Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II OSK 3099/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt II SA/Bd 442/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. D. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 25 lutego 2013 r. nr... w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy L. z dnia 21 grudnia 2012 r., nr....

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako Kpa), po rozpatrzeniu odwołania K. R. i oraz E. D. i J. D. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia 21 grudnia 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża M. pole A, Pole B, pole C na działce o nr geod...- obręb M. P., gmina L..

Wnioskiem z dnia 15 czerwca 2011 r. inwestor K. N. zwrócił się do Wójta Gminy L. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodny na realizację przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego M. w 3 polach złożowych – POLE A, POLE B i POLE C, w miejscowości M. P., na stanowiącej własność wnioskodawcy działce o nr..., obręb M. P., gmina L., powiat t., województwo k.-p.

Wójt Gminy L. zakwalifikował przedmiotowe przedsięwzięcie zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 40a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397, dalej powoływanego jako "rozporządzenie RM z dnia 9 listopada 2010 r.") jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W postanowieniu z dnia 29 lipca 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w B. (dalej też "RDOŚ") wyraził opinię, że dla planowanego przedsięwzięcia istnieje konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Określono również zakres raportu odziaływania na środowisko.

W opinii z 22 lipca 2011 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. (dalej też "PPIS") stwierdził, że dla przedsięwzięcia należy przeprowadzić ocenę oddziaływania na środowisko. PPIS określił jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu na środowisko w ten sposób, że raport ten powinien obejmować ochronę środowiska przed hałasem, ochronę powietrza atmosferycznego, ochronę wód podziemnych i gruntu, wpływ przedsięwzięcia na zdrowie ludzi.

Postanowieniem z 16 kwietnia 2012 r. RDOŚ uzgodnił realizację przedsięwzięcia polegającego na eksploatacji kruszywa naturalnego ze złoża.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. znak:..., działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 4, art. 82 ust 1 ust. 3, art. 85 ust. 1 i ust. 3 ustawy, § 3 ust. 1 pkt 40 lit. a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. oraz art.104 kpa, określił dla przedmiotowej inwestycji warunki środowiskowe korzystania ze środowiska, przy czym warunki wykorzystywania terenu w fazie realizacji i eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, Wójt Gminy L. określił w sposób identyczny z warunkami wymienionymi w postanowieniu RDOŚ z 16 kwietnia 2012 r., dodatkowo jednak wskazując dni i godziny, w których należy prowadzić eksploatację kruszywa, poprzez określenie, że ma mieć to miejsce w dniu robocze, od godz. 8:00 do godz. 16:00.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez K. R. oraz E. D. i J. D., w których odwołujący domagali się uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze T. decyzją z dnia 25 lutego 2013 r. nr..., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 80 ust. 1 i ust. 2, art. 82 ust. 1 oraz art. 85 ustawy, i w zw. z § 3 ust. 1 pkt 40a rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO stwierdziło, że Wójt Gminy L. wydał decyzję nie naruszając przepisów powszechnie obowiązującego prawa. W szczególności prawidłowo zrealizował wszystkie etapy postępowania, od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko poprzez zapewnienie udziału społeczeństwa w postępowaniu, zasięgnięcie niezbędnych opinii i dokonanie uzgodnień aż do skutecznego doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Organ zaznaczył też, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sprawie w sposób wszechstronny i wnikliwy, a jego efekty zostały uwzględnione w treści decyzji. Zdaniem SKO rozstrzygnięcie organu I instancji wskazuje też na właściwe zastosowanie w nim również przepisów prawa materialnego i uwzględnienie wszystkich elementów wymaganych przepisami ustawy. SKO powołało się na zgodność planowanego przedsięwzięcia z obowiązującymi na terenie objętym inwestycją aktami prawa miejscowego tj. z uchwałą Sejmiku Województwa K.-P. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale Rady Gminy L. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa, a także na zgodność określonych w decyzji warunków środowiskowych z warunkami określonymi przez RDOŚ oraz PPIS.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez K. R. SKO stwierdziło, że nie odnajduje wśród niech merytorycznych zarzutów dotyczących decyzji z 21 grudnia 2012 r., a jedynie polemikę z zapisami raportu o oddziaływaniu na środowisko, w większości opartą na obawach odwołującego, co do przyszłego sposobu eksploatowania złoża "M." przez inwestora.

Ustosunkowując się natomiast do zarzutów E. D. i J. D., SKO wyjaśnia, że w uchwale nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu dopuszczono możliwość wydobywania piasku i żwiru w Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny D. pod warunkiem, że wydobycie jest dokonywane z udokumentowanych złóż wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na obszarze do 2 ha i przy wydobywaniu nie przekraczającym 20 tys. m3 rocznie, że złoże M. jest udokumentowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz, że eksploatacja będzie dokonywana z obszaru trzech pól oznaczonych literami A, B i C, z których każde zajmuje powierzchnię mniejszą niż 2 ha, a roczne wydobycie z każdego pola nie przekroczy 20 tys. m3. Z powyższego wynika, jak skonstatowało SKO, że sporna inwestycja spełnia warunki opisane w przepisach ww. uchwały nr....

