Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 33/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] listopada 2013 r., Nr [...] uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z [...] maja 2012 r. (znak: [...]) o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Szkole Wyższej im. B. J. Wydział Zamiejscowy w O., pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie i adaptacji budynku na cele edukacyjne, położonego przy ul. S. [...] w O., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] k.m. [...], oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przebudowę, remont i adaptację wskazanej powyżej inwestycji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A. i M. B. (dalej jako skarżący), reprezentowani przez adwokata R. L. W skardze kasacyjnej wnieśli między innymi o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie przywołując żadnej argumentacji, która stanowiłaby podstawę do rozpatrzenia tegoż wniosku pod względem spełnienia przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do treści przepisu art. 61 § 3 P.p.s.a., Sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy.
Brzmienie tego przepisu oznacza, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek szczególnie wnikliwego uzasadnienia wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, tak aby przekonać sąd o zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Nie wystarcza przy tym jedynie złożenie wniosku, a nawet przytoczenie w jego uzasadnieniu okoliczności, które teoretycznie mogą pojawić się na etapie wykonywania orzeczenia. (post. NSA z dnia 8 listopada 2006r., II FZ 666/06). Jednocześnie brak uzasadnienia takiego wniosku nie jest brakiem którego uzupełnienia winien żądać Sąd.
Sąd musi opierać się na materiale pozwalającym zająć stanowisko. Zaznaczyć jednakże należy, że możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonego orzeczenia na podstawie wskazanego przepisu nie oznacza, iż Sąd jest zobligowany w każdym przypadku – niezależnie od okoliczności sprawy – uwzględnić wniosek strony skarżącej.
Na etapie rozpoznawania wniosku Sąd winien wziąć pod rozwagę wszelkie okoliczności, jednak przyjęcie takiego poglądu nie może prowadzić do całkowitego zwolnienia strony z podania jakichkolwiek przyczyn mających uzasadniać wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji i w konsekwencji do przerzucania w całości ciężaru wskazania tych przesłanek na sąd administracyjny. Przesłanką wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zatem niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, przy czym ustalenie, czy grożąca szkoda jest szkodą znaczną jest możliwe tylko w oparciu o okoliczności konkretnej sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że o znacznej szkodzie można mówić, jeśli rozmiary szkody wywołanej wykonaniem zaskarżonego aktu administracyjnego są większe niż zwykłe skutki wywołane wykonaniem aktu tego rodzaju. Przesłanka spowodowania trudnych do odwrócenia skutków także musi być rozważana z uwzględnieniem specyfiki aktu administracyjnego, którego dotyczy wniosek o wstrzymanie.
Uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności. Nie jest wystarczające powtórzenie we wniosku treści przepisu lub jedynie wskazanie podstawy prawnej zastosowania instytucji wstrzymania wykonania aktu. Rzeczą Sądu jest zbadanie, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają /lub nie/ za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Natomiast brak uzasadnienia wniosku, uniemożliwia jego merytoryczną ocenę (por. niepublik. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 kwietnia 2004 r., sygn. akt OZ 22/04; z dnia 30 kwietnia 2004 roku, sygn. akt OZ 30/04; z dnia 22 grudnia 2004 roku, sygn. akt OZ 871/04; z dnia 1 czerwca 2004 roku, sygn. akt OZ 105/04; z dnia 20 lipca 2004 roku, sygn. akt OZ 214/04, B. Dauter [w] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz Zakamycze 2005, s.168).
W niniejszej sprawie przedmiotem pozwolenia na budowę jest inwestycja polegająca na przebudowie, remoncie i adaptacji na cele edukacyjne zabytkowego budynku należącego do Szkoły Wyższej im. B. J. Wydział Zamiejscowy w O., położonego przy ul. S. [...] w O., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem [...] k.m. [...].
Rozpoznając wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, stwierdzić trzeba, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej z dnia [...] maja 2014 r. skarżący kasacyjnie, poza określeniem żądania w zakresie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, nie przedstawili żadnych okoliczności faktycznych, które uzasadniałyby uznanie, że realizacja planowanej inwestycji, objętej zaskarżoną decyzją, spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (art. 61 § 3 P.p.s.a.).
Należy zauważyć, że inwestor ma prawo do rozpoczęcia robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę mimo wniesienia skargi do sądu, z uwagi na brak orzeczenia wstrzymującego wykonanie powyższej decyzji. Inwestor ponosi ryzyko prowadzenia robót przed rozpoznaniem skargi, czy też skargi kasacyjnej. Prowadzenie prac przez inwestora, mimo trwającego postępowania sądowego, odbywa się na jego wyłączne ryzyko, bowiem kwestia ewentualnego przywrócenia stanu poprzedniego, gdyby zaistniała taka konieczność, będzie obciążać właśnie jego. Udzielenie przez sąd administracyjny ochrony tymczasowej nie może sprowadzać się do powstrzymania procesu inwestycyjnego w ogóle, a za zasadnością zastosowania takiej ochrony przemawiać będą tylko takie obiektywne okoliczności sprawy, które ze względu na negatywne i nieakceptowane prawem skutki, mogą powodować realne niebezpieczeństwa, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a.
Naczelny Sad Administracyjny nie ocenia na tym etapie postępowania prawidłowości wydania tej decyzji w aspekcie jej zgodności z prawem, ale to czy jej wykonanie, jeszcze przed prawomocnym jej skontrolowaniem może doprowadzić do sytuacji wyjątkowych, zagrażających chronionym dobrom strony skarżącej. Nie chodzi tutaj przy tym o niebezpieczeństwo wyrządzenia jakiejkolwiek szkody, ale takiej, która może przybrać znaczne rozmiary, a także o sytuację taką, w której powrót do stanu poprzedniego, zmienionej w sposób istotny i trwały rzeczywistości będzie w zasadzie niemożliwy lub będzie wymagał znacznych nakładów sił i środków.
Skarżący pozbawiając swój wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji stosownej argumentacji, podlegającej ocenie według przesłanek z art. 61 § 3 P.p.s.a. nie dali żadnych podstaw dla przeprowadzenia oceny przez Sąd, czy wykonanie decyzji może spowodować niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jak wynika z treści skargi kasacyjnej skarżący w ogóle nie podjęli próby argumentacji zawartego w petitum skargi kasacyjnej wniosku o wstrzymanie. Tym samym uniemożliwili sądowi rozpatrzenie merytoryczne tegoż wniosku co w konsekwencji obligowało Sąd do jego oddalenia.
Niezależnie od powyższego zaznaczyć należy, iż postanowienia w sprawie wstrzymania aktu lub czynności wydane na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. Sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności, co oznacza, że strona domagająca się zmiany lub uchylenia postanowienia winna wykazać taką zmianę okoliczności, która czyni zasadnym jej wniosek - art. 61 § 4 P.p.s.a. a w szczególności przedstawić argumentację, która pozwoli na jego rozpatrzenie pod kątem przesłanek wstrzymania wykonania aktu z art. 61 § 3 P.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji.