Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 233/18, oddalił skargę J. K.j, (dalej jako skarżąca) na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 30 października 2017 r. nr MDP.051.341.2017, w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.
Skargę kasacyjną wniosła J. K. reprezentowana przez pełnomocnika będącego adwokatem. Zaskarżyła wyrok w całości.
Na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- a) art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. 1997 nr 78 poz. 483) w zw. art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) poprzez jego naruszenie i niewłaściwe zastosowanie i wymaganie przeprowadzenia obowiązku szczepiennnego u dziecka zgodnie z komunikatem Głównego Inspektora Sanitarnego, który to akt NIE JEST ŹRÓDŁEM POWSZECHNIE OBOWIĄZUJĄCEGO PRAWA,
- b) art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. 2008 Nr 234 poz. 1570) w zw. z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. 2018 poz. 753) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia - nie wynika z tych aktów, a z komunikatu Głównego
Inspektora Sanitarnego.
Wniosła o: 1/ uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy sądowi do ponownego rozpoznania, a w konsekwencji umorzenie postępowania, 2/ zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Zdrowia wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599 ze zm.), dalej także: "u.p.e.a.". Zgodnie z tym przepisem, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.
Od razu zaznaczyć warto, że zarówno powyższy przepis, jak i pozostałe przywołane w niniejszym uzasadnieniu, powoływane są według brzmienia obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia.
Nałożona na skarżącą grzywna jest środkiem egzekucyjnym obowiązku o charakterze niepieniężnym. Egzekucji administracyjnej podlegają zaś, zgodnie z art. 3 § 1 u.p.e.a., obowiązki o charakterze niepieniężnym pozostające we właściwości organów administracji rządowej wynikające bezpośrednio z przepisów prawa.
Takim zaś obowiązkiem jest obowiązek szczepienia. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 ze zm.), dalej także: "ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi", osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się szczepieniom ochronnym.
Obowiązek ten skonkretyzowany został w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl art. 17 ust. 1, osoby, określone na podstawie ust. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawania się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym określonym na podstawie ust. 10 pkt 1, zwanym dalej "obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi".
Wykaz chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych oraz osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wiek i inne okoliczności stanowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby, określa rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 849). Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie upoważnienia zawartego w art. 17 ust. 10 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Na podstawie tego upoważnienia Minister właściwy do spraw zdrowia został uprawniony do określenia, w drodze rozporządzenia, m.in.:
- 1) wykazu chorób zakaźnych objętych obowiązkiem szczepień ochronnych,
- 2) osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby.
Syn skarżącej K. S., urodzony [...] grudnia 2008 r., podlega obowiązkowi szczepień ochronnych przeciwko wymienionych w tytule wykonawczym z dnia 9 czerwca 2016 r. nr 83/N.EP/2016. Opiekę nad małoletnim synem K. sprawuje m.in. skarżąca będąca jego matką. Na niej więc spoczywa odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Treść tego obowiązku została stwierdzona w tytule wykonawczym z dnia 9 czerwca 2016 r. nr 83/N.EP/2016, wystawionym przez PPIS w Toruniu.
Można odnotować, niezależnie od granic zaskarżenia postanowienia wydawanego na podstawie art. 119 § 1 u.p.e.a., że podstawa stwierdzenia tego obowiązku wynika z odpowiednich do rodzaju szczepień przepisów § 2 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Jak wynika z art. 119 § 1 u.p.e.a., grzywnę w celu przymuszenia nakłada się gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku m.in. wykonania czynności. W kasacji nie podważono istnienia obowiązku jako stwierdzonego tytułem wykonawczym. Nie podniesiono także zarzutu naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Od razu warto zauważyć, że podniesione w kasacji zarzuty odnoszą się do okoliczności pozostających poza przesłankami art. 119 § 1 u.p.e.a.
W myśl art. 29 § 1 u.p.e.a., organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej może być natomiast, zgodnie z art. 33 § 1 pkt 6, podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.
Zgodnie z art. 122 § 3 u.p.e.a., zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny.
Oznacza to, że w zażaleniu na postanowienie o zastosowaniu określonego środka egzekucyjnego nie jest dopuszczalne powoływanie okoliczności wskazanych w art. 33 u.p.e.a., tj. dotyczących zarzutów w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego (por. wyroki NSA z 13 października 2011 r., sygn. II OSK 1441/10; z 11 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2186/12; z 10 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2185/13, z 25 września 2019 r., sygn. II OSK 2656/17; z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 2130/17; "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Komentarz", pod red. Dariusz Ryszard Kijowskiego, LEX 2015, teza 2.3 do art. 122).
Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącą grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Natomiast w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązaną w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1150/18; wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).
Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez niewłaściwe zastosowanie i wymaganie przeprowadzenia obowiązku szczepiennego u dziecka zgodnie z Komunikatem GIS, który to akt nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.