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniósł K. D., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L.. Zarzucił decyzji SKO:

1. 1. obrazę przepisów postępowania tj. art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 140 kpa, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich powodów organ II instancji przyjął, że nie stanowi naruszenia przepisu § 2 ust. 3 uchwały nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, dopuszczenie do wydobycia żwiru na obszarze 4 ha i do 20 tys. metrów sześciennych rocznie z każdego z 3 pól, którego dotyczy decyzja Wójta Gminy L., podczas gdy wskazany wyżej przepis dopuszcza wydobycie żwiru tylko na obszarze do 2 ha i przy wydobyciu nie przekraczającym 20 tys. metrów sześciennych rocznie, jak też dlaczego inne zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji Wójta Gminy L. z dnia 21 grudnia 2012 r. nie zasługują na uwzględnienie;
2. 2. obrazę przepisu prawa materialnego tj. art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że Sejmik Województwa K.-P. był uprawniony do modyfikacji zakazów ustanowionych przez siebie we ww. uchwale, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ten, ustanawiając obszar chronionego krajobrazu, może wprowadzić wszystkie lub niektóre z zamkniętego katalogu zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, bez możliwości ich modyfikacji;
3. 3. obrazę przepisu prawa materialnego tj. § 2 ust. 3 uchwały nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, poprzez bezzasadne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza eksploatację żwiru na obszarze przekraczającym 2 ha i wydobyciu przekraczającym 20 tys. metrów sześciennych rocznie jeśli zwarty obszar eksploatacji zostanie podzielony na 3 pola sąsiadujące ze sobą, z których każde odrębnie spełnia kryteria ustanowione w tym przepisie.

Decyzję SKO zaskarżył również K. R., wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L..

We wniesionej skardze ww. przytoczył te same zarzuty i analogiczne ich uzasadnienie co zawarte w pkt 2 i 3 skargi K. D. Ponadto dodatkowo skarżący zarzucił:

1. 1. obrazę przepisów rozdziału 2 ustawy - Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w szczególności określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1a, 1c, 5a, 5b, 7a, 7c, 8a, 8c, 15 i 18, art. 67 ust. 1 i art. 79 ust. 1;
2. 2. obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 10, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79 § 2 i art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na wniesione w sprawie skargi, organ wniósł o ich nieuwzględnienie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz.1269 ze zm.), uznał wniesione w sprawie skargi za uzasadnione, choć nie podzielił wszystkich zawartych w nich zarzutów.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zaskarżona do Sądu decyzja SKO z dnia 25 lutego 2013 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. z dnia 21 grudnia 2012 r., wydane zostały w wyniku złożenia przez inwestora wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia polegającego na wydobywaniu kopaliny ze złoża kruszywa naturalnego M. w 3 polach złożowych – POLE A, POLE B i POLE C, w miejscowości M. P., na stanowiącej własność inwestora działce nr... – obręb M. P., gmina L., powiat t., województwo k.-p. W konsekwencji rozpatrzenia ww. wniosku Wójta Gminy L. wskazaną decyzją z dnia 21 grudnia 2012 r. określił środowiskowe uwarunkowania realizacji spornego przedsięwzięcia. Powyższą decyzję SKO utrzymało w mocy ww. decyzją z dnia 25 lutego 2013 r.

Przedmiot sporu, w ocenie Sądu, stanowi kwestia możliwości określenia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przez inwestora przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uzyskanie takiej decyzji jest wymagane dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Sąd wskazał, że art. 80 ust. 1 ustawy wymaga, aby w sytuacji gdy była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko właściwy organ, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wziął pod uwagę: 1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 ustawy;

1. 2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;
2. 3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa (którego możliwość udziału w postępowaniu zobowiązany jest zapewnić – art. 79 ust. 1 ustawy); oraz 4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Zgodna z prawem decyzja środowiskowa powinna spełniać wszystkie wskazane powyżej wymogi, odpowiadać wszystkim pozostałym przepisom ustawy, a także nie naruszać innych powszechnie obowiązujących źródeł prawa, w tym aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania organów które je ustanowiły.

Sąd pierwszej instancji podkreślił iż w niniejszej sprawie zarówno organ I instancji jak i SKO wskazały na zgodność planowanego przedsięwzięcia z obowiązującymi na terenie objętym inwestycją aktami prawa miejscowego tj. z uchwałą nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz.Urz. Woj. K..-P.. Nr 99, poz. 793), stanowiącą postawę prawną funkcjonowania Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny D., oraz z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawartymi w uchwale nr... Rady Gminy L. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy L. obejmującej tereny pod eksploatację kruszywa (Dz.Urz. Woj. K.-P. Nr 63, poz. 1271).

Sąd pierwszej instancji w dalszej części uzasadnienia przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie. Wskazał, iż przepis § 5 ust. 1 uchwały nr... stanowi, że na obszarze oznaczonym symbolem PE-1 ustala się przeznaczenie podstawowe - odkrywkową eksploatację kruszywa. Według zaś przepisu § 8 ust 1 uchwały nr... na obszarach oznaczonych symbolami PE-1, PE-2 i PE-3 ustala się możliwość prowadzenia działalności gospodarczej - odkrywkowej eksploatacji kruszywa niezależnie na poszczególnych działkach geodezyjnych, stanowiących odrębne własności, pod warunkiem spełnienia następujących rygorów: 1) zabezpieczenie faktyczne i prawne bezkolizyjnego funkcjonowania terenów i obiektów w bliskim sąsiedztwie kopalni, w tym zapewnienie ciągłego dostępu komunikacyjnego do tych terenów i obiektów;

1. 2) zabezpieczenie istniejących urządzeń infrastruktury technicznej (linie energetyczne, wodociągi, kable telefoniczne itp.).

