Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 82/17 oddalił skargę N. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] udzielił N. G. zezwolenia na pobyt czasowy (w stanie prawnym na dzień wydania decyzji – zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony) na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z terminem ważności do dnia [...] listopada 2015 r. Powyższe zezwolenie zostało udzielone ze względu na wykonywanie przez cudzoziemca pracy na rzecz [...].
Pełnomocnik cudzoziemca pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. poinformował Wojewodę Łódzkiego, że w dniu [...] marca 2015 r. cudzoziemiec zakończył pracę ww. miejscu. W związku z powyższym wniósł o uchylenie zezwolenia na pracę typu A nr [...] udzielonego cudzoziemcowi decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2013 r. oraz zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego cudzoziemcowi przez Wojewodę Łódzkiego decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...].
Po uchyleniu przez Wojewodę Łódzkiego zezwolenia na pracę (decyzja z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]) organ ten pismem z dnia [...] maja 2015 r. powiadomił N. G. oraz jego pracodawcę [...] o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego stronie decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. Pismo zostało wysłane cudzoziemcowi na adres wskazany w znajdującym się w aktach sprawy zaświadczeniu z dnia [...] czerwca 2014 r. o zameldowaniu czasowym cudzoziemca (do dnia [...] listopada 2015 r.), tj. [...]. Jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pismo zostało odebrane w dniu 27 maja 2015 r.
Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], na podstawie art. 101 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r., poz.1650 ze zm.), orzekł o cofnięciu N. G. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej udzielonego decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że cudzoziemiec nie wykonuje już pracy w [...], a tym samym ustał cel pobytu, który był powodem udzielenia cudzoziemcowi przedmiotowego zezwolenia. Decyzja została doręczona pracodawcy cudzoziemca oraz N. G. Przesyłka wysyłana do cudzoziemca na adres: [...], została odebrana 22 czerwca 2015 r. Żadna ze stron nie odwołała się od ww. decyzji.
N. G. w dniu [...] marca 2016 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r. o cofnięciu mu zezwolenia na pobyt czasowy. Żądanie oparto o przepis art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.). W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja Wojewody Łódzkiego orzekająca o cofnięciu zezwolenia na pobyt czasowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co w konsekwencji winno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wynika to z faktu, że cudzoziemiec nie został skutecznie zawiadomiony przez Wojewodę Łódzkiego o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia mu zezwolenia na pobyt czasowy, jak też nie została mu skutecznie doręczona decyzja w tej sprawie. Cudzoziemiec podniósł, że od kwietnia 2015 r. nie zamieszkuje pod adresem, na który była wysyłana korespondencja w postępowaniu w sprawie cofnięcia mu zezwolenia na pobyt czasowy.
Wedle jego oświadczenia jeżeli na potwierdzeniach doręczenia korespondencji wysyłanej przez Wojewodę Łódzkiego widnieją jakiekolwiek podpisy, to nie zostały one postawione przez niego. W świetle tych okoliczności zdaniem wnioskodawcy nie był on zawiadomiony o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia mu zezwolenia na pobyt czasowy, przez co nie mógł korzystać z uprawnień przysługujących stronie i brać czynnego udziału w postępowaniu, a w konsekwencji doręczenie decyzji także było nieskuteczne. Do wniosku dołączył m.in. swoje oświadczenie z dnia [...] marca 2016 r., z którego wynika, że od kwietnia 2015 r. nie przebywa on w [...], a w związku z tym nie odbierał żadnej korespondencji kierowanej na jego adres w [...].
Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r.
Po rozpatrzeniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że podziela stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, iż okoliczności podnoszone przez stronę nie mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy, w tym niedoręczenie jej decyzji, może bowiem ewentualnie stanowić przesłankę wznowieniową, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Na gruncie rozpoznawanej sprawy brak zatem było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślono przy tym, że system wzruszania decyzji w trybach nadzwyczajnych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że określone tryby nie mogą być stosowane zamiennie.
