Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 33/14, oddalił skargę A. B. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z dnia [...] października 2011 r. Szkoła Wyższa im. B., Wydział Zamiejscowy w O. (dalej jako Szkoła Wyższa), wystąpiła o pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie, adaptacji zabytkowego budynku, położonego przy ul. S. nr [...] w O., z przeznaczeniem na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe). Do wniosku dołączono cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Na żądanie organu inwestor dołączył do wniosku postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] grudnia 2011 r., w którym wyrażono zgodę na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w sposób inny niż podany w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, z późn. zm. - zwane dalej także rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych), z uwzględnieniem wskazań wynikających z przedłożonej przez inwestora ekspertyzy technicznej. W kolejnym postanowieniu tego organu z dnia 3 stycznia 2012 r. zawarto zgodę na odstępstwo od warunków wynikających z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Prezydent Miasta Opola decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Szkole Wyższej żądanego pozwolenia na budowę.
Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie.
Organ odwoławczy wskazał na nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania w zakresie zapewnienia stronom czynnego udział w postępowaniu; brak wezwania do uzupełnienia wniosku o pełnomocnictwa osób reprezentujących inwestora; brak sprawdzenia spełnienia warunków technicznych w zakresie odległości inwestycji od granicy z sąsiednią działką budowlaną nr [...], w związku z zaprojektowaniem otworów okiennych od strony tej działki; brak wyjaśnienia kwestii dotyczącej zaprojektowanej instalacji klimatyzacji i poziomu hałasu urządzeń wentylacyjnych.
W toku dalszego postępowania inwestor przedłożył dwa egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, złożone przez osobę reprezentującą inwestora oraz dokumenty wskazujące sposób reprezentowania Szkoły Wyższej. Inwestor spełnił też wynikający z postanowienia z dnia [...] kwietnia 2012 r. obowiązek usunięcia szeregu wskazanych tam nieprawidłowości i braków wniosku oraz projektu budowlanego.
Prezydent Miasta Opola decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623, z późn. zm. - dalej Prawo budowlane), odmówił Szkole Wyższej im. B., Wydział Zamiejscowy w O., zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia wnioskowanego pozwolenia na budowę.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że braki wskazane w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostały uzupełnione, jednak założona przez inwestora funkcja obiektu nie odpowiada przeznaczeniu budynku, ustalonemu w przepisach miejscowych tj. w miejscowym planu zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu - uchwała nr LXII/641/10 z dnia 28 stycznia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego nr 26, poz. 393), gdzie teren objęty inwestycją oznaczono na rysunku planu symbolem "1U", przeznaczonym na usługi, usługi turystyki i mieszkania towarzyszące. Organ uznał, że skoro wnioskowana funkcja obiektu podlegającego przebudowie odpowiada według ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kategorii usługi oświaty, to dla tej lokalizacji nie jest ona przewidziana, a zatem planowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego zagospodarowania przestrzennego.
W odwołaniu od tej decyzji Szkoła Wyższa wniosła o jej uchylenie i ponowne rozpatrzenie sprawy. Zarzucono naruszenie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego oraz szeregu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających zasady prowadzonego przez organ administracji postępowania (art. 8, 9, i 10 § 1, art. 6 i art. 7 K.p.a. w związku z art. 138 § 2, art. 107 § 1 i 3).
W uzasadnieniu odwołania argumentowano, że w razie stwierdzenia nieprawidłowości projektu budowlanego, w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, należało zastosować ust. 3 tego artykułu, a więc nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia dostrzeżonego naruszenia w określonym terminie. Brak wydania w tym zakresie stosownego postanowienia wyłączył prawo organu do późniejszego wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i wydania pozwolenia na budowę. Prawidłowo poinformowany inwestor mógł m.in. dokonać niezbędnych zmian w przedłożonym projekcie budowlanym, a także mógł przykładowo żądać zawieszenia postępowania i dążyć do spowodowania zmiany planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu.