Podobnie, poza zakresem kontroli postanowienia o wymierzeniu grzywny pozostaje zarzut naruszenia art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 3 pkt 1 do 12 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753) poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że obowiązek szczepienny dziecka w zakresie terminu wykonania szczepienia nie wynika z tych aktów, a z Komunikatu GIS.
W przytoczonej podstawie kasacji skarżąca podnosi pośrednio nieistnienie ustawowego obowiązku szczepień (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) oraz brak wykonalności obowiązku (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Mogły one jednak stanowić wyłącznie podstawę zarzutów, a nie zażalenia na postanowienie w przedmiocie zastosowania określonego środka egzekucyjnego i co za tym idzie, nie mogły być skutecznie podnoszone, tak w skardze do Sądu pierwszej instancji, jak i w skardze kasacyjnej.
Wymagalności obowiązku, a więc okoliczności także stanowiącej podstawę zarzutu, a nie zażalenia na postanowienie o wymierzeniu grzywny, dotyczył zarzut kasacji polegający na naruszeniu art. 17 ust. 10 pkt 1 i 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń w związku z § 3 pkt 1-12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Niezależnie od powyższych uwag można skonstatować, że przywołane powyżej regulacje przewidują obowiązek szczepienia z mocy prawa.
Bezzasadne są twierdzenia skargi kasacyjnej, że obowiązek szczepienia nie ma podstawy prawnej ze względu na to, że wynika on z Komunikatu Głównego Inspektora Sanitarnego pt. Program Szczepień Ochronnych (por. wyroki NSA z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 2547/18 i II OSK 2546/18).
Skoro obowiązująca regulacja prawna w ustawie o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nakłada obowiązek poddania się szczepieniu, nie ma podstaw do przyjęcia nieistnienia obowiązku, jak i braku wymagalności obowiązku. Obowiązek został nałożony z mocy prawa, w drodze przepisów powszechnie obowiązujących. Ogłoszony przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczególnymi wskazaniami dotyczącymi stosowania szczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej nie stanowi podstawy obowiązku. Obowiązek wynika z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP, z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 10 ust. 10 ustawy o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Program Szczepień Ochronnych na dany rok jedynie warunkuje ten obowiązek (patrz: wyrok NSA z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2925/17).
To, że szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza więc, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest art. 17 ust. 11 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jak wskazano w orzecznictwie, to ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Przywołane przepisy aktów normatywnych powszechnie obowiązujących wyraźnie stanowią o obowiązku szczepień ochronnych. Z uwagi na materię regulacji, tj. ochronę życia i zdrowia ludzi, a także konieczność zapewnienia sprawnego funkcjonowania publicznego systemu opieki zdrowotnej realizującego obowiązek konstytucyjny z art. 68 ust. 4, kwestie szczegółowe pozostawiono rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1622/18).
W niniejszej sprawie, jak już wyżej zasygnalizowano, z mocy art. 29 1 u.p.e.a., nie jest możliwe kwestionowanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wystawienie tytułu wykonawczego jest możliwe w sytuacji, gdy obowiązek podlegający egzekucji administracyjnej jest wymagalny. Tytuł wykonawczy powinien zawierać stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.).
Niezależnie od tego, odnosząc się do okoliczności podniesionej w uzasadnieniu kasacji, można stwierdzić, że bezpodstawne jest twierdzenie o tym, że wykonalność obowiązku następuje z upływem wieku do którego określone szczepienie należy przeprowadzić.
W przepisie art. 17 ust. 10 pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń zawarto upoważnienie dla Ministra właściwego do spraw zdrowia do określenia, w drodze rozporządzenia osób lub grup osób obowiązanych do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw chorobom zakaźnym, wieku i innych okoliczności stanowiących przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby - uwzględniając dane epidemiologiczne dotyczące zachorowań, aktualną wiedzę medyczną oraz zalecenia Światowej Organizacji Zdrowia.
Natomiast, jaj już wyżej stwierdzono, zgodnie z art. 17 ust. 11, Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, Program Szczepień Ochronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek, wynikającymi z aktualnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawie ust. 10 i art. 19 ust. 10 oraz zaleceń, w terminie do dnia 31 marca roku poprzedzającego realizację tego programu.
Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać szczepionki, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wymagalność obowiązku poddania dziecka szczepieniu nie wynika natomiast wyłącznie z wieku stanowiącego zakończenie okresu obowiązku poddania szczepieniu, o którym to okresie mowa w przepisach § 3 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych.
Z uwagi na to, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego (art. 17 ust. 2 ustawy), przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego konieczne jest ustalenie, czy nie zachodzą okoliczności wyłączające zaistnienie obowiązku.
W niniejszej sprawie odbyły się rozmowy z rodzicami K., a nadto w upomnieniu poinformowano ich o obowiązku i skutkach niepoddania syna szczepieniu obowiązkowym. Dodać warto, że termin określony w zawartym w upomnieniu wezwaniu do wykonania obowiązku nie oznacza ustalenia przez wierzyciela terminu wykonalności obowiązku poddania się szczepieniom. Jest to termin procesowy warunkujący skuteczne złożenie wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.