Sąd wskazał, iż z akt sprawy wynika, że wskazana we wniosku inwestora działka nr... (obręb M. P., gmina L.), na której planuje się wydobywanie kopaliny (piasku) ze złoża kruszywa naturalnego M. – Pole A, B i C, zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym jako PE-1. Zatem ze zmienionego planu miejscowego wynika możliwość eksploatacji działki nr... pod odkrywkową eksploatację kruszywa.

Sąd podkreślił też, iż Sejmik Województwa K.-P. podjął w dniu 21 marca 2001 r. ww. uchwałę nr... w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, mocą której ustanowiony został m.in. Obszar Chronionego Krajobrazu Doliny D., obejmujący swoim zasięgiem także i przedmiotową działkę. Na wskazanym obszarze chronionego krajobrazu, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 uchwały..., obowiązuje m.in. zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy (pkt 2), zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał oraz skamieniałości (pkt 4) oraz zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych (pkt 5). Przepis § 2 ust. 2 uchwały nr... stanowi jednak, że zakaz, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 nie dotyczy realizacji nowych lub rozbudowy modernizacji istniejących przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę obszarów.

Natomiast przepis § 2 ust. 3 tej uchwały określa, że zakazy wymienione w § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 nie dotyczą wydobywania piasku i żwiru z udokumentowanych złóż wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) m.in. na obszarze do 2 ha i przy wydobywaniu nie przekraczającym 20 tys. m3 rocznie (pkt 1), z zastrzeżeniem zawartym w § 2 ust. 4 tj. że eksploatacja ta nie będzie powodować zmian stosunków wodnych, zagrożeń dla chronionych ekosystemów, a brak negatywnego oddziaływania na środowisko zostanie wykazany w sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie SKO i Wójta Gminy L. określone w uchwale nr... zapisy (§ 2 ust. 2 i ust 3 pkt 1) umożliwiające odstępstwo od zakazów wymiennych w § 2 ust. 1 pkt 2, 4 i 5 zaistniały w przedmiotowej sprawie, w związku z czym możliwe jest wydobycie kopaliny (piasku) ze złoża kruszywa naturalnego M. zlokalizowanego na działce nr..., objętej Obszarem Chronionego Krajobrazu Doliny D.. W szczególności zdaniem organów obu instancji w sprawie został spełniony warunek określony w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr..., uprawniający do wydobywania na obszarze chronionego krajobrazu piasku i żwiru z udokumentowanych złóż, wyznaczonych w planie miejscowym, na obszarze do 2 ha i przy wydobywaniu nie przekraczającym 20 tys. m3 rocznie. Uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie organy podkreśliły, że złoże M. jest udokumentowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz, że eksploatacja będzie dokonywana z obszaru trzech pól oznaczonych literami A, B i C, z których "każde" zajmuje powierzchnię mniejszą niż 2 ha, a roczne wydobycie z każdego pola nie przekroczy 20 tys. m3.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka argumentacja twierdzenia organów o spełnieniu wymogu z § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr... nie mogła być zaakceptowana w świetle obowiązujących przepisów prawa. Z dokumentów zawartych w aktach sprawy wynikało bowiem, iż planowana inwestycja dotyczy położonego na działce nr... złoża M.. Złoże to zostało rozdzielone na 3 pola, z których pole A obejmuje obszar - 1,4165 ha, pole B – 1,4696 ha, a pole C – 1,3107 ha, zaś wydobycie z każdego z tych pól oznaczone zostało do 20 tys. m3 rocznie (raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko – tom I, k.66, k 69). Łącznie obszar powierzchni wydobywczej na działce nr... w ramach złoża M., przekracza zatem 4 ha, a wydobycie roczne kopaliny wynosi razem 60 tys. m3. Wartości te w sposób oczywisty przekraczają zatem warunki wydobycia kruszywa na obszarze chronionego krajobrazu wskazane w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr... (obszar eksploatacji do 2 ha, wydobycie nie przekraczające 20 tys. m3 rocznie).

Należy także mieć na uwadze, że sporne przedsięwzięcie dotyczy jednego złoża kopaliny, ma być ono realizowane przez jeden podmiot (inwestora K. N), na jednej działce, w tym samym czasie na całym obszarze wydobywczym. Okoliczności te w ocenie Sądu uzasadniają zarzut skarżących, iż w sprawie może mieć miejsce obejście przez inwestora przepisu prawa tj. § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr... poprzez dokonanie podziału złoża na trzy pola wydobywcze, i przez to spełnienie ograniczeń zawartych we wskazanym przepisie w zakresie wielkości wydobycia i obszaru nim objętego. Zawarte bowiem w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr... ograniczenia w zakresie eksploatacji wydobywczej terenu objętego Obszarem Chronionego Krajobrazu Doliny D., która co do zasady w świetle § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały nr... na takim terenie jest zakazana, ustanowione zostały celem ochrony środowiska przed nadmierną ingerencją w jego zasoby, zwłaszcza że obejmuje ono teren wyróżniający się pod względem przyrodniczym z uwagi chociażby na jego wartości krajobrazowe i zróżnicowane ekosystemy, czy też na możliwość zaspokajania na nim potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnienia prze niego funkcji korytarza ekologicznego (art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody).