Ponadto, w treści decyzji Prezydent Miasta Opola pominął okoliczności, które organ odwoławczy nakazał wziąć pod uwagę i rozpatrzyć przy ponownym wydawaniu decyzji natomiast oparł się na okoliczności, którą wykrył w trakcie ponownego rozpatrzenia sprawy. Takie działanie świadczy o braku wyjaśnienia sprawy i zaniechaniu przeprowadzenia całego postępowania zgodnie z zasadami obowiązującymi przy jego prowadzeniu.
Ponadto wskazano na wątpliwości związane z prawidłowym oznaczeniem adresata decyzji oraz konieczność rozważenia potrzeby zawieszenia postępowania i wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, doprowadzając go do zgodności z treścią rejestru gruntów, gdzie przewidziano przeznaczenie przedmiotowej działki na cele oświatowe. Należało również rozważyć, czy uwzględniając wskazany zapis w rejestrze gruntów, decyzja z tej tylko przyczyny nie powinna być pozytywna.
Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. uchylił kwestionowaną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
Na wskazaną decyzję A. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 514/12, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na brak podstaw do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Jednocześnie Sąd nakazał Wojewodzie Opolskiemu dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokonanie ustaleń, co do sposobu użytkowania obiektu w oparciu o zgromadzony lub uzupełniony w postępowaniu odwoławczym materiał dowodowy.
Jeszcze przed rozstrzygnięciem przez Sąd skargi na decyzję kasacyjną Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., Prezydent Miasta Opola wydał w dniu [...] października 2012 r. decyzję, którą ponownie odmówił Szkole Wyższej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę, remont i adaptację przedmiotowego budynku na cele edukacyjne, uznając inwestycję za sprzeczną z planem. Uwzględniając odwołanie od tej decyzji, w związku z wyrokiem WSA w Opolu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 514/12, Wojewoda Opolski decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił kwestionowaną decyzję i umorzył postępowanie Prezydenta Miasta Opola w części dotyczącej ponownego rozpatrywania sprawy przez ten organ, prowadzonego na skutek decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] sierpnia 2012 r., wyeliminowanej z obrotu prawnego przez Sąd (decyzja z [...] kwietnia 2013 r. w aktach sądowych).
Po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu, Wojewoda Opolski prowadził dalsze postępowanie wyjaśniające, m.in. w sprawie toczącego się postępowania dotyczącego samowolnej zmiany przez Szkołę Wyższą sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych na cele dydaktyczne. W związku z tym zawiesił postępowanie w sprawie do czasu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Po otrzymaniu ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...] września 2013 r. o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku położonego przy ul. S. nr [...] w O., Wojewoda Opolski podjął zawieszone postępowanie w sprawie odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] maja 2012 r. i poinformował strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych materiałów.
W dniu [...] listopada 2013 r. Wojewoda Opolski wydał decyzję nr [...], uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] maja 2012 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Szkole Wyższej im. B. Wydział Zamiejscowy w O., pozwolenia na budowę we wnioskowanym zakresie, oraz zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na przedmiotową inwestycję.
Mając na uwadze art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie znajduje on pełne zastosowanie, ponieważ realizując nałożone postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zobowiązanie, inwestor przedłożył wszystkie dokumenty, do których złożenia wzywał go organ I instancji. Organ dokonał szczegółowego ich omówienia w wydanej decyzji. Z kolei, odnośnie do wymogu zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego) organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu wydania decyzji z dnia [...] maja 2012 r. obowiązywał plan z 28 stycznia 2010 r., który nie dopuszczał możliwości lokalizacji planowanej inwestycji na terenie oznaczonym symbolem "1U". Jednak w dniu 15 lipca 2013 r. został uchwalony nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego plac M. Kopernika - ulica Studzienna w Opolu (uchwała nr XLV/699/13 Rady Miasta Opola - opublikowana w Dz. Urz.
Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 1769), obejmujący działkę nr [...] k.m. [...] w O., którego zapisy są obowiązujące przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Z obowiązującego planu wynikało, że ww. działka znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "1U", którego podstawowe przeznaczenie - zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 3 planu - to usługi, usługi administracji, usługi oświaty i usługi nauki. Inwestor uzyskał [...] października 2011 r. od Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu pozwolenie, zmienione następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r., na przebudowę, remont i adaptację przedmiotowego budynku z przeznaczeniem na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe), zatem planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu miejscowego.
Odnosząc się do zgłoszonych w postępowaniu przez A. B. zarzutów dotyczących niespełnienia przez inwestycję warunków określonych w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, hałasu powstałego w wyniku wykonania planowanej inwestycji oraz zastosowania klimatyzatorów freonowych organ uznał je za niezasadne przytaczając argumentację na potwierdzenie zajętego stanowiska. W kwestii procesowej, związanej z argumentacją A. B. dotyczącą konieczności podjęcia kasacyjnego rozstrzygnięcia, organ stanął na stanowisku, że niezasadne jest domaganie się przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia z uwagi na uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro inwestycja jest zgodna z tym planem, a organ odwoławczy ma obowiązek orzekać na podstawie obowiązującego stanu prawnego.
Natomiast zarzuty dotyczące wprowadzania w błąd Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz ocena jego działania nie należały, zdaniem Wojewody Opolskiego, do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. B. (dalej jako skarżący). Zarzucił, że organ odwoławczy naruszył § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Podniósł, że postanowienie organu uzgadniającego nie wiąże organu administracji przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W jego ocenie naruszenie przez organ odwoławczy bezwzględnie obowiązującego przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych było dostatecznym i koniecznym powodem żądania uchylenia zaskarżonej decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Op 33/14, w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej P.p.s.a.) oddalił skargę.
Sąd I instancji mając na uwadze treść art. 35 ust. 1, 3 i 4 Prawa budowlanego wskazał, że w toku przedmiotowego postępowania sprawdzeniu przez organ administracji podlegał projekt budowlany, przy czym zakres tego sprawdzenia obejmował zgodność inwestycji z obowiązującym planem miejscowym, kompletność projektu oraz wykonanie go przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Badanie przez organ projektu nie obejmowało oceny jego zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, ponieważ odpowiedzialność za prawidłowość tych elementów projektu architektoniczno-budowlanego spoczywa na projektancie. Zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego, projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego, zaś ust. 4 art. 20 Prawa budowlanego przewiduje, że projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołącza oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej, biorąc tym samym za to odpowiedzialność. Takie właśnie oświadczenia zostały załączone do projektu budowlanego.
Sąd podzielił argumentację zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 15 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 345/11), że właściwy organ administracji nie może ingerować w zawartość merytoryczną projektu budowlanego, a jego ocenie podlega jedynie zgodność przyjętych rozwiązań z prawem. Ocena organu jest bowiem ściśle limitowana przepisami Prawa budowlanego, dopuszczalne jest więc jedynie sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.
Na podstawie analizy akt sprawy Sąd I instancji stwierdził, że po złożeniu wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, organ pierwszej instancji kilkakrotnie zobowiązywał inwestora do uzupełnienia wniosku i projektu budowlanego o stosowne dokumenty. Stwierdzone przez organ braki zostały uzupełnione, gdyż inwestor dostarczył m.in. cztery nowe, odpowiednio oprawione egzemplarze projektu budowlanego; aktualne zaświadczenia projektantów i osób sprawdzających o przynależności do właściwych izb samorządu zawodowego; aktualną mapę zasadniczą, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu; pozwolenie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych; zapewnienie dostawy energii cieplnej oraz warunki techniczne przyłączenia węzła cieplnego do sieci ciepłowniczej; zapewnienie dostawy wody, odbioru ścieków bytowych, opadowych i roztopowych; warunki przyłączenia do energetycznej sieci rozdzielczej dla obiektu; zgodę na odstępstwo od spełnienia wymagań warunków technicznych w zakresie poziomu podłogi pomieszczeń piwnicznych, oświetlenia światłem dziennym pomieszczeń i minimalnej wysokości w świetle pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi; postanowienie Prezydenta Miasta Opola o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowej; a także trzy postanowienia Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu, którymi organ ten wyraził zgodę na proponowane w ekspertyzie technicznej: nachylenie podłoża jezdni dojazdu, szerokość i lokalizację dojazdu pożarowego, spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, tj. usytuowanie budynku szkoły w stosunku do obiektów sąsiadujących w sposób inny niż w § 271 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w odniesieniu do odległości od granicy z sąsiednią działką, tj. w sposób inny niż w § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W ocenie Sądu złożone przez inwestora dokumenty czyniły zadość wezwaniu organu, uzupełniając wniosek we właściwym kierunku.
