką sąsiednią. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela poglądu zaprezentowanego w skardze kasacyjnej odnośnie tego, że każdy taras, o ile stanowi część budynku, objęty jest regulacją § 12 ust. 5 rozporządzenia, niezależnie od sposobu jego wykonania. Zaaprobowanie tego stanowiska doprowadziłoby do obejścia § 12 ust. 1 rozporządzenia, a tym samym do zaburzenia reguł dotyczących sytuowania obiektów budowlanych przy granicy z działkami sąsiednimi. Samo wykonanie tarasu na części budynku, wystającej ponad powierzchnię, mającego otwory okienne bądź wywietrzniki, nie może być traktowane jako utworzenie samego tylko tarasu, który w takim wypadku stanowi dodatek do znajdującego się pod nim budynku.
W niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 35 ust. 3 pr.bud. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2-4 pr.bud. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. Wojewoda był w niniejszej sprawie organem II instancji rozpoznającym w trybie instancyjnym odwołanie od decyzji Starosty z dnia 28 listopada 2011 r. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ ten miał pełną kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej co do meritum. Zainicjowanie postępowania wznowieniowego tworzy odrębny tok instancji w którym dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia co do meritum, tak jak w ogólnym postępowaniu administracyjnym, nie została zarezerwowana tylko dla organu I instancji. Stanowisku temu nie przeczy ani brzmienie art. 149 § 2 k.p.a., ani też art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.
Jednocześnie, na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny sprostował, w wyroku sądu I instancji, oczywistą omyłkę pisarską.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.