Niewątpliwe również ograniczenie te służą okolicznej społeczności i chronią ją przed nadmiernymi uciążliwościami związanymi z eksploatacją kruszywa na obszarze objętym ochroną. W przypadku spornej inwestycji, realizowanej jednocześnie przez inwestora na obszarze działki nr..., inwestor obszedł ustanowione ww. uchwałą ograniczenia, poprzez podzielenie złoża kopaliny na trzy pola wydobywcze, i w ten sposób zwiększył obszar wydobywczy dwukrotnie, zaś wielkości wydobycia niemal trzykrotnie. Jednoczesna ingerencja przedmiotową inwestycją w obszar chronionego krajobrazu, i tym samym dolegliwości z tym związane dla tego obszaru i społeczności go zamieszkującej, zostały zatem co najmniej dwukrotnie zwiększone, co niewątpliwe nie koresponduje z wolą i celami prawodawcy wyrażonymi w uchwale nr..., związanymi z ochroną cennego przyrodniczo krajobrazu przez nadmierną w niego ingerencję. W kontekście powyższego Sąd podkreślił, że ani organ I instancji, ani też SKO, w uzasadnieniu podjętych rozstrzygnięć, nie wyjaśniły celu, zasadności i potrzeby podziału złoża M. na 3 pola wydobywcze.

Ustosunkowanie się do tej kwestii było natomiast konieczne nie tylko za względu na zarzuty stron postępowania w tym zakresie, ale także z uwagi na ograniczenie zawarte w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr.... Organy zatem powinny były jednoznacznie wypowiedzieć się co do podniesionych w tym przedmiocie zarzutów oraz co do zasadności i zgodności z prawem podziału złoża na trzy pola wydobywcze, zwłaszcza w kontekście regulacji zawartej w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr..., a także poczynionych ustaleń faktycznych związanych z czasem i miejscem realizacji spornej inwestycji. Tych ustaleń jednak w niniejszej sprawie zabrakło.

Z uwagi zatem na treść ograniczenia zawartego w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr... oraz nieodniesienie się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący przez organy obu instancji, pomimo zarzutów stron postępowania, do kwestii możliwości jednoczesnej realizacji spornej inwestycji na działce nr... w ramach jednego złoża kopaliny i trzech pół wydobywczych w kontekście ww. ograniczenia, Sąd pierwszej instancji uznał wydane w sprawie rozstrzygnięcia organów obu instancji za naruszające zarówno § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr..., jaki i przepisy postępowania określone w art. 107 ust. 3 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 11 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i tym samym za niemogące się ostać w obrocie prawnym.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżących, iż w sprawie miało miejsce naruszenie art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, poprzez uznanie, iż Sejmik Województwa K.-P. ustanawiając uchwałą nr... obszar chronionego krajobrazu, był uprawniony do modyfikacji zakazów wymienionych we wskazanym przepisie. Sąd wskazał, że art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera zamknięty katalog zakazów, które mogą, lecz nie muszą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu. Zależy to jedynie od woli właściwego organu tj. sejmiku województwa, który zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody określa zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb ochrony tego krajobrazu. Z powyższego wynika, w ocenie Sądu, że ustanowienie zakazów z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter fakultatywny i jest zależne od określonych potrzeb ochrony danego krajobrazu.

Taki charakter zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje zaś na pewien zakres swobody sejmiku województwa w ich wprowadzaniu na obszarze chronionego krajobrazu. To natomiast w ocenie Sądu uzasadnia twierdzenie, iż możliwa jest pewna modyfikacja wyszczególnionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakazów, wynikająca z potrzeb ochrony danego krajobrazu. W ocenie Sądu skoro sejmik województwa może w ogóle nie wprowadzić danego zakazu, np. zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał oraz skamieniałości (zakaz z art. 24 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody), albo też wprowadzić go w pełnym zakresie, to dokonując wnioskowania a fortiori, a zwłaszcza argumentum a maiori ad minus (z większego na mniejsze), nie sposób uznać, iż nie możliwym jest wprowadzenie tego zakazu w mniejszym zakresie, np. zakazu wydobywania do celów gospodarczych skał oraz skamieniałości "jedynie" na określonym obszarze i w określonej wielkości, zgodnie z reguła wnioskowania, iż temu komu może być zakazane więcej, tym bardziej może być zakazane mniej. Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutu skarżących.

Sąd podzielił natomiast zarzuty skarg dotyczące treści raportu o oddziaływaniu na środowisko. Wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do nich w pełnym zakresie. SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdziło jedynie, że zapisy raportu i decyzji organu I instancji różnią się w zakresie kwestionowanym przez skarżącego K. R. i przykładowo tylko wskazało na kwestię odległości planowanej inwestycji od najbliższych zabudowań. Tymczasem nawet co do tej kwestii skarżący konsekwentnie podnoszą, że organy błędnie zadowoliły się ustaleniem odległości od (do) istniejących zabudowań, w sytuacji gdy powinny rozważać odległość od (do) terenów jeszcze wprawdzie niezabudowanych, ale przeznaczonych w planie miejscowym pod zabudowę, a czego na żadnym etapie postępowania organy nie wzięły pod uwagę, ani nie wyjaśniły dlaczego tego nie zrobiono.