Sąd uznał za prawidłową ocenę Wojewody Opolskiego - wyrażoną po dołączeniu przez osobę reprezentującą inwestora także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i dokumentów wskazujących sposób reprezentowania Szkoły Wyższej - o przedłożeniu przez inwestora kompletnego wniosku wraz z załącznikami. Stwierdził, iż wniosek i dołączona do niego dokumentacja zawierała wszystkie niezbędne elementy, uzgodnienia, pozwolenia i opinie (art. 33 ust. 2 i art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego). Podkreślił, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie stwierdzono potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Nie budził również zastrzeżeń Sądu zakres przeprowadzonej przez organy architektoniczno-budowlanej kontroli przedłożonej dokumentacji, ani ocena końcowa Wojewody Opolskiego, prowadząca do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W szczególności Sąd nie stwierdził, by organ odwoławczy dokonał wadliwej wykładni przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Mając na uwadze zarzuty skarżącego odnośnie do niedochowania wymogów wynikających z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, Sąd stwierdził, że zgodnie z tą regulacją, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.
Sąd zaznaczył, że o ile w sprawie nie ma wątpliwości, że w przypadku planowanej inwestycji warunek ten nie zostanie zachowany, to jednak, wbrew stanowisku skarżącego, istnieje prawna możliwość dokonania odstępstw od wskazanej minimalnej odległości od nieruchomości sąsiedniej. Na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego w inny sposób niż określony w § 12 omawianego rozporządzenia wyraźnie wskazuje przepis § 2 ust. 2 pkt 2 tego aktu. Do tego przepisu, przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m², o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 Prawa budowlanego (m.in. podlegających ochronie na podstawie przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że objęty pozwoleniem na budowę budynek przy ul. S. nr [...] w O. jest obiektem zabytkowym, wpisanym do rejestru zabytków, o powierzchni użytkowej przekraczającej 1.000 m². Nadesłany Sądowi materiał dokumentacyjny potwierdza, że Szkoła Wyższa uzyskała postanowienie Opolskiego Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w Opolu z dnia [...] stycznia 2012 r., wyrażające zgodę na odstępstwo od obowiązujących odległości od granicy z działką sąsiednią, i w zastępstwie tego na spełnienie wymagań w zakresie bezpieczeństwa pożarowego zgodnie z propozycją podaną w aneksie do ekspertyzy technicznej, tj. przez zaprojektowanie w budynku szkoły pełnego systemu sygnalizacji pożaru, z monitoringiem do PSP.
Sąd podkreślił, iż uprawniony organ badał projektowaną inwestycję pod kątem ochrony przeciwpożarowej i uznał, że spełnia ona wymagania bezpieczeństwa pożarowego, czego Sąd w zaskarżonym wyroku nie zakwestionował. Wspomniana ekspertyza została sporządzona przez odpowiednie osoby, czyli rzeczoznawcę budowlanego - D. B. oraz rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych - J. Z. Powyższe oznaczało, że spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Sąd zwrócił uwagę, że dokonaną wykładnię wskazanych powyżej przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne, w którym podkreślono, że przebudowa obiektu i zmiana sposobu użytkowania jest możliwa w stosunku do budynków już istniejących, pobudowanych zgodnie z prawem, ale aktualnie już nie spełniających wymogów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, nawet jeżeli nie jest możliwe jego dostosowanie do aktualnych wymogów, chociażby dlatego, że § 2 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych na to zezwala.