Powyższe rozstrzygnięcie zostało zaskarżone przez N. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił organowi rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] czerwca 2016 r.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę.
Sąd wyjaśnił, że wzruszenie decyzji ostatecznej możliwe jest zarówno w drodze instytucji wznowienia postępowania administracyjnego, jak i stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Podkreślił, że okoliczności uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd w pełni podzielił więc stanowisko organu, że okoliczności wskazywane przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r. odpowiadały w swej istocie przesłance wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu organ prawidłowo zakwalifikował jednoznaczne żądanie strony jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji (a nie o wznowienie postępowania) i tak też wniosek ten rozpoznał.
Odnosząc się do okoliczności podniesionych w przedmiotowym wniosku Sąd stwierdził, że z akt sprawy w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zarówno zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie cofnięcia skarżącemu zezwolenia na pobyt stały na terytorium RP, jak i kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja zostały wysłane na adres, który skarżący wskazał jako swój adres zameldowania na pobyt czasowy od [...] czerwca 2014 r. do [...] listopada 2015 r. W aktach administracyjnych brak jest zaś jakiejkolwiek informacji przekazanej organom przez skarżącego o zmianie adresu pobytu. Przesyłki adresowane zatem były pod wskazany przez stronę adres.
W świetle powyższego Sąd podzielił stanowisko organu, że nie można zarzucić Wojewodzie Łódzkiemu rażącego przeprowadzenia postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy. Wskazał, że uchybienie przepisom o doręczeniach może ewentualnie odpowiadać podstawie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił jednak, że zarzut pozbawienia czynnego strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania. Sąd powtórzył za organem, że tryby nadzwyczajne cechuje niekonkurencyjność i okoliczności stanowiące podstawę wznowienia nie mogą być jednocześnie okolicznością skutkującą stwierdzenie nieważności decyzji. Z powyższych względów wbrew stanowisku skarżącego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie mógł przychylić się do jego wniosku i stwierdzić nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł N. G., zaskarżając go w całości.
Sądowi pierwszej instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 8 i art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r. o cofnięciu skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, i w konsekwencji niezasadne nieuwzględnienie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaznaczył, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może dotyczyć zarówno przepisów materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Zdaniem strony w trakcie postępowania w przedmiocie cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy skarżącemu nie doręczono skutecznie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji, w konsekwencji nie brał on udziału w całości postępowania. Stwierdził, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] czerwca 2015 r. została wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania, które od samego początku było dotknięte rażącymi naruszeniami prawa. Zwrócił uwagę, że Wojewoda Łódzki wysłał zawiadomienie o wszczęciu postępowania oraz samą decyzję na adres, który skarżący podał w innym postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy. Z tej przyczyny nie był on zobowiązany do informowania o zmianie adresu pobytu w postępowaniu, o wszczęciu którego nie wiedział i które dotyczyło innego przedmiotu niż postępowanie, w którym podał swój adres pobytu.
Skarżący kasacyjnie wywiódł, że naruszenie polegające na braku skutecznego zawiadomienia o toczącym się postępowaniu administracyjnym doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.), zasady praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.). Reasumując wskazał, że skala powyższych naruszeń i to, że od samego początku postępowanie w sprawie cofnięcia zezwolenia na pobyt czasowy było obarczone wadami, które podważają jego prawidłowość, nakazuje uznać, że decyzja, która zapadła w wyniku takiego postępowania, kwalifikuje się do stwierdzenia jej nieważności.
W oparciu o powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zaskarżonego wyroku oraz zarzutów skargi kasacyjnej spór w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy faktyczne niedoręczenie decyzji o cofnięciu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i ewentualne naruszenie wobec tego zasady czynnego udziału strony w postępowaniu mogło stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, w szczególności, czy takie naruszenie przepisów postępowania miało charakter kwalifikowany – to jest czy stanowiło rażące naruszenie przepisów postępowania. Na tak postawione pytanie należało udzielić odpowiedzi negatywnej.
Słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji, że okoliczność, na którą powoływał się wnioskodawca jako ta, która miałaby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji, mogłaby co najwyżej stanowić podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Rozwijając tę kwestię należy wskazać, że decyzje administracyjne mogą być dotknięte różnego typu wadami. Ustawodawca wprowadził różne nadzwyczajne tryby postępowania, które umożliwiają wyeliminowanie takich ostatecznych ale błędnych rozstrzygnięć z obrotu prawnego. Jednocześnie enumeratywnie wymienił przesłanki, których zaistnienie obliguje organ administracji do wszczęcia odpowiedniego postępowania nadzwyczajnego. Przesłanki te nie mogą być stosowane zamiennie. Wady wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. mogą spowodować wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia.
Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest jednolity pogląd, że naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogące wypełniać przesłankę wznowienia postępowania nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA: z dnia 29 marca 1988 r., sygn. akt I SA 636/87, ONSA 1988, Nr 1, poz. 45, oraz wyrok z dnia 3 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 2496/15, LEX nr 2253598). Tryby te oparte są bowiem na zasadzie niekonkurencyjności, a to oznacza, iż dana okoliczność może albo stanowić podstawę do wznowienia, albo do stwierdzenia nieważności, nie może natomiast uzasadniać pozytywnego (dla wnioskodawcy) zastosowania obu tych trybów.
Cudzoziemiec w niniejszej sprawie wskazał, że wobec niezawiadomienia go o wszczęciu postępowania oraz niedoręczeniu mu decyzji doszło do naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a., a to skutkowało nieważnością decyzji. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić. Wprawdzie rację ma autor skargi kasacyjnej, że co do zasady rażące naruszenie prawa może dotyczyć zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procesowego, jednakże, jeśli naruszenie to dotyczy przepisów, które jednocześnie stanowią przesłankę do wznowienia postępowania (m.in. art. 10 § 1, art. 24 § 1, art. 106 § 3 k.p.a.), to może być ocenione jedynie we wznowionym postępowaniu. Powyższe stanowisko znajduje, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie w wykładni systemowej przepisów postępowania administracyjnego regulujących nadzwyczajne postępowania administracyjne. Wprowadzenie bowiem zasady, że naruszenie np. art. 10 § 1 k.p.a. może stanowić jednocześnie podstawę do wznowienia postępowania oraz do stwierdzenia nieważności decyzji, oznaczałoby, iż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. byłby de facto przepisem "martwym", niestosowanym przez organy administracji.
Niewątpliwie w interesie strony, która została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, byłoby wyeliminowanie rozstrzygnięcia z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności. Po pierwsze, w porównaniu z postępowaniem wznowieniowym takie rozstrzygnięcie wywołuje dalej idące skutki prawne (ex tunc), a po drugie, złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie jest obwarowane dodatkowymi warunkami, np. obowiązkiem zachowania terminu do złożenia wniosku liczonym od dnia dowiedzenia się o decyzji. Logicznym się zatem zdaje, że to właśnie to postępowanie byłoby zainicjowane przez zainteresowaną stronę.
W konsekwencji gdyby przyjąć możliwość prowadzenia równolegle dwóch postępowań nadzwyczajnych w stosunku do tej samej decyzji i w oparciu o te same okoliczności, to brak byłoby logicznego uzasadnienia przyczyn, dla których racjonalny ustawodawca wprowadził 2 odrębne tryby postępowania. Wobec powyższego nie ma racji skarżący kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, art. 6 i art. 8 k.p.a. Prawidłowo bowiem Sąd pierwszej instancji wskazał, że ewentualne naruszenie tego przepisu mogło stanowić podstawę do wznowienia postępowania, natomiast nie może być oceniane jako spełnienie przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja z dnia [...] czerwca 2015 r. nie jest dotknięta również inną kwalifikowaną wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.
Wobec stwierdzenia, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, skargę kasacyjną należało oddalić.
Mając powyższe na uwadze, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.