W świetle wszystkich wskazanych powyżej okoliczności Sąd pierwszej instancji uznał że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają wskazane powyżej przepisy prawa, tj. § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały nr... oraz art. 107 ust. 3 kpa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, i art. 11 kpa, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) i orzekł o ich uchyleniu.

Od powyższego wyroku wniesiono dwie skargi kasacyjne.

K. R. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, w części - w punkcie pierwszym orzeczenia zarzucając mu:

1. 1) naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627) przez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że Sejmik Województwa K.-P. był uprawniony, w uchwale przyjętej na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy, do modyfikacji zakazów ustanowionych przez siebie we wskazanej wyżej uchwale, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ten, ustanawiając obszar chronionego krajobrazu, może wprowadzić wszystkie lub niektóre z zamkniętego katalogu zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, bez możliwości ich modyfikacji, oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 roku (Dz.Urz. Woj. K.-P. 2011.99.793), jako nie mającego upoważnienia zawartego w ustawie,

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w części zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi w oparciu o przepis art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. dalej P.p.s.a.), a następnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 25 lutego 2013 roku w sprawie SKO... oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia 21 grudnia 2012 roku w sprawie... określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na wydobyciu kruszywa naturalnego ze złoża M. pole A, pole B, pole C na działce nr geod.... - obręb M. P., Gmina L., z uwagi na odmowę zastosowania ze względu na niezgodność z ustawą przepisu § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 roku, jako nie mającego upoważnienia zawartego w ustawie, a zatem niezgodnego z wymaganiami określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji.

1. 2. naruszenie przepisów postępowania:
2. - art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez obydwa organy wydające decyzje przepisów art. 66 ust. 1 punkty 5a, 5b,7a, 7c, 8a, 8c,15 i 18 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235), a także przepisów art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.) i § 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 z późn. zm.) oraz przepisów art. 8 Kpa, art. 10 Kpa, art. 78 § 1 Kpa, art. 79 § 2 Kpa i art. 107 § 3 Kpa,
3. - art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez:
4. - niewskazanie przez sąd w uzasadnieniu wyroku jaki przyjął stan faktyczny sprawy, w części dotyczącej zbadania, czy obydwa organy, dokonując ustalenia stanu faktycznego, nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
5. - niewyjaśnienie w powyższym zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia,
6. - brak wskazań co do dalszego postępowania,

Zarzucając powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w oparciu o przepis art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej przez K. N. zaskarżono powyższy wyrok w całości. Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg J. D. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 25 lutego 2013 r., znak..., ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przepisu § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 uchwały Nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. K.-P. z 201 I r. Nr 99, poz. 793; dalej: Uchwała) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 Uchwały polegającego na ich błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że powyższe przepisy są zgodne z prawem w postaci przepisów wyższego rzędu - art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej: u.o.p.), podczas gdy ich prawidłowa wykładnia, uwzględniająca skutki niejasności zapisów § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz § 2 ust. 3 pkt 1 Uchwały prowadzi do wniosku, iż regulacja ta jest niejasna w stopniu kwalifikowanym, co uzasadnia uznanie jej za sprzeczną z powyższymi przepisami rangi konstytucyjnej i ustawowej, co nastąpiło w następstwie niezastosowania przepisów art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 178 ust. 1 Konstytucji poprzez zastosowanie przepisów rangi podustawowowej sprzecznych z prawem, a »w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.), polegającego na uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 25 lutego 2013 r., znak... i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy L. z dnia 21 grudnia 2012 r., znak....

Odpowiedź na skargi kasacyjne złożył J. D. Wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna K. R. zawiera zarzuty naruszenia przepisów postępowania i zarzuty naruszenia prawa materialnego. W warunkach tej sprawy, mimo, iż regułą jest rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania w pierwszej kolejności, usprawiedliwione wydaje się odstępstwo od tej zasady.

Przechodząc zatem do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, iż ich istotą, i to zarówno skargi kasacyjnej K. R., jak i skargi kasacyjnej K. N. jest odmienna od zaprezentowanej w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627) w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 roku (Dz.Urz. Woj. K.-P.. 2011.99.793), przy czym K. R. wiązał powyższe naruszenie z przyjęciem przez Sąd pierwszej instancji poglądu, że Sejmik Województwa K.-P. był uprawniony, w uchwale przyjętej na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy, do modyfikacji zakazów ustanowionych we wskazanej wyżej uchwale, podczas gdy w ocenie skarżącego prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że organ ten, ustanawiając obszar chronionego krajobrazu, może wprowadzić wszystkie lub niektóre z zamkniętego katalogu zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, bez możliwości ich modyfikacji, zaś K. N. doszukiwał się niezgodności powyższych przepisów z Konstytucją z uwagi na niejasność zapisów § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr....

Odnosząc się do pierwszej z wymienionych skarg kasacyjnych skarżący K. R. wskazywał na konieczność odmowy zastosowania, ze względu na niezgodność z ustawą, § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr... Sejmiku Województwa K. – P. z dnia 21 marca 2011 r. jako nie mającego upoważnienia zawartego w ustawie, a zatem niezgodnego z wymaganiami określonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z uwagi na najdalej idące skutki prawne związane z powyższym zarzutem należało rozważyć go w pierwszej kolejności

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia wydawane są przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Oceniając legalność rozporządzenia jako aktu podustawowego należy przede wszystkim uwzględnić okoliczności:

1. 1) czy zostało wydane przez organ upoważniony,
2. 2) czy służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania,
3. 3) czy odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 listopada 1999 r. K 6/99). Jak zauważył Trybunał, treść i cel rozporządzenia są zdeterminowane przez cel ustawy, którą ma wykonywać.

Przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych, ponieważ tylko w ten sposób mogą być wyznaczone granice, w jakich powinna mieścić się regulacja zawarta w przepisach ustawowych. W innym wyroku (z 16 lutego 1999 r. SK 11/98) Trybunał podkreślił konieczność uwzględniania zależności o charakterze funkcjonalnym zwłaszcza w sytuacjach kiedy zakres delegacji może wywoływać wątpliwości.

Należy zauważyć, iż uchwała Nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 roku (Dz.Urz. Woj. K.-P.. 2011.99.793) wydana na podstawie art. 23 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 627) służy wykonaniu m.in. przepisu art. 2 ustawy o ochronie przyrody. Ochrona przyrody, w rozumieniu tego przepisu, polega na zachowaniu, zrównoważonym użytkowaniu oraz odnawianiu zasobów, tworów i składników przyrody: 1) dziko występujących roślin, zwierząt i grzybów;

1. 2) roślin, zwierząt i grzybów objętych ochroną gatunkową;
2. 3) zwierząt prowadzących wędrowny tryb życia;
3. 4) siedlisk przyrodniczych;
4. 5) siedlisk zagrożonych wyginięciem, rzadkich i chronionych gatunków roślin, zwierząt i grzybów;
5. 6) tworów przyrody żywej i nieożywionej oraz kopalnych szczątków roślin i zwierząt;
6. 7) krajobrazu;
7. 8) zieleni w miastach i wsiach;
8. 9) zadrzewień.

Z kolei art. 3 tej ustawy stanowi, iż cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody. Formami ochrony przyrody są przykładowo: 1) parki narodowe;

1. 2) rezerwaty przyrody;
2. 3) parki krajobrazowe;
3. 4) obszary chronionego krajobrazu;

Stosownie do treści zarzutu rozważenia wymaga zatem treść przedmiotowej uchwały - § 2 ust. 3 pkt 1 w powiązaniu z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody.

Art. 23 ust. 2 ustawy brzmi: "Wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, która określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Likwidacja lub zmiana granic obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze uchwały sejmiku województwa, po zaopiniowaniu przez właściwe miejscowo rady gmin, z powodu bezpowrotnej utraty wyróżniającego się krajobrazu o zróżnicowanych ekosystemach i możliwości zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem.

Właściwe odczytanie treści regulacji ustawowych przy zastosowaniu wykładni systemowej i funkcjonalnej prowadzi do wniosku, iż wydany akt podustawowy nie jest sprzeczny z delegacją ustawową i nie jest sprzeczny z unormowaniami o randze ustawowej.

Wykonując delegację ustawową Sejmik Województwa zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, uchwałą, wprowadził te zakazy, które uznał za właściwe dla tego obszaru chronionego krajobrazu, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Regulacja zawarta w § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia w pełni służy więc realizacji celu unormowań ustawowych.

Podkreślenia wymaga to, iż udzielając upoważnienia w art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca zawarł wyraźne wskazania treściowe, wyznaczające kierunek unormowań przyjętych w uchwałach wydanych na jego podstawie. Miały one na celu ustanowienie takich form ochrony i w takim zakresie aby zachować cechy charakterystyczne danego krajobrazu.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż Sejmik Województwa K.-P. ustanawiając uchwałą nr... obszar chronionego krajobrazu, był uprawniony do modyfikacji zakazów wymienionych we wskazanym przepisie. Art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawiera wprawdzie zamknięty katalog zakazów, jednakże nakazy te mogą, lecz nie muszą być wprowadzone uchwałą na obszarze chronionego krajobrazu. To od oceny właściwego organu tj. sejmiku województwa, które zakazy i w jakim zakresie należy wprowadzić dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Niewątpliwie zatem ustanowienie zakazów z art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody ma charakter fakultatywny i jest zależne od określonych potrzeb ochrony danego krajobrazu.

Zgodzić się też należy ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, iż możliwość wyboru zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wskazuje na pewien zakres swobody sejmiku województwa w ich wprowadzaniu na obszarze chronionego krajobrazu. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, iż art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody pozwala na pewną modyfikację wyszczególnionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zakazów. Wynika to wprost z art. 23 ust. 2 ustawy który stanowi iż zakazy mają wynikać "z potrzeb ochrony danego krajobrazu". Powyższe przepisy należy wykładać mając na uwadze również zasady wyrażone w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 31 ust. 3 Konstytucji wymaga, by regulacje ograniczające konstytucyjne prawa i wolności nie tylko służyły ochronie innych konstytucyjnych wartości, ale także nie ingerowały w prawa i wolności w sposób naruszający zasadę proporcjonalności.