W przepisie tym ustawodawca zezwolił na spełnienie wymagań, o których mowa w rozporządzeniu z dnia 12 kwietnia 2002 r. w inny sposób aniżeli wskazany w tym rozporządzeniu, stosowanie do wskazań ekspertyz właściwych jednostek lub rzeczoznawców (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 112/10 i z dnia 13 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1485/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Lu 101/11; dostępne na stronie internetowej - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd zauważył, że wyrażonego stanowiska nie mogą natomiast zmienić przywołane w skardze orzeczenia, które w większości nie odnoszą się do istoty omawianego problemu. Sąd wskazał ponadto, że inwestor uzyskał pozwolenie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a więc z uwzględnieniem odstępstw od ogólnych zasad wynikających z przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.
Sąd podkreślił, że organ odwoławczy badał również zgłoszone w toku postępowania zarzuty odnośnie hałasu powstałego w wyniku planowanej inwestycji i słusznie uznał, że poziom hałasu emitowany przez projektowane urządzenia nie przekracza dopuszczalnych standardów akustycznych, przewidzianych w cyt. wyżej rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W świetle danych zawartych w projekcie architektoniczno-budowlanym, zgodzić się także należy ze stanowiskiem Wojewody Opolskiego o braku podstaw do podważenia rozwiązania polegającego na zastosowaniu klimatyzatorów freonowych. Z projektu istotnie wynika, że użyty w nich czynnik chłodzący (R410A) nie powoduje zubożenia warstwy ozonowej, a poza tym został on dopuszczony do stosowania w urządzeniach chłodniczych.
Ponadto Sąd zgodził się z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji stanowiskiem organu odwoławczego, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. O ile w dniu podjęcia decyzji przez organ odwoławczy nie obowiązywał już miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Śródmieście III" w Opolu, przyjęty uchwałą Nr LXII/641/10 Rady Miasta Opola z dnia 28 stycznia 2010 r., a który to plan stał się powodem odmownego załatwienia wniosku przez organ pierwszej instancji, gdyż nie pozwalał na uznanie zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami, to w czasie orzekania przez Wojewodę Opolskiego obowiązywał nowy, uchwalony w dniu 15 lipca 2013 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego plac M. Kopernika - ulica Studzienna w Opolu (uchwała Rady Miasta Opola Nr XLV/699/13, opubl. w Dz. Urz. Woj. Opolskiego z 2013 r., poz. 1769), obejmujący działkę nr [...] k.m. [...] w O. W ocenie Sądu słusznie zatem wywodził Wojewoda Opolski, opierając się na wynikającej z art. 6 K.p.a. zasadzie legalizmu, że zobowiązany był do uwzględnienia zmiany stanu prawnego i wydania decyzji przy zastosowaniu postanowień nowego planu miejscowego.
Zgodnie z tym planem, działka zainwestowania znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "1U", którego przeznaczenie - stosownie do § 5 ust. 1 pkt 3 - to m.in. usługi nauki, przez które należy rozumieć uczelnie wyższe (§ 3 ust. 2 pkt 5 planu). W tych okolicznościach Sąd uznał, że nie mogło być wątpliwości, że projekt budowlany zakładający przebudowę, remont i adaptację przedmiotowego budynku na cele edukacyjne (szkolnictwo wyższe), jest zgodny z ustaleniami obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Spełniona zatem została przesłanka, o jakiej mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Mając na uwadze treść art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego Sąd uznał, że Wojewoda Opolski, słusznie przyjął, że brak jest podstaw do nieuwzględnienia wniosku inwestora. Sąd stwierdził, że załączony do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę projekt budowlany, po jego uzupełnieniu, jest kompletny, zawiera wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia oraz sprawdzenia, a nadto jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie doszło również do naruszenia przepisów techniczno- budowlanych. W takim przypadku za niezasadne należy uznać zgłoszone w toku postępowania żądanie wydania decyzji kasacyjnej z powodu zmiany planu miejscowego. Słusznie wskazywał organ odwoławczy na spoczywający na nim obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w czasie orzekania.