Konstytucja nie pozostawia prawodawcy pełnej swobody w zakresie tego jak dalece może ingerować w konstytucyjne prawa i wolności, nawet wtedy, gdy chroni inne dobra, którym przyznana jest ochrona konstytucyjna. Konstytucja przewiduje mechanizm ważenia tych dóbr jakim jest zasada proporcjonalności w skład której wchodzi zasada konieczności i proporcjonalności.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że nie jest możliwa modyfikacja zakazów z art. 24 ustawy o ochronie przyrody. Brak możliwości ograniczenia zakazu naruszałby bowiem przepis art. 31 Konstytucji poprzez nadmierną ochronę jednego dobra kosztem innych dóbr, w tym własności i wolności gospodarczej..

Z tych przyczyn nieusprawiedliwione są zarzuty naruszenia art. 23, 24 i art. 92 ust. 1 konstytucji RP.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania przez Sąd pierwszej instancji skarżący kasacyjnie oparł na wskazaniu naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez obydwa organy wydające decyzje przepisów art. 66 ust. 1 punkty 5a, 5b,7a, 7c, 8a, 8c,15 i 18 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1235), a także przepisów art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.) i § 1 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U.

Nr 120, poz. 826 z późn. zm.) oraz przepisów art. 8 Kpa, art. 10 Kpa, art. 78 § 1 Kpa, art. 79 § 2 Kpa i art. 107 § 3 Kpa. Umknęło jednakże uwadze skarżącego kasacyjnie, iż Sąd pierwszej instancji uwzględnił jego skargę uznając zasadność zarzutów w niej podniesionych, a odwołujących się do treści Raportu oddziaływania na środowisko. Sąd nakazał zatem w ponownie prowadzonym postępowaniu ich rozważenie. W tym zakresie nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji niepoczynienie wskazań co do dalszego postępowania. Na tym etapie postępowania, wobec stwierdzenia niekompletności Raportu odnoszenie się do jego treści merytorycznej przez Sąd byłoby co najmniej przedwczesne.

Skarżący kasacyjnie nie zauważył również, że decyzje organu odwoławczego i organu I instancji zostały uchylone z uwagi na niespełnienie przez zaskarżoną decyzję wymogów określonych w § 2 ust. 3 pkt 1 uchwały Nr... Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 roku (Dz.Urz. Woj. K.-P.. 2011.99.793). Sąd pierwszej instancji uznał, iż podział wydobycia na trzy pola wydobywcze w ramach jednego złoża może prowadzić do obejścia powyższego przepisu. Na tym etapie bezzasadne jest wypowiadanie się przez Sąd o treści Raportu, skoro nie przesądzono wielkości i obszaru wydobycia objętego wnioskiem K. N., a zatem kwestii podstawowej dla sporządzenia Raportu.

Sąd administracyjny nie rozpatruje sprawy administracyjnej, a jedynie kontroluje rozstrzygnięcia wydane przez organ. Większość zaś zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi powinna być kierowana do organu ponownie rozpoznającego sprawę.

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu omówił regulacje prawne zawarte w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, normujących problematykę decyzji środowiskowej. Sąd pierwszej instancji wskazał na treść art. 71 ust. 2 oraz art. 77 ust. 1 oraz 80 tej ustawy, odnosząc przepisy w nich zawarte do oceny kontrolowanej decyzji. Ponadto Sąd pierwszej instancji szczegółowo wskazał również inne przepisy, w tym prawa miejscowego, które mają zastosowanie przy ocenie kontrolowanej decyzji. Wskazany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy również nie budzi wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutów skargi kasacyjnej K. N. Jak wskazał skarżący kasacyjnie powołując się na treść uchwały Sejmiku Województwa K.-P. z dnia 21 marca 2011 r. Nr... w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z 2011 r. Nr 99, poz. 793) na obszarach objętych Uchwałą wprowadzono zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 2 Uchwały). Powyższy zakaz nie dotyczy realizacji nowych lub rozbudowy modernizacji istniejących przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona procedura oddziaływania na środowisko wykazała brak niekorzystnego wpływu na przyrodę obszarów (§ 2 ust. 2 Uchwały).

Na obszarach objętych Uchwałą zakazano wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu oraz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych.

Stosownie do treści § 2 ust. 3 pkt 1 Uchwały zakaz nie dotyczy wydobywania piasku i żwiru z udokumentowanych złóż wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na obszarze do 2 ha i przy wydobywaniu nie przekraczającym 20 tys. m3 rocznie. Eksploatacja nie mogła powodować zmian stosunków wodnych zagrożeń dla chronionych ekosystemów, a brak negatywnego oddziaływania na środowisko powinien zostać wykazany w sporządzonym raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (§ 3 ust. 4 Uchwały).

Skarżący kasacyjnie wskazywał w uzasadnieniu skargi, że Uchwała w zakresie zapisów § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz § 2 ust. 3 pkt 1 jest sprzeczna z prawem, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powinien był odmówić jej zastosowania, co, jego zdaniem, powinno prowadzić do oddalenia skargi.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem skarżącego, że sąd administracyjny nie jest związany przepisami Uchwały, w sytuacji, gdy uzna, ze akt prawa miejscowego jest sprzeczny z prawem (tak: uchwała NSA składu 7 sędziów z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05).

Uprawnienie takie przysługuje sądowi administracyjnemu jedynie wówczas, jeżeli uzna, iż akt rangi podustawowej jest sprzeczny z Konstytucją.

Niewątpliwie, jak wskazał skarżący kasacyjnie, Uchwała podjęta przez Sejmik Województwa K.-P. na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodzić się też należy, że zasady demokratycznego państwa prawa wymagają, aby ograniczenia prawa własności były sformułowane w sposób precyzyjny (wyrok NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 131/08).

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie, tak jak i skarżący kasacyjnie, podziela również stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt II OSK 217/12.

Sąd ten wskazał, iż "(...) zakazy formułowane w aktach prawa miejscowego, tworzących obszary chronionego krajobrazu, których ustawową podstawą jest art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.), ograniczają prawo własności nieruchomości. Skoro ograniczają one prawo własności, a więc prawo konstytucyjnie chronione, podlegają one ocenie m.in. pod kątem zgodności z konstytucyjną zasadą proporcjonalności. Zasada ta jest wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym stanowi się, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Jej istotnym elementem jest ważenie praw konstytucyjnie chronionych oraz wartości, w celu ochrony których prawa te są ograniczane.

Wyraża się to w nakazie ograniczania praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony wartości dalej w powołanym przepisie wskazanych. Każdy zatem podmiot, który stosuje powołane przepisy uchwały w sprawie obszarów chronionego krajobrazu, musi wyważyć prawo własności oraz ochronę przyrody, jako części środowiska".

W tym kontekście rozważenia wymaga zatem czy, tak jak twierdzi skarżący kasacyjnie, Uchwała w zakresie zapisów § 2 ust. 1 pkt 4 i 5 oraz § 2 ust. 3 pkt 1 jest sprzeczna z prawem z uwagi na nieprecyzyjnie sformułowane ograniczenia możliwości korzystania z kopalin. Skarżący kasacyjnie wykazywał iż szczegółowa analiza przepisu § 2 ust. 3 pkt 1 Uchwały nie pozwala na ustalenie względem jakiego parametru inwestycji należy odnieść zawarte tam wskaźniki ilościowe - powierzchnię do 2 ha i ilość wydobycia do 20.000 m3 rocznie.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wątpliwości skarżącego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej takiego stanowiska nie zawarł również Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wykazywał sprzeczności uchwały z aktem wyższego rzędu, lecz niezgodność kontrolowanej decyzji z przedmiotową Uchwałą.

Mając na uwadze treść zarzutu podniesionego przez skarżącego kasacyjnie rozważenia wymaga, czy istotnie treść uchwały budzi wątpliwości co do zakresu ograniczenia wydobycia kopalin.

Sejmik Województwa K.-P. uchwałą nr... w § 2 ust. 1 pkt 4 wprowadził zakaz wydobywania do celów gospodarczych skał, w tym torfu, oraz skamieniałości, w tym kopalnych szczątków roślin i zwierząt, a także minerałów i bursztynu. Zakaz ten nie dotyczy wydobywania piasku i żwiru z udokumentowanych złóż wyznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na obszarze do 2 ha i przy wydobywaniu nie przekraczającym 20 tys. m3 rocznie.

Wykładnia językowa powyższego przepisu wskazuje, że ograniczenia powyższe odnoszą się do całego udokumentowanego w planie miejscowym złoża.

Definicja złoża zawarta jest w art. 6 ust. 1 pkt 19 ustawy dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U.2015.196 j.t.). Zgodnie z tym przepisem złożem kopaliny jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą.

Zatem z jednego złoża, udokumentowanego w planie zagospodarowania przestrzennego i traktowanego jako całość możliwa jest eksploatacja w granicach wyżej zakreślonych. Powyższy zapis jest czytelny i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

Wbrew stanowisku skarżącego powyższe nie narusza zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Prawo własności jest tylko jednym z praw chronionych Konstytucją, w dodatku nie bez ograniczeń. Do dóbr chronionych Konstytucją należy również przyroda i jej zasoby. Wyważając uprawnienia właściciela gruntu nie sposób pominąć również ochrony przyrody na tym gruncie. Niewątpliwie zakres tej ochrony jest różny w zależności od wyjątkowości i unikalności dóbr przyrody umiejscowionych na danym terenie. Z tych przyczyn ustawodawca tworzy różne formy ochrony przyrody w celu zapobieżenia degradacji środowiska. Jest jednakże oczywistym, iż właściciel gruntu ma prawo korzystania ze swojej nieruchomości w sposób zgodny z przepisami i własną wolą. Z tych przyczyn, mając na uwadze zasadę proporcjonalności mającą na celu ochroną zarówno praw właściciela, jak również konieczność ochrony przyrody ustawodawca w art. 23 i 24 ustawy o ochronie przyrody określił zasady ograniczonego korzystania z dóbr wymagających ochrony.

Kwestionowane przez skarżącego zapisy Uchwały, mimo wprowadzonych ograniczeń, pozwalają skarżącemu na takie korzystanie z jego prawa własności, aby nie odbywało się to ze szkodą dla przyrody i środowiska.

Niewątpliwie, zgodzić się tu należy ze skargą kasacyjną, że wolą Sejmiku Województwa K.-P. nie było wykluczenie eksploatacji złóż kruszywa, lecz jej ograniczenie. Ograniczenie eksploatacji nie jest jednak dowolne i nieuzasadnione. Wynika bowiem z chęci ochrony szczególnego dobra jakim jest ochrona przyrody i krajobrazu tej części kraju. Ograniczenie nastąpiło ponadto w granicach dopuszczonych przepisami ustawowymi.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w zarzutach skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji i wskazanych ustaw.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne są pozbawione usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu na mocy art. 184 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargi oddalił.