Sąd uznał, że z obowiązków tych organ wywiązał się należycie. Zdaniem Sądu, Wojewoda Opolski nie posiada kompetencji do oceny działań Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie zarzucanego przez stronę wprowadzania tego organu w błąd.
Sąd nie dopatrzył się, by w toku prowadzonego postępowania doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które powodowałoby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W szczególności w postępowaniu tym zapewniono stronom możliwość udziału, a z prawa tego skarżący regularnie korzystał. Poza tym zaskarżona decyzja została sporządzona w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami Prawa budowlanego i z art. 107 K.p.a. Wojewoda Opolski odniósł się również do podnoszonych przez stronę zarzutów.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. B. i M. B. Skarżący postawili zarzut naruszenia prawa postępowania, a to art. 29 K.p.a. oraz prawa materialnego przez błędną wykładnię § 12 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także art. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a w konsekwencji przyjęcie, iż inwestor może wybudować, w przebudowanym budynku, ścianę z oknami w ostrej granicy z działką skarżących.
Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie przez Naczelny Sad Administracyjny niniejszej skargi kasacyjnej, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Ewentualnie w sytuacji braku podstaw do orzekania na podstawie ww. przepisu wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowiu Administracyjnemu w Opolu. Ponadto w skardze kasacyjnej zawarto wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego oraz zwrócono się o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na art. 29 K.p.a. i art. 29 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym wskazano, że Szkoła Wyższa im. B. z siedzibą w W. posiada osobowość prawną jednak osobowości tej nie posiada Wydział Zamiejscowy Szkoły. W związku z tym nie może być ona stroną postępowania administracyjnego i nie może być wydana na rzecz tego oddziału decyzja administracyjna. Zgodnie z art. 85 Prawa o szkolnictwie wyższym wydział zamiejscowy powoływany jest w celu realizacji zadań dydaktycznych. Błędne potraktowanie podmiotu, jako strony postępowania administracyjnego rozciąga się także na postępowanie sądowoadministracyjne.
Skarżący stwierdzili, że znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo dla B. G. udzielone w dniu [...] marca 2012 r. przez Kanclerza Szkoły Wyższej dotyczy reprezentowania Wyższej Szkoły im. B. z siedzibą w W. a nie jej Wydziału Zamiejscowego w O. Dalej skarżący opisali dokładnie jak względem jego nieruchomości (działki o nr [...] i [...]) położona jest ściana budynku Szkoły Wyższej, w której powstaną otwory okienne i drzwiowe - zlokalizowane w ostrej granicy z jego działkami. Powierzchnia otworów okiennych i drzwiowych stanowi około 30% całkowitej powierzchni ściany. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewody Opolskiego opinia rzeczoznawcy p.poż, zatwierdzona postanowieniem Wojewódzkiego Komendanta Państwowej Straży Pożarnej oraz opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu nie podważa stwierdzenia, że naruszono bezwzględnie obowiązujący przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. Zaprojektowanie ściany z oknami i drzwiami w dotychczasowej ścianie pozbawionej tych elementów wyklucza możliwość jakiegokolwiek zagospodarowania działki skarżących, co stanowi naruszenie art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, przez ograniczenie prawa własności skarżących w zakresie prawa do zagospodarowania działki.
Opisując istniejące zagospodarowanie swoich działek (miejsca parkingowe graniczące z działką inwestora) mając na uwadze treść § 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych skarżący wskazali, że wybudowanie ściany z oknami w ostrej granicy z działką skarżących spowoduje niezgodność istniejącego zagospodarowania nieruchomości skarżących z przepisami wspomnianego rozporządzenia i stanowić będzie naruszenie praw słusznie nabytych przez skarżących. Zarówno Wojewoda Opolski jaki i WSA w Opolu nie odnieśli się, poza kwestią wymogów przeciwpożarowych, do innych problemów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu jak i skardze.
Kolejny raz skarżący podnieśli argument o niewiążącym charakterze postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej i pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu. Przytoczyli szereg wyroków sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego, które ze względu na zawarte tam poglądy, ich zdaniem znajdują zastosowanie w sprawie. W oparciu o wskazane orzecznictwo stwierdzono, że jakakolwiek opinia rzeczoznawcy przeciwpożarowego nawet zatwierdzona przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej jest bez znaczenia a nadto jest ona nieuprawniona.
Skarżący stwierdzili, że Sąd I instancji niewłaściwie interpretuje § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia uznając, iż przeprowadzone ekspertyzy niejako automatycznie upoważniają organ do odstąpienia od warunków technicznych, określonych w tym rozporządzeniu. Na podstawie analizy art. 9 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego uznali, że § 2 ust. 2 rozporządzenia należy rozumieć wyłącznie w kategorii uzasadnienia dla wniosku, wskazanego w art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego. Ustawa nie zawiera delegacji dla ministra ustanawiającego przepisy techniczno-budowlane do scedowania uprawnienia wynikającego z art. 9 ust. 2 Prawa budowlanego na jakikolwiek organ administracji budowlanej. Interpretacja § 2 ust. 2 rozporządzenia przyjęta przez WSA w Opolu prowadziłaby do sytuacji, że każdy przepis warunków techniczno - budowlanych może być zmieniony przez organ budowlany I stopnia, po uzyskaniu stosownych opinii, co w ocenie skarżących, czyniłoby zapis art. 9 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego przepisem martwym. Opinia z art. 9 ust. 3 pkt 4 i 5 stanowią jedynie uzasadnienie wniosku o odstępstwo od warunków technicznych, kierowanego do właściwego ministra.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez A. B. i M. B. zasługuje na uwzględnienie.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia § 12 ust. 1 oraz § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).
Z § 12 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:
- 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy;
- 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.
W przedmiotowej sprawie zatwierdzony przez organ administracji projekt budowlany przewiduje budowę ściany z otworami okiennymi częściowo w odległości od granicy z działką sąsiednią mniejszej niż 4 m. Z akt sprawy nie wynika, by inwestor uzyskał odstępstwa od warunków technicznych na podstawie art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) jak również nie wynika, by spełnione zostały przesłanki odstąpienia od wymogów zawartych w § 12 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, które określone zostały w § 12 ust. 2 tego aktu prawnego.
Odstępstwa uzyskane na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na które powołują się organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny dotyczą wyłącznie odstępstw od wymogów związanych z ochroną przeciwpożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków. Odstępstwa od pozostałych wymogów wynikających z rozporządzenia mogą być uzyskane tylko na podstawie art. 9 ustawy Prawo budowlane albo na podstawie art. 12 ust. 2 rozporządzenia. Za taką wykładnią § 2 ust. 2 pkt 2 przemawia fakt, że wymienione zostały w nim oraz w powiązanym z tym przepisem ustępem 4 organy administracji zajmujące się jedynie pewnymi szczególnymi elementami procesu budowlanego, to jest ochroną pożarową, sanitarną oraz ochroną zabytków nie zaś całokształtem zagadnień związanych z zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzieleniem pozwolenia na budowę.
Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł natomiast być zarzut naruszenia art. 29 K.p.a. Wydział Zamiejscowy w O. Szkoła Wyższa im. B. rzeczywiście nie posiada osobowości prawnej niemniej jednak z akt sprawy wynika, że działania podejmowane przez Wydział Zamiejscowy miały pełną akceptację władz tej uczelni. Wszczęcie postępowania na wniosek Wydziału Zamiejscowego i wydanie pozwolenia na budowę, w którym jako inwestor wskazany został Wydział Zamiejscowy Szkoły Wyższej nie jest uchybieniem na tyle istotnym, by mogło być samo w sobie podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego tego pozwolenia.
Z przytoczonych wyżej względów, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.